Законодательная база Российской Федерации

ПОСЛАНИЕ Президента РФ от 30.03.99 "РОССИЯ НА РУБЕЖЕ ЭПОХ"

Последнее десятилетие XX века в России было ознаменовано кардинальными переменами в ее государственном устройстве. Фактически только в начале 90-х годов мы вплотную приступили к строительству настоящей, а не мнимой федерации. Переход от унитаризма к реальному федерализму остро поставил вопрос о совершенствовании организации всей системы государственной власти.

За шесть лет со дня принятия Конституции многое сделано для претворения в жизнь новых конституционных требований. Россия на деле превратилась в федеративное государство: главы субъектов Федерации избираются населением, на местах действуют законодательные и исполнительные органы власти, в ведение которых перешло распоряжение собственностью субъектов Федерации и значительной частью налогов. Сформировалась не только правовая база, но и устойчивые традиции местного самоуправления.

Руководители государственных органов власти регионов составляют верхнюю палату парламента, которая наделена важнейшими конституционными полномочиями. Развивается законодательная база деятельности органов государственной власти всех уровней.

Проблемы государственного строительства были лейтмотивом всех Посланий Президента. Это объясняется их огромным масштабом и важностью. Однако особый акцент необходимо сделать на задаче укрепления единства власти и исполнительной вертикали. С одной стороны, речь идет о повышении исполнительской дисциплины, обеспечении единства правового пространства Российской Федерации и верховенства федерального законодательства. С другой - возрастает практическое значение таких, казалось бы, субъективных факторов, как наличие согласия между всеми ветвями власти в центре и на местах относительно целей и путей развития страны, а также готовность разделить ответственность за совместно принятые решения. Поэтому сегодня мы должны в первую очередь завершить процесс консолидации всех ветвей государственной власти, добиться их внутреннего единства, укрепить всю властную вертикаль.

Как показывает опыт, именно несогласованность действий, а подчас и прямая конфронтация ветвей власти становятся серьезным препятствием на пути строительства сильного государства, на пути достижения политической и общественной стабильности.

Именно "дефицит" согласия, выразившийся в хроническом противостоянии исполнительной и законодательной ветвей власти, стал причиной, не позволившей последовательно проводить реформы. С самого начала они осуществлялись в условиях острого политического противостояния и давления оппозиции, отрицавшей избранную стратегию преобразований. Многие из решений диктовались логикой политической борьбы, а не общественной и экономической целесообразностью. Год за годом принимались весьма жесткие, но не реалистичные бюджеты. Блокировалось развитие земельного рынка, тормозилась налоговая реформа, затягивалось обсуждение целого ряда важнейших законопроектов. Эти обстоятельства способствовали увеличению числа тактических ошибок, усилению тяжести их последствий для населения и экономики.

Во многом в результате противостояния сложилось противоречивое законодательство. А ведь мировой опыт демонстрирует четкую взаимосвязь между качеством законодательной базы и успешной работой правительства, напрямую определяющую динамику экономического развития. В прошедшем году мы имели возможность еще раз в этом убедиться. Именно "законотворческий тупик" при принятии антикризисной программы стал непреодолимым препятствием для Правительства С.В.Кириенко и явился далеко не последней причиной его отставки.

Одобрение парламентом кандидатуры Е.М.Примакова на пост Председателя Правительства позволило преодолеть серьезнейший политический кризис. Политическая стабилизация - несомненное достижение нынешнего Правительства. Но в оставшиеся полгода до выборов в парламент нужно выходить на новый этап работы - максимально использовать время для решения острых экономических задач.

В силу этого Правительство, все члены кабинета должны действовать как единая команда, сконцентрировавшись

на важнейших финансово-экономических проблемах. При этом Правительство обязано руководствоваться прежде всего стратегическими целями, намеченными в Посланиях

Президента. Исполнение своих прямых профессиональных обязанностей должно стать первейшим делом всех членов

кабинета.

Согласие само по себе мало чего стоит, если за ним нет конкретных результатов в решении базовых экономических задач. Отсутствие ощутимых достижений в экономике может создать напряженность в отношениях Правительства и Государственной Думы, вернуть ее в режим конфронтации с исполнительной властью, к отказу в поддержке многих инициатив, в том числе в социальной и налоговой сферах.

Серьезные задачи стоят перед Администрацией Президента, которой следует работать более организованно, скоординированно с органами государственной власти, а главное - усилить контроль за исполнением решений Президента. К сожалению, в последнее время из-за бездействия отдельных руководителей и чиновников ею утрачены многие занимаемые позиции. Администрация должна не просто представлять Президента, а быть активным проводником его политики.

Многие проблемы во взаимоотношениях внутри власти возникают из-за того, что организационное и правовое оформление властной вертикали в центре и на местах непростительно затянулось. И здесь опять встают вопросы к федеральному законодателю. Например, до сих пор до конца не реализована конституционная формула о единстве исполнительной власти в Российской Федерации. Даже в принятом Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" не нашлось места для конкретизации этого важнейшего конституционного положения.

Вместе с тем недопустимо подменять проблему укрепления единства исполнительной вертикали и повышения ответственности региональных властей ностальгическими воспоминаниями о тех временах, когда федеральный центр мог в одностороннем порядке снимать и назначать руководителей субъектов Российской Федерации. Тем более опасно рассуждать о целесообразности отказа от существующего принципа избрания губернаторов населением региона или - переходе к выборам региональных руководителей местными законодательными органами. От таких "непрямых" выборов - прямой путь к воссозданию старой "исполкомовской" вертикали, а значит - к слому всего ныне существующего конституционного порядка, к фактической ликвидации федеративных основ государства.

С тех же позиций нужно подходить и к проблеме местного самоуправления. Ни Конституция, ни федеральное законодательство не позволяют посягать на выборность и независимость его органов.

Расширение прав и повышение самостоятельности регионов в ходе строительства федеративного государства - процесс объективный. Однако региональные власти еще не всегда юридически корректно и политически взвешенно используют свою самостоятельность. Поэтому одним из серьезных барьеров на пути к становлению нормальных федеративных отношений по-прежнему остается правовой нигилизм региональных органов власти, несоответствие конституций, уставов и законов ряда субъектов Российской Федерации нормам российской Конституции, а также несоблюдение местными властями законодательства, принятого в пределах компетенции Российской Федерации.

Случается, что органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации в одностороннем порядке предпринимают действия, прямо разрушающие единое правовое и экономическое пространство страны. И если к немногочисленным открытым сепаратистским выступлениям большинство региональных руководителей сегодня относятся так же негативно, как, например, к "грязным" избирательным технологиям, то методы так называемого мягкого сепаратизма, к сожалению, по-прежнему используются в массовом порядке. Пожалуй, самый высокий пик принятия регионами правовых и экономических решений, противоречащих федеральному законодательству, пришелся на дни августовского финансового кризиса 1998 года.

В частности, некоторые губернаторы пошли на фактическое "закрытие" своих регионов, предприняли попытки "запереть" товары и административно урегулировать цены на предметы первой необходимости. Так называемые антикризисные меры отдельных субъектов Российской Федерации заключались в установлении своих правил реализации алкогольной продукции и даже в создании собственных золотовалютных резервов, в установлении контроля над тарифами естественных монополий. Со ссылкой на чрезвычайность ситуации предпринимались попытки пересмотреть итоги приватизации, перевести в управление регионов объекты федеральной собственности. Нередко, как это имело место в Удмуртии, Краснодарском крае и других регионах, в адрес центра слышатся угрозы перестать переводить федеральные налоги и начать проводить собственную налоговую политику.

Конечно, можно попытаться оправдать стремление региональных и местных властей смягчить подобным образом последствия экономического кризиса. Но Государственная Дума и Правительство не должны запаздывать с реакцией на конкретные проблемы в регионах. Однако принцип "цель оправдывает средства" в данном случае не просто неприемлем, он опасен. Незаконными, антиконституционными мерами нельзя преодолеть экономические трудности в "отдельно взятом" регионе, зато можно объективно разрушить единое экономическое пространство страны.

Все это должно стать предметом самого пристального внимания членов Совета Федерации. Мудрость и компетентность этого органа не раз подтверждались решениями, принимаемыми в самые кризисные моменты новейшей российской истории.

Безусловно, федеральные органы власти должны использовать весь арсенал имеющихся в их распоряжении средств для борьбы с экономическим и правовым сепаратизмом регионов, с их недальновидными политическими шагами. Однако гораздо более важной и сложной является задача предупреждения и профилактики возникновения подобных ситуаций. Если федеральному центру не хватает для этой работы законодательных и административных рычагов, необходимо проработать и принять соответствующие законы, например об ответственности выборных лиц субъектов Российской Федерации за действия, нарушающие Конституцию Российской Федерации.

Думаю, также назрела необходимость срочной разработки правовых оснований введения прямого федерального правления на территории субъектов Российской Федерации, где нарушаются конституционные принципы, попираются права и свободы человека. Кроме того, необходимо как можно быстрее законодательно закрепить систему инструментов федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации, предусматривающую, в частности, ведение федерального Регистра правовых актов субъектов Федерации и установление санкций за умышленное неподчинение должностных лиц правовым актам федеральных органов власти.

Требуется в короткие сроки разработать механизм реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционными нормативно-правовых актов субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству. Процедуры федерального принуждения могут быть также использованы в отношении органов государственной власти субъектов Федерации, нарушающих федеральные законы и судебные решения. Государственный контроль и федеральное принуждение на законной основе - обязательный элемент любой жизнеспособной федерации.

Особенно осторожно следует подходить к обсуждению проблемы досрочного прекращения полномочий избранных глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации и глав местного самоуправления. Тут есть два аспекта: политический и государственно-правовой. Политическая ответственность региональных и местных властей должна наступать в случае явных провалов в проведении экономической политики, невыполнения предвыборных обещаний. Эта ответственность могла бы наступать только при определенных условиях, таких как отзыв избирателями или досрочные выборы по инициативе представительных органов, и регулироваться законодательством субъектов Российской Федерации. И это - особая тема. В случае же грубого нарушения Конституции и федерального законодательства надо думать о государственно-правовой ответственности, например, о досрочном прекращении полномочий избранных руководителей судом по заявлению Президента или представительных органов. Однако и здесь должен действовать федеральный закон.

При этом важно помнить, что подлинный федерализм предполагает взаимное согласование интересов федерального центра и регионов. Поэтому задача обеспечения неукоснительного соблюдения Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации должна решаться при безусловном соблюдении основополагающих принципов федеративных отношений и уважении прав и самостоятельности субъектов Федерации.

Не менее важной и актуальной проблемой является и необходимость ограничить возможности федерального центра незаконно вмешиваться в дела субъектов Российской Федерации, принимать экономически необоснованные решения, возлагающие на региональные власти обязательства, с которыми они не в состоянии справиться. Рецидивы унитаристского мышления и соответствующих ему методов действий федеральных органов власти не менее опасны для нашего еще не окрепшего федерализма, чем региональный сепаратизм.

Защита федеративных отношений - не только вопрос законодательства, но и трудная организационно-административная проблема. Если в отношении судебной системы вопрос принципиально решен, то с исполнительной вертикалью ясности пока нет. Региональные руководители, естественно, требуют передать наиболее важные территориальные органы в подчинение субъектов Федерации. Некоторые даже предлагают при этом сохранить федеральное финансирование указанных учреждений.

В настоящее время наблюдаются большие различия в порядке организации и деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств. Результат - дублирование функций, излишние расходы на государственное управление. Эффективный мониторинг деятельности территориальных органов также до сих пор не налажен. Зачастую между территориальными подразделениями, действующими в одном субъекте Федерации, отсутствует необходимая согласованность и координация. А ведь именно на них возлагаются функции по федеральному контролю, в том числе за расходованием бюджетных средств и исполнением решений федеральной власти.

Центр не проявляет должной активности при подборе кадров в структурах федеральной власти в регионах, не обеспечивает их надлежащим финансированием, перекладывая в результате часть расходов на субъекты Российской Федерации.

Конечно, проблема сложна и в одночасье не решается. Здесь нужен индивидуальный подход к каждому федеральному ведомству с учетом особенностей конкретных субъектов Российской Федерации и мнения руководителей регионов.

Однако в целом надо иметь в виду следующее: при образовании структур федеральной власти в территориях прежде всего надо исходить из Конституции Российской Федерации, закрепляющей предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения можно постепенно, на протяжении нескольких лет, перейти к исполнению федеральных функций органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Но и здесь, например, контрольные и, самое главное, надзорные полномочия не могут быть переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Еще одним фактором, сдерживающим формирование единой исполнительной вертикали, является незавершенность процесса разграничения предметов ведения и распределения полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. В ситуации, когда до сих пор не приняты базовые законы в сфере федерализма, важное значение придается так называемым внутригосударственным договорам. Эти договоры и соглашения способствуют конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики.

Следует внимательно отнестись к раздающейся критике договорного процесса. Однако нельзя забывать, что на сегодняшний день заключено уже 42 договора с органами власти 46 субъектов Российской Федерации и более 250 конкретных соглашений к ним, в рамках которых регулируются многие вопросы хозяйственной жизни. При этом должно выполняться требование Указа Президента Российской Федерации о том, что подготовке и подписанию договоров предшествует приведение конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и регионального законодательства в соответствие с Конституцией России.

Сила государства и эффективность власти напрямую зависят от работы государственного аппарата, от компетентности и честности самих проводников государственной политики. В 1997 и 1998 годах поставленные Президентом в предыдущих Посланиях задачи совершенствования организации системы государственной службы получили практическое воплощение. Наиболее важный шаг в этом направлении - подготовка проекта Кодекса Российской Федерации о государственной гражданской службе, который должен стать настоящим кодексом поведения "человека власти". Его принятие позволит повысить результативность функционирования государственного аппарата, сделать его более восприимчивым к современным требованиям, а также создать эффективные антикоррупционные механизмы. В целях укрепления государственного аппарата необходимо более внимательно отнестись к проблемам развития трудовых отношений, в том числе при принятии Трудового кодекса.

В соответствии со статьями 3, 10 и 11 Конституции органы власти образуются для осуществления государственно-властных полномочий. Но по-прежнему ни в законодательстве, ни на практике не реализуется "компетенционный" подход, согласно которому орган или должностное лицо вправе и обязаны делать только то, что непосредственно отнесено к их компетенции Конституцией, федеральными законами, актами Президента и Правительства. Любой выход за пределы установленной компетенции означает незаконное присвоение властных полномочий.

Необходимо на основании нормативных актов исчерпывающе определить статус государственных органов и их полномочия, а также условия несения ими ответственности. Разумеется, привлечение к материальной ответственности государственных органов в этом случае (а ведь фактически средства поступают из федерального бюджета) не снимает вопроса о привлечении к дисциплинарной и материальной ответственности конкретных лиц.

Нужно закрепить принцип бюджетного, а значит открытого и контролируемого, финансирования государственных органов только в пределах сметы расходов, предусмотренных в соответствующем бюджете. Искоренить саму возможность появления разного рода внебюджетных фондов, создаваемых ведомствами за счет взимаемых ими штрафов и расходуемых бесконтрольно на собственные нужды. По сути дела, это известная из российской истории "система кормления", когда государственные функции отдаются на откуп отдельному ведомству, что позволяет ему устанавливать для своих сотрудников особые условия оплаты.

Финансирование всех государственных органов, государственных внебюджетных фондов и Центрального банка Российской Федерации должно осуществляться исключительно за счет средств соответствующего бюджета. Антиконституционна и практика участия органов государственной власти в коммерческой деятельности. Если органам государственной власти законом разрешено оказывать платные услуги, то средства от их оказания должны поступать в соответствующий бюджет и расходоваться на общегосударственные цели.

Сегодня одним из серьезных недостатков в построении системы государственных органов является сосредоточение в одних руках регулирующих, разрешительных и контрольных функций, что создает благоприятную почву для злоупотреблений и коррупции, о чем говорят результаты проверок некоторых министерств и ведомств, а также Банка России Счетной палатой Российской Федерации и Генеральной прокуратурой России.

Однако продолжают готовиться проекты и принимаются нормативные акты, которые разрешают, например, правоохранительным органам торговать конфискованным имуществом, а полученные средства тратить на собственные нужды. Требуется существенный пересмотр нормативной базы, закрепляющей правовое положение органов исполнительной власти, федеральных внебюджетных фондов, а также Центрального банка Российской Федерации.

Укрепление вертикали государственной власти и совершенствование системы ее организации - сложный, многогранный процесс, требующий длительного согласованного участия государства и всего общества. И главными инструментами при решении этой задачи по-прежнему являются законодательное регулирование, бюджетный процесс и продуманная кадровая политика. Причем немаловажным моментом в работе с кадровым корпусом остаются ротация госслужащих из регионов в центр, повышение их управленческой квалификации и учет регионального и национального факторов.

Национальная (и не только кадровая) политика всегда была важнейшим инструментом укрепления федеративного государства. От того, насколько взвешенно и сбалансированно она будет проводиться, зависит не только само развитие федеративного государства, но и укрепление национальной безопасности и целостности России.

Преодоление межнациональных конфликтов на Северном Кавказе следует признать одной из наиболее острых проблем национальной политики. Об этом говорится во всех предыдущих Посланиях Президента России. В самые сжатые сроки необходимо рассмотреть, утвердить, а главное - последовательно реализовать продуманный комплекс мер в этом регионе. Он должен включать в себя весь необходимый арсенал социально-экономических, политических, информационных и культурно-просветительных шагов, направленных на разрешение существующих там противоречий. Стоит подумать и над предложением Государственной Думы о создании специального органа по координации деятельности федеральных структур исполнительной власти на Северном Кавказе. За состояние межнациональных отношений в регионе немалая ответственность возлагается на руководителей северокавказских субъектов Российской Федерации, местные органы власти, общественные движения и национально-культурные объединения.

По-прежнему главным источником напряженности на Северном Кавказе остается национальный экстремизм, который не только разрушает основы межнационального общения, но и несет прямую угрозу судьбам народов. К чему приводят рецидивы агрессивного национализма и шовинизма, мы видим на примере Чеченской Республики. Обещанная свобода и независимость обернулись для чеченского народа массовыми правонарушениями, терроризмом, самоизоляцией, отбросившей его далеко в прошлое. Это наглядный урок для всех, кто сеет семена розни и сепаратистских настроений.

В 1999 году у нас начала действовать европейская рамочная Конвенция о защите прав национальных меньшинств. Но пока не принят соответствующий федеральный закон, все еще велика вероятность появления в субъектах Российской Федерации норм законодательства, ущемляющих права отдельных народов и этнических групп и ведущих к обострению межнациональных конфликтов. Это прежде всего касается урегулирования проблем с представителями казачества в республиках Российской Федерации, а также с выходцами из государств Закавказья и Средней Азии на юге России.

В проблеме укрепления власти есть еще один важнейший аспект - роль органов местного самоуправления.

В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, в соответствии с которой органы местного самоуправления, обеспечивающие одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, признаны одной из базовых основ демократического строя. Большое значение для развития местного самоуправления имеет принятие Бюджетного кодекса. В прошлом году велась работа по созданию долгосрочной концепции государственной политики по развитию местного самоуправления Российской Федерации.

Важным событием в политической жизни страны стало учреждение муниципалитетами Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации эта инициатива была одобрена, а также определены принципы взаимодействия Конгресса с федеральными органами государственной власти.

Уже принят целый ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Однако эти нормативные акты, принятые в разное время, зачастую противоречат друг другу.

Все это происходит на фоне активного законотворчества субъектов Российской Федерации при нерешенности многих вопросов, связанных с правом передачи органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий.

Известно, что в системе организации власти местное самоуправление максимально приближено к населению. Именно этот уровень власти является фундаментом российской системы народовластия. Конституция России закрепляет значимость местных интересов и гарантирует самостоятельность местного самоуправления.

Однако в целом ряде субъектов Федерации до сих пор отсутствуют полноценные органы местного самоуправления, например в Республиках Алтай, Коми, Тыва и Ингушской Республике. В Республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан, Хакасия и некоторых других они созданы не на всей территории. С нарушением требований федерального законодательства избраны отдельные органы местного самоуправления в Калмыкии. Это не только ущемляет права граждан на участие в местном самоуправлении, но и делает практически невозможным проведение на этих территориях выборов в органы государственной власти. Поскольку закон требует, чтобы формирование избирательных комиссий проходило при обязательном участии органов местного самоуправления, - под угрозой нормальное проведение выборов и в 1999, и в 2000 годах.

Дело усугубляется тем, что на указанных территориях не могут собираться местные налоги и сборы. Они в соответствии с законодательством также устанавливаются представительными органами местного самоуправления. При отсутствии же местного самоуправления практически повсеместно налоги взимаются по решениям органов государственной власти, что прямо противоречит Конституции Российской Федерации. Это, в свою очередь, ведет к нарушению принципа разделения властей и нанесению ущерба государственным интересам Российской Федерации.

Задачу укрепления власти невозможно решить без восстановления доверия общества к государству. К сожалению, сегодня оно в значительной степени подорвано. Такое положение дел сказывается не только на общественно-политической атмосфере в стране, но и вдобавок приносит крайне негативные экономические результаты. Наиболее ярко это проявилось летом прошлого года, когда недоверие граждан к действиям власти сыграло свою отрицательную роль, усугубив развитие финансового кризиса, и фактически способствовало обвалу банковской системы.

Серьезным препятствием в установлении доверительных взаимоотношений общества и государства является информационная закрытость органов государственной власти, и в первую очередь федеральных министерств и ведомств. Нередко приходится слышать от самых разных руководителей, что, несмотря на все их старания взаимодействовать со средствами массовой информации, журналисты постоянно пишут "не то" и "не так". На самом деле во многих случаях речь идет о неумении формировать честную, взвешенную, профессиональную информационную политику. При этом, конечно, тем же требованиям должны соответствовать и сами СМИ.

Но опыт многих цивилизованных стран показывает, что именно информационная открытость органов государственной власти является здесь решающим фактором.