Законодательная база Российской Федерации

В соответствии с планом мероприятий Генеральной прокуратуры РФ по исполнению Указа Президента РФ от 03.04.97 N 278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию " Порядок во власти - порядок в стране" и планом работы Управления по делам несовершеннолетних и молодежи проведена проверка законности правовых актов, изданных Министерством общего и профессионального образования РФ.

Министерство создано на основании Указа Президента РФ от 14.08.96 N 1177 на базе упраздненных Министерства образования РФ и Государственного комитета по высшему образованию РФ.

Согласно указанию и.о. министра общего и профессионального образования от 25.07.97 N 456-31 Управлению по обеспечению законотворческой деятельности и связям с общественными организациями (начальник Волохова Е.Д.) поручено представить для проверки все правовые акты и письма нормативного характера, изданные министерством в 1996 - 1997 годах.

В ходе проверки были изучены данные Министерства юстиции РФ о зарегистрированных нормативных актах упраздненных федеральных структур и вновь созданного министерства с 1993 года по состоянию на 1 августа 1997 г., в связи с чем объем проверки расширен.

Установлено, что за 1993 - 1997 годы Министерством юстиции РФ зарегистрированы 46 нормативных актов, касающихся сферы образования.

Выявлено 12 приказов и писем нормативного характера, которые в нарушение Постановления Правительства РФ от 08.05.92 N 305 "О государственной регистрации ведомственных нормативных актов" и от 23.07.93 N 722 " Об утверждении Правил подготовки ведомственных нормативных актов" не прошли регистрацию в Министерстве юстиции РФ и были направлены в органы управления образованием субъектов Федерации, ректорам высших учебных заведений, федеральным министерствам (ведомствам), имеющим высшие учебные заведения, главам администраций субъектов Федерации.

1. Совместное Постановление Госкомитета РФ по высшему образованию и Российского союза ректоров от 13.07.93 N 19/12 " Об утверждении Типового положения о Совете ректоров высших учебных заведений Российской Федерации".

Пунктом 3.5 указанного Типового положения в качестве основных направлений совместной деятельности Совета ректоров и Госкомвуза России предусмотрено проведение в установленном порядке лицензирования и аттестации высших учебных заведений и учреждений дополнительного профессионального образования. Содержание указанного пункта не корреспондирует с п. п. 7, 8 ст. 33 Закона РФ " Об образовании", которым определены порядок проведения лицензирования, принцип формирования экспертной комиссии, ее состав. В самом Типовом положении имеются противоречия в определении полномочий Совета ректоров. Пункт 11 гласит, что советы ректоров принимают решения, которые носят рекомендательный характер.

Статус советов ректоров определен Типовым положением как государственно - общественный орган системы управления высшим образованием, что вступает в противоречие со статьями 8, 37 Закона РФ " Об образовании". Спустя три года в Федеральном законе от 22.08.96 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" предусмотрено (ст. 15) создание государственно - общественных объединений в системе высшего и послевузовского профессионального образования, рекомендации которых учитываются государственными органами управления высшим профессиональным образованием (п. 5 ст. 15).

2. Инструктивное письмо от 21.12.94 N 30 "О порядке введения и лицензирования новых образовательных программ высшего образования" и Постановление Госкомвуза от 30.07.93 N 34 " Об утверждении требований и контрольных нормативов лицензирования". Указанные акты не корреспондируют с п. п. 7 - 10 статьи 33 Закона " Об образовании" и п. 4 статьи 10 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Они расширяют перечень документов, необходимых для проведения экспертизы при решении вопроса о выдаче лицензии. Согласно статье 10 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" лицензирование образовательной деятельности высшего учебного заведения по новым для него направлениям подготовки (специальностям) производится на общих основаниях независимо от наличия у высшего учебного заведения лицензии.

Практика лицензирования образовательной деятельности показала несовершенство п. п. 9, 10 статьи 33 Закона " Об образовании". Представляется необходимым рассмотреть вопрос о внесении изменений в указанную норму - расширить предмет и содержание экспертизы, что позволило бы с достаточной полнотой сделать вывод о готовности вуза или вновь создаваемого образовательного учреждения к ведению образовательной деятельности по обозначенным образовательным программам. В настоящее время министерство подготовило проект постановления Правительства " Об утверждении положения о лицензировании образовательной деятельности".

3. Приказ от 05.05.97 N 844 " Об утверждении Типового положения об учебно - методическом объединении высших учебных заведений Российской Федерации", " Методические рекомендации по определению стоимости платных услуг учебно - методических объединений (УМО)" от 24.04.97 N 18-55-80ин/16-16 направлены министерствам (ведомствам) Российской Федерации, имеющим высшие учебные заведения, ректорам высших учебных заведений, председателям (заместителям председателей) советов учебно - методических объединений Российской Федерации. Указанное письмо носит межведомственный характер, определяет круг платных услуг, предоставляемых УМО, и методику определения их стоимости.

4. Письмо от 04.12.96 N 16-55-3ин/18 "О некоторых вопросах, касающихся приема в вузы" направлено министерствам (ведомствам) Российской Федерации, имеющим высшие учебные заведения, а также ректорам высших учебных заведений Российской Федерации.

5. Приказ от 04.06.96 N 989 Госкомитета РФ по высшему образованию " Об утверждении и введении в действие инструкции о порядке выдачи государственных документов о высшем профессиональном образовании, изготовлении и хранении соответствующих бланков документов".

6. Письмо от 23.07.96 N 09-34-169ин/017 Госкомвуза России "О порядке продолжения высшего образования", направленное министерствам (ведомствам) Российской Федерации, имеющим высшие учебные заведения, и ректорам вузов Российской Федерации, устанавливает порядок перевода или перехода студентов, получивших дипломы бакалавров, на третий уровень высшего образования по основной профессиональной программе магистра или по программе специалиста в своем или другом вузе.

7. Письмо от 21.07.95 N 52-М " Об организации платных дополнительных образовательных услуг" Министерства образования России адресовано работникам образования, органам управления образованием, учредителям. Письмо содержит рекомендации по организации предоставления платных дополнительных образовательных услуг в конкретных образовательных учреждениях, а также примерный перечень дополнительных образовательных услуг.

8. Письмо от 02.04.96 N 31-32-38ин/08 Госкомвуза России "О дополнительных образовательных услугах" адресовано руководителям подведомственных высших и средних учебных заведений профессионального образования, министерствам, ведомствам, имеющим в своем ведении высшие и средние учебные заведения профессионального образования, администрации субъектов Федерации. В письме дается разъяснение - какие учебные мероприятия не могут входить в число дополнительных платных образовательных услуг обучающимся за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и муниципальных бюджетов.

В настоящее время Министерством общего и профессионального образования подготовлен проект инструктивного письма "О платных образовательных услугах, оказываемых государственными и муниципальными образовательными учреждениями", которым предусмотрена отмена указанных писем. Проект инструктивного письма находится в стадии доработки, после чего будет направлен в Министерство юстиции РФ.

9. Письмо от 25.01.96 N 10-34-017ин/018 Госкомвуза России "О проведении репетиционных экзаменов и вступительных испытаний в ранние сроки" издано бывшим Госкомвузом на основе анализа правил приема конкретных высших учебных заведений, предусматривающих проведение, начиная с февраля месяца, так называемых репетиционных экзаменов. Репетиторство и репетиционные экзамены, проводимые вузами, рассматриваются как дополнительные платные услуги (ч. 1 ст. 45 Закона " Об образовании"). Ряд вузов засчитывают результаты таких репетиционных экзаменов при зачислении, по существу, превращая их в ранние вступительные экзамены.

Госкомвуз России в своем письме, не регламентируя проведение таких экзаменов и отмечая негативные явления подобной практики, все же рекомендовал при проведении ранних вступительных испытаний, результаты которых согласно правилам приема в данное высшее учебное заведение засчитываются в качестве вступительных, проводить их для конкретного абитуриента один раз и не ранее апреля - мая, а также изложил свои рекомендации о порядке их проведения и документального оформления.

По существу, бывший Госкомвуз России согласился с нарушениями, допускаемыми вузами, статьи 43 Конституции РФ, п. 3 статьи 5 Закона " Об образовании" и п. 7 своего Постановления от 27.12.95 N 9 " Об утверждении порядка приема в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования (высшие учебные заведения) Российской Федерации", зарегистрированного Министерством юстиции РФ 19.04.96, рег. N 1071, гарантирующих общедоступность и бесплатность на конкурсной основе получения высшего профессионального образования, разделяя абитуриентов на две категории и ставя их в неравное положение. Указанным Постановлением Госкомвуза России установлено, что прием документов от поступающих на первый курс очной формы обучения заканчивается не ранее 15 июля. К этому времени определенный контингент лиц, получивших дополнительные платные образовательные услуги в виде репетиторства и ранних репетиционных экзаменов, считаются прошедшими вступительные экзамены и ждут лишь зачисления в вуз. При этом контроль за проведением этих репетиционных экзаменов не осуществляется.

Распространение подобной практики, ставящей в неравное положение абитуриентов, стало возможным в силу того, что пунктом 10 (абз. 1) Постановления Госкомвуза России от 27.12.95 N 9 предоставлена возможность результаты выпускных экзаменов слушателей подготовительных отделений вузов (платные) засчитывать в качестве результатов вступительных экзаменов, что создает условия для различного рода злоупотреблений. Полагаю, что абзац 1 пункта 10 указанного ведомственного правового акта следует исключить. Не увязывать дополнительные платные образовательные услуги в виде подготовительных курсов, репетиторства с достижением конечной цели, предусмотреть в государственных и муниципальных образовательных учреждениях единые сроки для всех вступительных испытаний.

Перечисленные нормативные акты в Министерство юстиции для регистрации не поступали.

В структуре вновь созданного (август 1996 г.) Министерства общего и профессионального образования имеется Управление по обеспечению законотворческой деятельности и связям с общественными организациями, одним из подразделений которого является юридический отдел. Вместе с тем на момент проверки Управление не располагало полной информацией о всех приказах, указаниях, инструкциях и других документах нормативного характера, затрагивающих интересы граждан и носящих межведомственный характер. Все они рассредоточены по соответствующим управлениям. Не все документы, имеющие нормативный характер, поступают и в Управление инспектирования.

Кроме этого, в ходе проверки установлено, что письмом первого заместителя министра от 18.10.96 N 03-36-26/03-10 в нарушение статьи 33 (п. п. 7 - 10) Закона " Об образовании" и ст. 10 (п. 3), ст. 8 (п. 3) Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" распространено действие лицензии Современного гуманитарного университета на право ведения образовательной деятельности от 21.04.95 N 16-212 на региональные представительства до определения предельного контингента обучающихся и внесения изменения в лицензию. Между тем прокурор Белгородской области обратился в Октябрьский суд г. Белгорода о признании незаконной образовательной деятельности консультационно - учебного центра Современного гуманитарного университета, который выполняет функции филиала, а не представительства.

В 14 вузах России в нарушение пункта 3 ст. 5 Закона " Об образовании" и п. 7 Постановления Госкомвуза России от 27.12.95 N 9 " Об утверждении порядка приема в государственные образовательные учреждения высшего профессионального образования (высшие учебные заведения) Российской Федерации" сроки приема документов от поступающих на первый курс были сокращены на 10 - 15 дней. В числе этих вузов - Самарский госпедуниверситет, Челябинский государственный технический университет, остальные вузы г. Москвы. С разрешения Министерства сокращены сроки приема документов в 6 вузах, в 8 - по решению самих вузов, тем самым был нарушен принцип доступности на конкурсной основе получения бесплатного профессионального образования и ущемлены права граждан.

Предварительные итоги проверки доложены (07.08.96) первому заместителю министра Жураковскому В.М., начальнику Управления по обеспечению законотворческой деятельности и связям с общественными организациями Волоховой Е.Д.

Предложения:

1. Информировать Министерство юстиции Российской Федерации о выявленных в Министерстве общего и профессионального образования нормативных актах, не прошедших в установленном порядке регистрацию.

2. Внести представление в Министерство общего и профессионального образования на предмет приведения перечисленных в справке актов в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством и регистрации их в Министерстве юстиции.

3. Принести протесты на:

- письмо первого заместителя министра общего и профессионального образования от 18.10.96 N 03-36-24/03-10, адресованное ректору Современного гуманитарного университета о распространении действия лицензии на право образовательной деятельности от 21.04.95 N 16-212 на его региональные представительства, о чем уведомить прокурора Белгородской области;

- письмо первого заместителя министра от 25.01.96 N 10-34-017ин/018 "О проведении репетиционных экзаменов и вступительных испытаний в ранние сроки"

- абзац 1 пункта 10 Постановления Госкомитета Российской Федерации по высшему образованию от 27.12.95 N 9.

4. Поручить прокурору г. Москвы разобраться с причинами нарушения п. 3 статьи 5 Закона " Об образовании", статьи 11 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и изданного в порядке их реализации Постановления Госкомвуза России от 27.12.95 N 9 (зарегистрировано Минюстом России 19.04.96 N 1071), МГУ, Литературным институтом, Московским авиационным институтом, Московским энергетическим институтом, Московским художественным промышленным университетом, Московским инженерно - физическим институтом. Аналогичное поручение направить прокурору Челябинской области в отношении Челябинского государственного технического университета, прокурору Самарской области в отношении Самарского госпедуниверситета.

5. Внести предложение в план работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации на I полугодие 1998 года о проведении совместно с прокурорами субъектов Федерации проверки исполнения Законов " Об образовании", "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части лицензирования образовательной деятельности, оказания дополнительных платных образовательных услуг и социальных гарантий реализации прав граждан на образование.

6. Копию справки передать в Министерство общего и профессионального образования Волоховой Е.Д., начальнику Управления по обеспечению законотворческой деятельности и связям с общественными организациями.

Старший прокурор Управления
по делам несовершеннолетних
и молодежи
О.И.ВЕЛИЧКО