Законодательная база Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего О.И. Тиунова, судей Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, А.Я. Сливы, В.Г. Ярославцева,

с участием гражданки Е.А. Арбузовой, обратившейся с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации, а также постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации В.В. Лазарева и представителя Совета Федерации А.В. Попова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 96, 97, 99 и 86 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Поводом к рассмотрению дела явились индивидуальные жалобы граждан Е.А. Арбузовой, О.Б. Колегова, А.Д. Кутырева, Р.Т. Насибулина и В.И. Ткачука на нарушение их конституционных прав указанными нормами Кодекса РСФСР об административных правонарушениях.

Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые нормы, примененные в конкретных делах заявителей.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.А. Гаджиева, объяснения сторон, выступления приглашенных в заседание представителей: от Министерства юстиции Российской Федерации - С.И. Никулина, от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации О.Н. Дорониной, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Согласно части второй статьи 266 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях постановление районного суда или судьи о наложении административного взыскания является окончательным и не подлежит обжалованию в порядке производства по делам об административных правонарушениях, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Союза ССР и РСФСР. ( Действующих законодательных актов Союза ССР и РСФСР, а также нормативных правовых актов Российской Федерации, которые бы предусматривали такие исключительные случаи, в настоящее время нет.)

Согласно пункту 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное уполномоченным на то органом (должностным лицом), может быть обжаловано: о наложении взыскания в виде штрафа - в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) или в районный суд, решение которого является окончательным; о наложении иного взыскания - в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу), после чего жалоба может быть подана в районный суд, решение которого является окончательным.

Оспариваемые нормы, таким образом, устанавливают окончательность решений суда или судьи по делам об административных правонарушениях независимо от того, каким путем осуществляется правосудие - путем вынесения решения о наложении административного взыскания непосредственно судом (часть вторая статьи 266 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях) или путем вынесения решения судом по результатам рассмотрения жалобы гражданина на постановление иного органа или должностного лица (пункт 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях).

2. Гражданка Е.А. Арбузова постановлением судьи Ленинского районного суда города Нижний Тагил на основании статьи 165.10 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях была подвергнута штрафу за невыполнение законных требований прокурора.

Гражданин В.И. Ткачук постановлением судьи Гатчинского районного суда Ленинградской области на основании статьи 158 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях был подвергнут административному аресту за мелкое хулиганство.

Граждане О.Б. Колегов, А.Д. Кутырев и Р.Т. Насибулин постановлениями должностных лиц органов Госавтоинспекции были оштрафованы за нарушения правил дорожного движения. Поданные ими в районные суды жалобы оставлены без удовлетворения.

Во всех указанных случаях, согласно части второй статьи 266 и пункту 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, судебные решения об административных правонарушениях, будучи окончательными, вступили в силу немедленно. На основании этих решений к заявителям были применены меры административного взыскания, связанные с ограничением личной свободы и права собственности, т. е. затрагивающие основные права, предусмотренные статьями 22 (часть 1) и 35 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Учитывая, что все жалобы касаются одного и того же предмета, а именно норм части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, исключающих возможность обжалования постановления суда (судьи) о наложении административного взыскания и судебного решения по жалобе гражданина на постановление иного органа (должностного лица) о наложении административного взыскания, Конституционный Суд Российской Федерации, руководствуясь статьей 48 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", соединил дела по этим жалобам в одном производстве.

3. Статья 118 (часть 2) Конституции Российской Федерации предусматривает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Обособление указанных видов судопроизводства вызвано тем, что различные процессуальные процедуры, обусловливаемые характером рассматриваемых дел и, следовательно, природой и значимостью применяемых санкций, имеют неодинаковые правовые последствия, в том числе связанные с порядком обжалования судебных постановлений.

Действующее законодательство об административных правонарушениях при определении подведомственности дел об административных правонарушениях предусматривает, что суды (судьи) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены как полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности, так и полномочиями по контролю за законностью и обоснованностью постановлений о наложении административных взысканий, выносимых другими уполномоченными на это органами (должностными лицами).

Согласно Кодексу РСФСР об административных правонарушениях одной из особенностей указанных форм административного судопроизводства является окончательность как судебных постановлений о наложении административного взыскания, так и решений, выносимых судом в случае обжалования постановлений других органов по делам об административных правонарушениях. По смыслу данного Кодекса, понятие окончательности, использованное законодателем в оспариваемых нормах, означает, что решение суда вступает в силу и подлежит исполнению немедленно после вынесения, а обжалование этого решения и, следовательно, обязательность проверки по жалобе заинтересованного лица его законности и обоснованности, как и возможность приостановления его исполнения исключены.

4. Пересмотр вынесенного на основании части второй статьи 266 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях постановления по делу об административном правонарушении в целях проверки его законности и обоснованности (и, следовательно, его отмена или изменение) может быть осуществлен либо самим судьей по протесту прокурора, либо председателем вышестоящего суда по собственной инициативе (часть первая статьи 274 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях). Обращение же лица, в отношении которого вынесено постановление о наложении административного взыскания, к прокурору или к председателю вышестоящего суда не влечет такого юридического последствия, как обязательная проверка этого постановления судом (судьей).

Вынося постановление о наложении административного взыскания или о прекращении производства по делу в связи с административным правонарушением (пункт 4 статьи 194, статьи 202, 202.1 и 262 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях), суд (судья) обязан руководствоваться положениями раздела IV Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, регламентирующими процессуальный порядок производства по таким делам, за исключением тех, которые предусматривают осуществление действий, противоречащих его природе как органа правосудия (составление протокола об административном правонарушении, административное задержание, досмотр и изъятие вещей и документов и т. п.).

Перечень административных правонарушений, по которым административные взыскания налагаются непосредственно постановлением судьи районного суда, содержится в статье 202 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. В отношении ряда перечисленных в ней правонарушений (статьи 40.1 -40.13, 44.1, 46, 49, 49.1, 104.1, 137, 150, 150.2, 151, 158, часть третья статьи 162, статьи 164.1, 165-165.3, 165.6, 166.1, 167, 171.1 -171.3) постановление суда (судьи) может быть отменено или изменено а порядке, предусмотренном статьей 274 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. При этом заявления граждан не являются поводом для проверки в таком порядке законности и обоснованности решений судьи, - они не влекут обязательного пересмотра вступившего в законную силу судебного постановления и не приостанавливают его вступление в силу и исполнение (хотя этим не исключается использование в дальнейшем предусмотренных ГПК РСФСР возможностей опротестования таких решений прокурором и председателем вышестоящего суда в порядке надзора).

Кроме того, как вытекает из сопоставления статей 274 и 202 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, в отношении 31 из 58 составов правонарушений, рассмотрение которых отнесено непосредственно к подведомственности суда, судебные решения не могут быть отменены или изменены ни по протесту прокурора самим судьей, ни председателем вышестоящего суда (это относится и к статье 165.10, примененной в деле гражданки Е.А. Арбузовой).

Следовательно, в подобных случаях не только заинтересованные лица лишаются права обратиться с жалобой на это постановление, но и председатель вышестоящего суда неправомочен - в том числе в случае явно неправосудного решения - отменить или изменить его. Таким образом, даже специфическая процедура пересмотра дела, предусмотренная статьей 274 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, в отношении многих административных правонарушений законодателем не допускается.

В силу требований статьи 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой все равны перед законом и судом, законодатель не может вводить различное регулирование в отношении деяний, однородных по своей юридической природе, степени общественной опасности и характеру мер административной ответственности, установленных законом за их совершение.

Кроме того, дела о некоторых правонарушениях административного характера (например, налоговых, совершенных гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица) рассматриваются арбитражными судами по правилам Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, предусматривающего, в отличие от Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, право гражданина обжаловать решение суда первой инстанции в апелляционном и кассационном порядке. Это право сохраняется за гражданином и когда он прекратил деятельность в качестве индивидуального предпринимателя, но дело о налоговом правонарушении уже было принято к производству арбитражным судом (пункт 13 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации"). Если же гражданин прекратил предпринимательскую деятельность до принятия арбитражным судом такого дела к производству, оно рассматривается судом общей юрисдикции и вынесенное по нему постановление в силу статьи 266 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях обжалованию не подлежит.

Тем самым объем процессуальных прав в административном судопроизводстве ставится законодателем в зависимость от правового статуса гражданина, обусловленного родом и характером его занятий. Однако существование - в связи с таким статусом граждан - в одном виде судопроизводства столь различающихся в части пересмотра судебных решений правил также несовместимо с требованиями статьи 19 Конституции Российской Федерации о равенстве всех перед законом и судом.

Следовательно, положение части второй статьи 266 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, как исключающее для заинтересованных лиц возможность обратиться в какой-либо процедуре в суд с жалобой, влекущей обязательную проверку законности и обоснованности состоявшегося судебного постановления по делу об административном правонарушении, не соответствует статье 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Не существует такого порядка судебного обжалования и для решений судов, вынесенных по жалобам на уже состоявшиеся постановления иных органов (должностных лиц) о наложении административных взысканий. Это вытекает как из пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, так и из глав 22 и 24 Гражданского процессуального кодекса РСФСР, которые, конкретизируя порядок и условия рассмотрения жалобы и требования к судебному решению по ней, не предоставляют гражданину право на обжалование указанных судебных решений с целью исправления судебной ошибки.

5. Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод в рамках конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также признанными Российской Федерацией нормами международного права и исходя из задачи обеспечения прав и свобод человека, которые действуют непосредственно (статья 18 Конституции Российской Федерации), основные принципы справедливого правосудия (статья 123 Конституции Российской Федерации, пункт 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод) должны соблюдаться и при производстве в судах по делам об административных правонарушениях.

Следовательно, нормы, предусматривающие особенности административного судопроизводства, также не могут противоречить общим принципам права, умалять конституционные гарантии достоинства личности, нарушать равенство всех перед законом и судом и в силу этого не должны ограничивать право каждого на судебную защиту, в том числе на защиту от судебной ошибки при применении санкций, связанных с ограничением прав граждан.

6. Статья 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации допускает ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ни одна из перечисленных целей не может оправдать ограничение основного права на судебную защиту, являющегося гарантией всех других прав и свобод. В силу статьи 56 (часть 3) Конституции Российской Федерации даже в условиях чрезвычайного положения это право не подлежит ограничению.

Раскрывая конституционное содержание права на судебную защиту, Конституционный Суд Российской Федерации сформулировал правовую позицию, согласно которой это право предполагает и конкретные гарантии эффективного восстановления в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости (постановление от 16 марта 1998 года по делу о проверке конституционности статьи 44 УПК РСФСР и статьи 123 ГПК РСФСР); отсутствие же возможности пересмотреть ошибочный судебный акт умаляет и ограничивает данное право (постановление от 3 февраля 1998 года по делу о проверке конституционности статей 180, 181, пункта 3 части 1 статьи 187 и статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации); при этом в рамках осуществления судебной защиты прав и свобод возможно обжалование в суд решений и действий (или бездействия) любых государственных органов, включая судебные (постановления от 2 июля 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 331 и 464 УПК РСФСР и от 6 июля 1998 года по делу о проверке конституционности части пятой статьи 325 УПК РСФСР). Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, как имеющая общий характер, распространяется на все виды судопроизводства, в том числе на административное.

Право на судебную защиту предполагает охрану прав и законных интересов гражданина не только от произвола законодательной и исполнительной власти, но и от ошибочных решений суда. При этом эффективной гарантией такой защиты является и сама возможность пересмотра дела вышестоящим судом, которая в тех или иных формах (с учетом особенностей каждого вида судопроизводства) должна быть обеспечена государством.

Таким образом, оспариваемые положения части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, поскольку они исключают какой бы то ни было порядок проверки по жалобам граждан законности и обоснованности судебного решения еще одной судебной инстанцией с целью исправления судебной ошибки и тем самым лишают гражданина права обжаловать применение административных санкций, затрагивающих его основные права, не соответствуют статьям 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации и не согласуются с ее статьей 2, возлагающей на государство обязанность обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина.

Пробелы, возникающие в правовом регулировании в связи с признанием неконституционности запрета обжаловать судебные постановления по делам об административных правонарушениях, впредь до установления законодателем соответствующих процедур их пересмотра могут восполняться в правоприменительной практике на основе процессуальной аналогии. Вместе с тем при использовании в этих целях процедуры пересмотра постановлений судов по делам об административных правонарушениях, закрепленной в статье 274 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, во всяком случае должно обеспечиваться как обязательное рассмотрение жалобы гражданина по существу, так и его право привести - в какой-либо форме - свои доводы суду (судье), проверяющему судебное решение по жалобе. Эти требования, сформулированные, в частности, в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 10 декабря 1998 года по делу о проверке конституционности части второй статьи 335 УПК РСФСР, и направленные на обеспечение доступа к правосудию, должны учитываться и законодателем в будущем регулировании.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

1. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 46 (части 1 и 2) и 19 (часть 1), положения части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, как исключающие возможность проверки по жалобам граждан законности и обоснованности судебного решения еще одной судебной инстанцией, уполномоченной на исправление судебной ошибки.

2. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

3. Согласно части второй статьи 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" дела граждан Е.А. Арбузовой, О.Б. Колегова, А.Д. Кутырева, Р.Т. Насибулина и В.И. Ткачука, разрешенные на основании положений части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, признанных настоящим Постановлением не соответствующими Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру компетентными судами, в том числе с применением процессуальной аналогии.

4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в " Собрании законодательства Российской Федерации" и " Российской газете". Постановление должно быть опубликовано также в " Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".

Конституционный Суд
Российской Федерации