ОПРЕДЕЛЕНИЕ Конституционного Суда РФ от 04.04.2006 N 89-О "ПО ЗАПРОСУ СОРМОВСКОГО РАЙОННОГО СУДА ГОРОДА НИЖНЕГО НОВГОРОДА О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ ПУНКТОВ 9, 10 И 19 СТАТЬИ 44 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 22 АВГУСТА 2004 ГОДА N 122-ФЗ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРИЗНАНИИ УТРАТИВШИМИ СИЛУ НЕКОТОРЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ АКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С ПРИНЯТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" И "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" И СТАТЬИ 14, ПУНКТА 2 СТАТЬИ 15 И СТАТЬИ 23-1 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ВЕТЕРАНАХ", А ТАКЖЕ ПО ЖАЛОБЕ ГРАЖДАН ВОЛКОВА АНАТОЛИЯ АЛЕКСАНДРОВИЧА, ВОТЯКОВА БОРИСА ВАСИЛЬЕВИЧА, ГАЛАГАНА ГРИГОРИЯ СЕМЕНОВИЧА И ГОЛИКОВА АЛЕКСАНДРА ВАСИЛЬЕВИЧА НА НАРУШЕНИЕ ИХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ УКАЗАННЫМИ ЗАКОНОПОЛОЖЕНИЯМИ"
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, С.М. Казанцева, М.И. Клеандрова, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, В.Г. Стрекозова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
заслушав в пленарном заседании заключение судьи О.С. Хохряковой, проводившей на основании статьи 41 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" предварительное изучение запроса Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода и жалобы граждан А.А. Волкова, Б.В. Вотякова, Г.С. Галагана и А.В. Голикова,
1. Сормовский районный суд города Нижнего Новгорода и граждане А.А. Волков, Б.В. Вотяков, Г.С. Галаган и А.В. Голиков в своих обращениях в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривают конституционность следующих законоположений:
пунктов 9, 10 и 19 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которыми внесены изменения в статьи 14 и 15 Федерального закона "О ветеранах" и Федеральный закон "О ветеранах" дополнен статьей 23.1 " Ежемесячная денежная выплата ветеранам";
статьи 14 Федерального закона от 12 января 1995 года "О ветеранах" (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями), определяющей меры социальной поддержки инвалидов войны, пункта 2 его статьи 15, предусматривающего предоставление участникам Великой Отечественной войны, ставшим инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья или других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), мер социальной поддержки инвалидов войны в соответствии с установленной группой инвалидности, а также статьи 23.1 данного Федерального закона, устанавливающей круг лиц, имеющих право на ежемесячную денежную выплату, ее размер, порядок и условия получения.
1.1. В производстве Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода находится гражданское дело по искам граждан Г.А. Золотова и А.С. Цвиркуна к управлению Пенсионного фонда Российской Федерации в Сормовском районе города Нижнего Новгорода и отделению Пенсионного фонда Российской Федерации в Нижегородской области о назначении им ежемесячной денежной выплаты в размере, установленном для инвалидов войны Федеральным законом "О ветеранах".
Истцы имеют статус участников Великой Отечественной войны (относятся к категории участников Великой Отечественной войны, указанных в подпункте "з" подпункта 1 пункта 1 статьи 2 Федерального закона "О ветеранах" - военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев; военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период) и признаны инвалидами вследствие общего заболевания. До 1 января 2005 года на основании пункта 2 статьи 15 Федерального закона "О ветеранах" им предоставлялись предусмотренные статьей 14 этого Федерального закона права и льготы инвалидов войны в соответствии с установленной группой инвалидности. Не подвергая сомнению само по себе право истцов на получение мер социальной поддержки, предусмотренных для инвалидов войны статьей 14 Федерального закона "О ветеранах" (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ), пенсионные органы тем не менее отказали истцам в назначении ежемесячной денежной выплаты в соответствии со статьей 23.1 Федерального закона "О ветеранах" в размере, установленном для инвалидов войны, - 1 550 рублей (с 1 января 2006 года - 2 000 рублей), мотивировав это тем, что пункт 2 статьи 15 Федерального закона "О ветеранах" не наделяет участников Великой Отечественной войны из числа лиц, указанных в подпункте "з" подпункта 1 пункта 1 его статьи 2, правом на получение такой же ежемесячной денежной выплаты, какая полагается инвалидам войны; для той категории участников Великой Отечественной войны, к которой относятся истцы, в связи с отменой ряда мер социальной защиты, предоставлявшихся в натуральной форме, пунктом 19 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ и статьей 23.1 Федерального закона "О ветеранах" предусмотрена ежемесячная денежная выплата в размере 600 рублей (в 2005 году размер выплаты составлял 150 рублей), а потому им может быть назначена либо эта выплата, либо ежемесячная денежная выплата по более выгодному для них варианту - как инвалидам вследствие общего заболевания на основании пункта 2 статьи 28.1 Федерального закона от 24 ноября 1995 года "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ), исходя из имеющейся степени ограничения способности к трудовой деятельности: при III степени ограничения способности к трудовой деятельности - 1 400 рублей, II степени - 1 000 рублей и I степени - 800 рублей (в 2005 году размер выплат составлял соответственно 950, 550 и 350 рублей).
Сормовский районный суд города Нижнего Новгорода, придя к выводу о том, что подлежащие применению в рассматриваемом деле взаимосвязанные положения пунктов 9, 10 и 19 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, статьи 14, пункта 2 статьи 15 и статьи 23.1 Федерального закона "О ветеранах" - в той мере, в какой они исключают предоставление военнослужащим, проходившим военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, и ставшим инвалидами вследствие общего заболевания, ежемесячной денежной выплаты в размере, предусмотренном для инвалидов войны, - не соответствуют статьям 7, 19, 39 и 55 Конституции Российской Федерации, поскольку неправомерно снижают объем ранее гарантированных для данной категории участников войны прав в области социального обеспечения, предоставляемых им мер государственной поддержки, нарушают равноправие участников войны - инвалидов вследствие общего заболевания, приостановил производство по делу и направил в Конституционный Суд Российской Федерации запрос о проверке конституционности указанных законоположений.
1.2. Заявителям - гражданам А.А. Волкову, Б.В. Вотякову, Г.С. Галагану и А.В. Голикову, являющимся участниками Великой Отечественной войны из числа лиц, названных в подпункте "з" подпункта 1 пункта 1 статьи 2 Федерального закона "О ветеранах", и инвалидами вследствие общего заболевания, управлением Пенсионного фонда Российской Федерации в Сормовском районе города Нижнего Новгорода со ссылкой на предписания пункта 2 статьи 15 и статьи 23.1 Федерального закона "О ветеранах" также было отказано в назначении ежемесячной денежной выплаты в размере, установленном для инвалидов войны.
Сормовский районный суд города Нижнего Новгорода, куда они обратились с иском об установлении указанной выплаты, решением от 11 апреля 2005 года признал действия пенсионных органов незаконными и обязал назначить им ежемесячную денежную выплату в соответствии с подпунктом 1 пункта 4 статьи 23.1 Федерального закона "О ветеранах" в том же размере, что и инвалидам войны. Данное решение определением судебной коллегии по гражданским делам Нижегородского областного суда от 15 июля 2005 года отменено как основанное на неправильном истолковании и применении норм Федерального закона "О ветеранах" и статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, и в удовлетворении требований заявителей отказано.
В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации граждане А.А. Волков, Б.В. Вотяков, Г.С. Галаган и А.В. Голиков утверждают, что оспариваемые нормы в той части, в какой они позволяют исключать из числа лиц, имеющих право на получение ежемесячной денежной выплаты в размере, установленном для инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, указанных в подпункте "з" подпункта 1 пункта 1 статьи 2 Федерального закона "О ветеранах", являющихся инвалидами вследствие общего заболевания и пользовавшихся в соответствии с ранее действовавшим правовым регулированием правами и льготами инвалидов войны, нарушают их конституционные права и противоречат статьям 7, 19, 39 и 55 Конституции Российской Федерации.
2. Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, и возлагая на государство обязанность обеспечивать государственную поддержку инвалидов и пожилых граждан, развивать систему социальных служб, устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты (статья 7), гарантировать каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 39, часть 1), вместе с тем не устанавливает конкретные способы и объемы социальной защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан.
Из этого следует, что федеральный законодатель располагает достаточно широкой свободой усмотрения при определении мер социальной защиты, в частности при выборе или изменении формы их предоставления - денежной или натуральной. Однако, внося изменения в содержание мер социальной защиты, в том числе направленные на ее сужение, он должен исходить из недопустимости издания в Российской Федерации законов, отменяющих или умаляющих права граждан (статья 55, часть 2, Конституции Российской Федерации), и основывать свои решения на конституционных принципах и нормах, как закрепляющих единый для всех граждан Российской Федерации конституционный статус личности, так и обусловливающих специальный статус отдельных категорий граждан - получателей мер социальной поддержки ( Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 года N 502-О по жалобе гражданина С.В. Зимницкого).
3. Федеральный закон "О ветеранах", исходя из предписаний статей 2, 7, 15 (части 1 и 2), 18, 21 (часть 1), 39 (часть 1), 59 (часть 1), 71 (пункты "а", "в", "м") и 72 (пункты "б", "ж" части 1) Конституции Российской Федерации, предопределяющих обязанности государства по отношению к лицам, выполнившим свой долг по защите Отечества в годы Великой Отечественной войны, в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе, предусматривает меры их социальной поддержки как в натуральной, так и в денежной форме.
При этом данный Федеральный закон с учетом заслуг перед Отечеством особо выделяет категории военнослужащих и иных лиц, имеющих единый статус участника Великой Отечественной войны (подпункты "а" - "и" подпункта 1 пункта 1 статьи 2), к числу которых отнесены военнослужащие, в том числе уволенные в запас (отставку), проходившие военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, а также военнослужащие, награжденные орденами или медалями СССР за службу в указанный период (подпункт "з").
3.1. Действовавшая до 1 января 2005 года система мер социальной защиты ветеранов Великой Отечественной войны, установленная Федеральным законом "О ветеранах", включала предоставление им дополнительных прав и льгот (статья 13), объем которых различался в зависимости от принадлежности к той или иной категории ветеранов. Так, наибольший объем мер социальной защиты устанавливался для инвалидов войны (статья 14), а меры социальной защиты участников Великой Отечественной войны из числа лиц, указанных в подпунктах "а" - "ж", "и" подпункта 1 пункта 1 статьи 2 Федерального закона "О ветеранах", т. е. лиц, принимавших участие в боевых действиях, а также лиц, награжденных медалью " За оборону Ленинграда", инвалидов с детства вследствие ранения, контузии или увечья, связанных с боевыми действиями в период Великой Отечественной войны 1941-1945 годов (статья 15), превосходили по объему меры социальной защиты, полагающиеся отнесенным подпунктом "з" подпункта 1 пункта 1 статьи 2 к участникам Великой Отечественной войны военнослужащим, которые проходили военную службу в период войны в воинских частях, не входивших в состав действующей армии (статья 17).
Вместе с тем статьей 15 данного Федерального закона предусматривалось, что участникам Великой Отечественной войны, ставшим инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья или других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), предоставляются права и льготы инвалидов войны в соответствии с установленной группой инвалидности без дополнительного экспертного медицинского освидетельствования (часть вторая данной статьи в первоначальной редакции, пункт 2 - в редакции Федерального закона от 2 января 2000 года N 40-ФЗ).
Государственными органами, уполномоченными устанавливать порядок реализации прав и льгот ветеранов, названное нормативное положение первоначально трактовалось как относящееся только к лицам, которым адресована часть первая статьи 15, а именно участникам Великой Отечественной войны, перечисленным в подпунктах "а" - "ж" пункта 1 части второй его статьи 2 (пункт 12 Инструкции о порядке и условиях реализации прав и льгот ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий на территориях других государств, иных категорий граждан, установленных Федеральным законом "О ветеранах", изданной 26 июля 1995 года Министерством социальной защиты населения Российской Федерации, Министерством обороны Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Федеральной пограничной службой Российской Федерации, Министерством транспорта Российской Федерации, Министерством путей сообщения Российской Федерации, Министерством связи Российской Федерации, Министерством культуры Российской Федерации и зарегистрированной в Министерстве юстиции Российской Федерации 18 августа 1995 года N 934).
Между тем упоминание участников Великой Отечественной войны - без деления на отдельные категории - как в названии статьи 15 " Меры социальной защиты участников Великой Отечественной войны", так и в тексте данного нормативного положения допускало распространение его действия на всех лиц, отнесенных законодателем к участникам Великой Отечественной войны (статья 2 Федерального закона "О ветеранах").
Именно такой подход к определению сферы действия по кругу лиц положения пункта 2 статьи 15 Федерального закона "О ветеранах" после внесения Федеральным законом от 2 января 2000 года N 40-ФЗ в данный Федеральный закон изменений и дополнений и изложения его в новой редакции и получил закрепление в Инструкции о порядке и условиях реализации прав и льгот ветеранов Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, иных категорий граждан, установленных Федеральным законом "О ветеранах", утвержденной постановлением Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 11 октября 2000 года N 69 по согласованию с Министерством обороны Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Федеральной пограничной службой Российской Федерации, Министерством Российской Федерации по связи и информатизации, Министерством путей сообщения Российской Федерации, Министерством транспорта Российской Федерации, Министерством культуры Российской Федерации (зарегистрировано в Министерстве юстиции Российской Федерации 10 ноября 2000 года N 2448). В частности, в ее пункте 2.7 предусматривалось, что участникам Великой Отечественной войны из числа лиц, указанных в подпункте 1 пункта 1 статьи 2 Федерального закона "О ветеранах", ставшим инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), в удостоверении производится отметка о праве на льготы, установленные статьей 14 Федерального закона "О ветеранах". Правоприменительная практика также исходила из широкой сферы действия положения пункта 2 статьи 15 - как относящегося ко всем участникам Великой Отечественной войны, признанным инвалидами вследствие указанных причин, что подтверждают имеющиеся в материалах дела документы.
Соответствие аутентичной воле законодателя такого толкования и применения норм Федерального закона "О ветеранах", как и законность предоставления участникам Великой Отечественной войны из числа лиц, указанных в подпункте "з" подпункта 1 пункта 1 его статьи 2, ставшим инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин, прав и льгот инвалидов войны, предусмотренных статьей 14 данного Федерального закона, и расходования на эти цели средств федерального бюджета органами государственной власти не ставились под сомнение и не опровергались. Таким образом, действовавшее до 1 января 2005 года нормативно-правовое регулирование и основанная на нем правоприменительная практика приравнивали эту категорию участников Великой Отечественной войны, ставших инвалидами вследствие общего заболевания, к инвалидам войны при предоставлении в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах" мер социальной защиты.
3.2. С принятием Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (статья 44) система мер социальной защиты ветеранов была преобразована в систему социальной поддержки. Как следует из содержания статей 13, 14, 15, 17 и 23.1 Федерального закона "О ветеранах" в новой редакции, законодатель сохранил существовавшие различия в объеме мер социальной поддержки инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, перечисленных в подпункте "з" подпункта 1 пункта 1 его статьи 2, и остальных поименованных в подпункте 1 категорий участников Великой Отечественной войны. Наряду с этим сохранено правило о предоставлении участникам Великой Отечественной войны, ставшим инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья или других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), мер социальной поддержки инвалидов войны, причем в пункте 2 статьи 15 в новой редакции по-прежнему в качестве субъектов, на которых распространяется указанное правило, называются участники Великой Отечественной войны - без разделения на категории, установленные в подпункте 1 пункта 1 статьи 2.
В рамках системы социальной поддержки основная часть льгот, ранее предоставлявшихся ветеранам, в том числе участникам Великой Отечественной войны, в натуральной форме, заменяется ежемесячной денежной выплатой. Такая выплата согласно пункту 19 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ и, соответственно, подпунктам 1, 2 и 4 пункта 4 статьи 23.1 Федерального закона "О ветеранах" устанавливается инвалидам войны в размере 2 000 рублей, участникам Великой Отечественной войны - 1 500 рублей, военнослужащим, проходившим военную службу в воинских частях, учреждениях, военно-учебных заведениях, не входивших в состав действующей армии, в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года не менее шести месяцев, военнослужащим, награжденным орденами или медалями СССР за службу в указанный период, - 600 рублей. Участники Великой Отечественной войны - инвалиды вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин в качестве отдельной категории получателей ежемесячной денежной выплаты в названных федеральных законах не выделяются.
Вместе с тем в Перечне отдельных категорий граждан, имеющих право на получение ежемесячной денежной выплаты (ЕДВ) в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ (приложение N 1 к Порядку осуществления ежемесячной денежной выплаты отдельным категориям граждан в Российской Федерации, утвержденному приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 30 ноября 2004 года N 294) со ссылкой на пункт 2 статьи 15 Федерального закона "О ветеранах" предусматривается, что участники Великой Отечественной войны, ставшие инвалидами, кроме указанных в подпункте "з" подпункта 1 пункта 1 статьи 2 Федерального закона "О ветеранах", имеют право на получение ежемесячной денежной выплаты в размере, предусмотренном для инвалидов войны (пункт 2). Из этого следует, что размер ежемесячной денежной выплаты, полагающейся на основании Федерального закона "О ветеранах" участникам Великой Отечественной войны из числа лиц, названных в подпункте "з" подпункта 1 пункта 1 статьи 2, не зависит от того, являются они инвалидами или нет, - она может быть назначена им лишь в размере, установленном подпунктом 4 пункта 4 его статьи 23.1, т. е. 600 рублей (в 2005 году - 150 рублей), тогда как остальным категориям участников Великой Отечественной войны в случае признания их инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин она устанавливается в том же размере, что и инвалидам войны,- 2 000 рублей (в 2005 году - 1 550 рублей).
В результате такого истолкования и применения положений пункта 2 статьи 15 и пункта 4 статьи 23.1 Федерального закона "О ветеранах" участники Великой Отечественной войны из числа военнослужащих, названных в подпункте "з" подпункта 1 пункта 1 его статьи 2, пользовавшиеся до 1 января 2005 года в случае признания их инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин равными с иными участниками Великой Отечественной войны - инвалидами вследствие указанных причин правами и льготами, предусмотренными для инвалидов войны, после этой даты оказались в худшем по сравнению с ними положении при реализации права на получение ежемесячной денежной выплаты в объеме, сопоставимом с объемом отмененных льгот.
4. В соответствии с требованиями части второй статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого им акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых норм.
При этом, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 25 января 2001 года N 1-П по делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 1070 ГК Российской Федерации и неоднократно подтвержденной в других его решениях, конституционное истолкование нормативного акта или отдельного его положения, проверяемого посредством конституционного судопроизводства, по смыслу статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 4 (часть 2) и 15 (часть 1), а также положениями статьи 3, части второй статьи 36, части второй статьи 74, статей 86 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", относится к компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, который, разрешая дело и устанавливая соответствие Конституции Российской Федерации оспариваемого акта, в том числе по содержанию норм, обеспечивает выявление конституционного смысла действующего права, с тем чтобы исключить его применение и, соответственно, истолкование в смысле, противоречащем конституционным нормам.
4.1. Конституционно-правовой смысл оспариваемых заявителями положений пунктов 9, 10 и 19 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, статьи 14, пункта 2 статьи 15 и статьи 23.1 Федерального закона "О ветеранах" не может быть выявлен без учета их места в системе норм действующего законодательства, регулирующих переход к новой системе социальной защиты граждан.
Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ принят, согласно его преамбуле, в целях защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, а также решения задач по обеспечению конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, повышению материального благосостояния граждан, обеспечению экономической безопасности государства и приведению системы социальной защиты граждан, которые пользуются льготами и социальными гарантиями и которым предоставляются компенсации, в соответствие с принципами правового государства с социально ориентированной рыночной экономикой; нормы данного Федерального закона должны реализовываться в соответствии с положениями, закрепленными в его преамбуле, и не могут использоваться для умаления прав и законных интересов человека и гражданина.
По смыслу статей 13, 14, 15, 17 и 23.1 Федерального закона "О ветеранах" в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, ежемесячная денежная выплата представляет собой неотъемлемую составляющую социальной поддержки ветеранов - участников Великой Отечественной войны, по своей правовой природе она направлена на восполнение потерь для граждан, ранее являвшихся получателями натуральных льгот и гарантий, и, таким образом, - на обеспечение гарантирования стабильности их юридического статуса ( Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 декабря 2005 года N 502-О).
Федеральный законодатель, реализуя вытекающую из статей 2, 7, 15 (части 1 и 2), 18, 21 (часть 1), 39 (часть 1), 59 (часть 1), 71 (пункты "а", "в", "м") и 72 (часть 1, пункты "б", "ж") Конституции Российской Федерации обязанность государства гарантировать военнослужащим - ветеранам Великой Отечественной войны соответствующую их статусу и заслугам перед Отечеством социальную защиту, обладает определенной свободой усмотрения в выборе критериев дифференциации предоставляемых им мер социальной защиты. Распространение на всех участников Великой Отечественной войны, ставших инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин, прав и льгот инвалидов войны означало, по сути, не только повышение (исходя в том числе из имеющихся у государства финансовых возможностей) уровня социальной защищенности, но и изменение правового положения указанных лиц, что порождает как дополнительные права для них, так и обязанность государства обеспечивать предоставление этих прав.
Поэтому, предусматривая взамен части ранее установленных в натуральной форме социальных гарантий компенсаторный механизм покрытия соответствующих потерь (в денежном выражении), федеральный законодатель должен исходить из необходимости обеспечения участникам Великой Отечественной войны, как лицам с особым правовым статусом (тем более в случаях, когда такие лица признаны инвалидами), реальных возможностей располагать социальными благами, включая денежные компенсации, в объеме, сопоставимом с объемом ранее предоставлявшейся им социальной защиты в натуральной форме. Применительно к законодательному регулированию мер социальной поддержки таких лиц с особым статусом, как военнослужащие, Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно отмечал, что Российская Федерация как правовое социальное государство не может произвольно отказываться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств.
Следовательно, то обстоятельство, что в пунктах 9 и 10 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ и статьях 14 и 15 Федерального закона "О ветеранах", определяющих меры социальной поддержки инвалидов войны и участников Великой Отечественной войны, такая мера социальной поддержки, как ежемесячная денежная выплата, не упоминается, и вопросы, касающиеся ее предоставления (круг лиц, имеющих право на ее получение, размер выплаты, порядок назначения), регламентируются отдельной статьей Федерального закона "О ветеранах" - статьей 23.1, а также отсутствие в названных федеральных законах прямого указания на размер ежемесячной денежной выплаты, полагающейся участникам Великой Отечественной войны, которые были признаны инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья или других причин, включая военнослужащих, указанных в подпункте "з" подпункта 1 пункта 1 его статьи 2, не свидетельствуют о том, что тем самым Федеральный закон от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ и Федеральный закон "О ветеранах" допускают установление ежемесячной денежной выплаты данной категории участников Великой Отечественной войны без учета ранее приобретенного ими статуса, объема тех прав и льгот, которые предоставлялись им до 1 января 2005 года на основании Федерального закона "О ветеранах" как лицам, приравненным по правам и льготам к инвалидам войны, а ныне заменяются денежной компенсацией.
Истолкование взаимосвязанных нормативных положений пунктов 9, 10 и 19 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, статьи 14, пункта 2 статьи 15 и статьи 23.1 Федерального закона "О ветеранах" как позволяющих снижать по сравнению с прежним правовым регулированием уровень социальной защищенности участников Великой Отечественной войны из числа военнослужащих, названных в подпункте "з" подпункта 1 пункта 1 его статьи 2, и признанных инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин, не только вступало бы в противоречие с целями принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ и закрепленными в его преамбуле и статье 153 принципами и условиями перехода к новой системе государственной социальной поддержки граждан, но и означало бы произвольную отмену ряда ранее установленных для данной категории участников Великой Отечественной войны прав, льгот и гарантий, отказ государства от принятых на себя публично-правовых обязательств перед этими лицами без предоставления им равноценной компенсации.
Наличие у данной категории участников Великой Отечественной войны возможности получать ежемесячную денежную выплату на основании норм Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" не может рассматриваться в данном случае как адекватная компенсация. Ежемесячные денежные выплаты, полагающиеся им в соответствии с названным Федеральным законом, ниже по своему размеру, чем предоставляемые в соответствии со статьей 23.1 Федерального закона "О ветеранах" иным категориям участников Великой Отечественной войны - инвалидам вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин. Кроме того, лишение их права на получение ежемесячной денежной выплаты на равных условиях со всеми другими участниками Великой Отечественной войны, ставшими инвалидами вследствие указанных причин, фактически означало бы и необоснованное снижение ранее приобретенного ими статуса, который не сводится лишь к определенным материальным благам, а отражает также признание заслуг перед государством и обществом.
Между тем государство не может произвольно изменять уже признанный им статус таких лиц и уменьшать обусловленный этим статусом объем социальных гарантий, поскольку в противном случае подрывается авторитет государственной власти, уважение граждан к закону, умаляется достоинство личности. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Постановлении от 24 мая 2001 года N 8-П по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 1 и статьи 2 Федерального закона "О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" и неоднократно подтвержденной в ряде последующих решений, изменение законодателем ранее установленных льгот и социальных гарантий должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает правовую определенность, сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, предсказуемость политики в социальной сфере, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, т. е. в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано. Иначе новое правовое регулирование, по существу, будет означать отмену для них прав, приобретенных в соответствии с ранее действовавшим законодательством и реализуемых в конкретных правоотношениях, что несовместимо с положениями статей 1 (часть 1), 2, 18, 19 (части 1 и 2), 54 (часть 1), 55 (часть 2) и 57 Конституции Российской Федерации.
4.2. Таким образом, взаимосвязанные нормативные положения пунктов 9, 10 и 19 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, статьи 14, пункта 2 статьи 15 и статьи 23.1 Федерального закона "О ветеранах" по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего законодательного регулирования не предполагают назначение участникам Великой Отечественной войны из числа военнослужащих, указанных в подпункте "з" подпункта 1 пункта 1 статьи 2 Федерального закона "О ветеранах", являющимся инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), которым ранее предоставлялись права и льготы инвалидов войны, ежемесячной денежной выплаты в размере ниже размера ежемесячной денежной выплаты, назначаемой в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах" иным категориям участников Великой Отечественной войны - инвалидам вследствие указанных причин и в настоящее время устанавливаемой в соответствии с подпунктом 1 пункта 4 его статьи 23.1.
Этим не исключается возможность дифференциации размеров ежемесячной денежной выплаты, предоставляемой инвалидам войны и участникам Великой Отечественной войны, ставшим инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин, в том числе установление фронтовикам и иным лицам, принимавшим участие в боевых действиях в период Великой Отечественной войны, в целях их особой государственной поддержки ежемесячной денежной выплаты в более высоком размере, чем инвалидам - военнослужащим, проходившим военную службу в годы войны в воинских частях, не входивших в состав действующей армии. Данный вывод вытекает, в частности, из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Определении от 20 ноября 2003 года N 435-О по жалобе гражданина В.М. Лучина на нарушение его конституционных прав подпунктом "з" подпункта 1 пункта 1 статьи 2 и статьей 17 Федерального закона "О ветеранах". Однако такая дифференциация должна осуществляться самим законодателем, а размеры выплат ясно и четко определяться непосредственно в федеральном законе; при этом ежемесячная денежная выплата участникам Великой Отечественной войны, указанным в подпункте "з" подпункта 1 пункта 1 статьи 2 Федерального закона "О ветеранах", признанным инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья или других причин, во всяком случае должна устанавливаться в размере, сопоставимом с объемом отмененных мер социальной защиты, предоставлявшихся им ранее в натуральной форме.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, пунктом 3 части первой статьи 43, частями первой и второй статьи 79 и частью второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации
1. Взаимосвязанные нормативные положения пунктов 9, 10 и 19 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, статьи 14, пункта 2 статьи 15 и статьи 23.1 Федерального закона "О ветеранах" (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ с последующими изменениями и дополнениями) по своему конституционно-правовому смыслу, выявленному в настоящем Определении, в системе действующего законодательного регулирования не предполагают назначение участникам Великой Отечественной войны из числа военнослужащих, указанных в подпункте "з" подпункта 1 пункта 1 статьи 2 Федерального закона "О ветеранах", являющимся инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья или других причин (кроме лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), которым ранее предоставлялись права и льготы инвалидов войны, ежемесячной денежной выплаты в размере ниже размера ежемесячной денежной выплаты, назначаемой в соответствии с Федеральным законом "О ветеранах" иным категориям участников Великой Отечественной войны - инвалидам вследствие указанных причин и в настоящее время устанавливаемой в соответствии с подпунктом 1 пункта 4 его статьи 23.1.
Выявленный в настоящем Определении конституционно-правовой смысл указанных законоположений является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
2. Признать запрос Сормовского районного суда города Нижнего Новгорода и жалобу граждан Волкова Анатолия Александровича, Вотякова Бориса Васильевича, Галагана Григория Семеновича и Голикова Александра Васильевича не подлежащими дальнейшему рассмотрению в заседании Конституционного Суда Российской Федерации, поскольку для разрешения поставленного заявителями вопроса не требуется вынесение предусмотренного статьей 71 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" итогового решения в виде постановления.
3. Правоприменительные решения по делу граждан Волкова Анатолия Александровича, Вотякова Бориса Васильевича, Галагана Григория Семеновича и Голикова Александра Васильевича, основанные на положениях пунктов 9, 10 и 19 статьи 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ, статьи 14, пункта 2 статьи 15 и статьи 23.1 Федерального закона "О ветеранах" в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Определении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
4. Определение Конституционного Суда Российской Федерации по данным обращениям окончательно, не подлежит обжалованию и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Настоящее Определение подлежит опубликованию в " Российской газете", " Собрании законодательства Российской Федерации" и " Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".
Председатель
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
Судья-секретарь
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.М.ДАНИЛОВ