ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 17.11.2001 N 797 "О ПОДПРОГРАММЕ "РЕФОРМИРОВАНИЕ И МОДЕРНИЗАЦИЯ ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОГО КОМПЛЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ "ЖИЛИЩЕ" НА 2002-2010 ГОДЫ"
3. Государственная поддержка модернизации жилищно-коммунального комплекса и привлечение инвестиций в эту сферу
Государственная поддержка модернизации жилищно-коммунального комплекса на основе современных технологий и материалов осуществляется по двум направлениям.
Первое направление предусматривает срочное привлечение бюджетных ресурсов и ресурсов международных кредитных организаций под гарантии Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления для финансирования наиболее приоритетных и эффективных инвестиционных проектов в жилищно-коммунальном комплексе. Предполагается софинансирование этих проектов со стороны предприятий.
Второе направление - стратегическое - предусматривает создание финансовых механизмов минимизации рисков привлечения частного капитала посредством заемного финансирования и прямых инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, в том числе под государственные или муниципальные гарантии, создание системы рефинансирования кредитов за счет привлечения под государственные и муниципальные гарантии средств вторичных инвесторов и других механизмов. На этом направлении предполагается формирование внешних условий для минимизации рисков инвестирования, а также процедур предоставления заемного финансирования.
Меры, предусмотренные в рамках второго направления, имеют долгосрочный характер и направлены на создание устойчивого рыночного механизма привлечения капитала в жилищно-коммунальный комплекс. Эффект от реализации этих мер может быть получен в 2006-2010 годах. Предполагается, что апробированные в этот период механизмы будут в дальнейшем развиваться и совершенствоваться.
Мобилизация бюджетных ресурсов для обеспечения устойчивой работы жилищно-коммунального комплекса
Обеспечение устойчивой и надежной работы жилищно-коммунального комплекса требует принятия экстренных мер бюджетной поддержки для проведения неотложных ремонтных и восстановительных работ в первую очередь за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов. Предполагается, что консолидированные бюджетные ресурсы будут направлены на решение задач модернизации и технического переоснащения объектов инженерной инфраструктуры и внедрение современных энергосберегающих технологий в жилищно-коммунальном комплексе. Для этих целей будут также использованы средства, предоставляемые Международным банком реконструкции и развития и Европейским банком реконструкции и развития.
Средства федерального бюджета должны направляться на реализацию межрегиональных проектов, а также на модернизацию и завершение строительства крупных объектов, имеющих важное значение для обеспечения жизнедеятельности регионов.
Эти проекты должны быть направлены на:
ликвидацию кризисного состояния систем теплоснабжения, водоснабжения и канализации, если существует угроза нарушения функционирования систем жизнеобеспечения, которая может иметь отрицательные последствия для жизни и здоровья населения;
модернизацию или завершение строительства крупных объектов, обеспечивающих решение задачи снабжения коммунальными услугами и имеющих определяющее значение для жизнедеятельности региона, если их финансирование невозможно без участия федерального бюджета;
решение проблемы ресурсного обеспечения предоставления коммунальных услуг, имеющей значение для нескольких регионов.
Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления и предприятиям жилищно-коммунального комплекса, реализующим программы реформирования жилищно-коммунального комплекса и обеспечивающим софинансирование проектов по модернизации жилищно-коммунального комплекса за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, средств предприятий и заемных средств, может в различной форме оказываться поддержка из федерального бюджета.
Структура финансирования мероприятий подпрограммы по модернизации жилищно-коммунального комплекса (без учета международных программ Международного банка реконструкции и развития и Европейского банка реконструкции и развития) состоит из двух частей:
средства федерального бюджета, предоставляемые в различной форме субъектам Российской Федерации, органам местного самоуправления, предприятиям жилищно-коммунального хозяйства, осуществляющим проекты по модернизации жилищно-коммунального комплекса;
средства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, средства предприятий жилищно-коммунального хозяйства, дополнительно привлеченные средства частных кредиторов, в том числе под гарантии субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления.
Участие в подпрограмме при финансировании за счет заемных средств требует обязательной оценки кредитоспособности заемщика - предприятия жилищно-коммунального комплекса или органа местного самоуправления и обоснованности проектных предложений по модернизации жилищно-коммунального комплекса. Условия предоставления бюджетных кредитов должны быть согласованы с условиями получения кредитов Международного банка реконструкции и развития и Европейского банка реконструкции и развития.
Условия получения кредитов и финансовая структура международной части подпрограммы определяются соглашением российской стороны и иностранных партнеров в рамках реализации конкретного займа.
Финансирование затрат на реформирование и модернизацию жилищно-коммунального комплекса*
* Конкретные объемы средств, направления и формы финансирования за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов устанавливаются при утверждении бюджетов на соответствующий год.
Роль органов государственной власти и органов местного самоуправления в формировании условий для привлечения инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс
Возможность привлечения в жилищно-коммунальный комплекс долгосрочных инвестиционных ресурсов определяется в значительной степени тем огромным потенциалом ресурсосбережения, которым обладает сегодня жилищно-коммунальный комплекс.
Экономическая привлекательность ресурсосберегающих проектов состоит в том, что в качестве источника погашения заемных средств, взятых на реализацию проекта, могут использоваться средства, сэкономленные в результате сокращения себестоимости предоставления и потребления коммунальных услуг. Модернизация коммунальной инфраструктуры приведет к существенному сокращению себестоимости коммунальных услуг, а модернизация жилищного фонда - к сокращению потребления энергетических и материальных ресурсов и, следовательно, к получению значительного экономического эффекта от инвестиций.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления должны создать условия для привлечения в жилищно-коммунальный комплекс инвестиционных ресурсов коммерческих банков или иных источников заемных средств в первую очередь путем реструктуризации и ликвидации задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса, обеспечения прозрачности в сфере корпоративного и финансового управления этими предприятиями, снижения рисков инвестирования и отработки механизмов привлечения заемных средств.
Собственник имущества муниципальных предприятий имеет все необходимые полномочия для проведения преобразований, результатом которых будет снижение риска инвестирования в эти предприятия и повышение их кредитоспособности (тарифное регулирование, договорные отношения и т. д.). Регулирующие органы имеют полномочия (с помощью проведения независимых аудиторских проверок и установления нормативных требований) добиться большей прозрачности в сфере корпоративного и финансового управления предприятиями жилищно-коммунального хозяйства.
Органы государственной власти и органы местного самоуправления, заинтересованные в создании условий для привлечения долгосрочных заемных ресурсов для финансирования крупных инвестиционных проектов по модернизации жилищно-коммунального комплекса, которые не могут быть профинансированы за счет текущих доходов предприятий или за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, могли бы на первом этапе взять на себя предоставление бюджетных гарантий для привлечения кредитов и осуществить организационные меры по разработке стандартов, процедур и форм обеспечения привлечения заемных средств.
Эти меры позволят в перспективе сформировать рыночные механизмы привлечения долгосрочных частных инвестиций и их возврата в течение длительного периода за счет текущих доходов предприятий или бюджетов.
Механизмы участия органов государственной власти и органов местного самоуправления в привлечении предприятиями жилищно-коммунального комплекса частных долгосрочных заемных ресурсов
Решение стратегической задачи привлечения частных заемных ресурсов для модернизации и развития жилищно-коммунального комплекса требует развития механизмов участия в этом процессе органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Проекты по модернизации жилищно-коммунального комплекса в перспективе должны финансироваться как за счет заемных ресурсов (в первую очередь частных кредиторов), так и за счет бюджетных средств, предоставляемых на безвозвратной основе.
Система финансирования проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунального комплекса должна определять процедуры получения финансовых средств как для предприятий жилищно-коммунального хозяйства, так и для органов власти всех уровней.
В общем виде система финансирования проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунальной инфраструктуры может предусматривать два варианта получения средств.
Первый из них предусматривает получение на возвратной основе средств из бюджета или от частного кредитора путем выявления приемлемого уровня долговой нагрузки, которую может нести заявитель конкретного проекта. В первую очередь должна быть обеспечена возможность получения кредитных ресурсов на необходимый срок.
Возможны следующие способы привлечения заемных средств:
привлечение предприятиями жилищно-коммунального комплекса или муниципальными образованиями кредитных средств коммерческих банков на финансирование проектов;
выпуск и размещение на рынке проектных облигаций предприятиями жилищно-коммунального комплекса, осуществляющими модернизацию;
выпуск муниципальных облигаций в целях использования заемных средств на модернизацию и развитие жилищно-коммунального комплекса;
предоставление предприятию жилищно-коммунального комплекса кредита из бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета на рыночных условиях (в особых случаях - из федерального бюджета).
Второй вариант предусматривает предоставление на безвозвратной основе бюджетных средств на реализацию конкретных проектов за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации или (и) местных бюджетов, в исключительных случаях - федерального бюджета.
Разделение механизмов по предоставлению средств на возвратной основе и по предоставлению бюджетных финансовых средств на безвозвратной основе имеет своей целью повышение прозрачности системы финансирования инвестиционных проектов предприятий жилищно-коммунального комплекса и ее устойчивости в силу возможности независимого функционирования. Кроме этого, предоставление средств на возвратной основе (на рыночных условиях) создает предпосылки для замены бюджетного финансирования привлечением частных кредитных инвестиций, на первом этапе - под гарантии бюджетов, а также специально создаваемых гарантийных структур.
Необходимо разработать четкие критерии для принятия решения о том, какие проекты по модернизации жилищно-коммунального комплекса могут быть профинансированы за счет бюджетных средств, предоставляемых предприятиям в первую очередь на безвозвратной основе. Одним из возможных критериев является поддержка на безвозвратной основе, которую должны получать, прежде всего, те проекты, которые при прочих равных условиях требуют минимальной бюджетной поддержки по отношению к общему объему финансирования, а большая часть проекта финансируется за счет средств самого предприятия или частных заемных средств.
Для обеспечения возможности привлечения предприятиями жилищно-коммунального комплекса средств коммерческих банков или размещения облигаций для финансирования проектов по модернизации жилищно-коммунального комплекса могут быть созданы специализированные гарантийные агентства (далее именуются - гарантийные агентства).
Основной задачей гарантийных агентств должна быть выдача поручительств по кредитам коммерческих банков на реализацию одобренных гарантийными агентствами проектов, в том числе по кредитам для специализированных организаций, предоставляющих энергосервисные услуги (установка и обслуживание счетчиков тепла и воды, модернизация систем отопления зданий и т. п.). Конечной целью деятельности таких гарантийных агентств должно быть снижение стоимости кредитных и иных заемных ресурсов.
На первоначальной стадии работы по оценке проектов и кредитоспособности заемщиков будут производить непосредственно гарантийные агентства. В результате будут разработаны методика оценки проектов по модернизации и развитию жилищно-коммунального комплекса и предприятий-заемщиков, а также стандарты кредитования этих проектов со стороны коммерческих банков.
В результате привлечения коммерческих банков к участию в этой схеме финансирования проектов должны быть отработаны критерии отбора банков, по кредитам которых будут выдаваться поручительства гарантийных агентств. Впоследствии работу по оценке кредитоспособности инициаторов проектов будут выполнять сами коммерческие банки.
Кредитные договора коммерческих банков, по которым гарантийные агентства будет выдавать поручительства, а также вся остальная документация, сопровождающая сделку, будет стандартизована. Это позволит создать предпосылки для формирования вторичного рынка кредитов, создания системы их рефинансирования или системы перестрахования рисков.
Деятельность указанных гарантийных агентств и их специализация на проектах жилищно-коммунального комплекса даст возможность лучше оценить специфические риски, свойственные этим проектам и, следовательно, создаст возможность для привлечения частного капитала в эту сферу. Стандартные требования гарантийных агентств к проектам будут способствовать повышению уровня знаний и навыков предприятий жилищно-коммунального комплекса - инициаторов проектов в области подготовки инвестиционных предложений и бизнес-планов. Предполагаемые в дальнейшем механизмы рефинансирования или перестрахования рисков по кредитам или займам, выданным на реализацию муниципальных инфраструктурных проектов, будут способствовать повышению эффективности использования частного заемного капитала.
В результате единовременных затрат бюджетных средств на создание гарантийных агентств может быть сформирована устойчивая и прозрачная система финансирования за счет заемных средств проектов в сфере жилищно-коммунального комплекса. Будучи основанной на использовании рыночных механизмов и привлечении частных кредитных ресурсов она сможет способствовать не только решению проблем модернизации жилищно-коммунального комплекса, но и развитию рынка ценных бумаг и укреплению банковской системы.