Законодательная база Российской Федерации

Дело N 5-Г01-12

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

рассмотрела в судебном заседании 30 марта 2001 г. по кассационным жалобам Жарко В.П., Павленко А.В., Шмелева В.А., Мэра г. Москвы и Московской городской Думы на решение Московского городского суда от 26 декабря 2000 г. дело по заявлению Жарко Вадима Павловича, Павленко Александра Владимировича, Шмелева Владимира Алексеевича о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению предложения 2 ч. 1 ст. 1, ч. 11 ст. 4, п. 5 ст. 5, ч. 1 ст. 12, ч. 5 ст. 13, ст. 19 Закона города Москвы "О районной Управе в городе Москве".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горохова Б.А., объяснения заявителя Павленко А.В., представителей Мэра г. Москвы Каменевой Е.Н. (доверенность от 01.12.2000 N 4-14-16126/0), Гвоздевой Д.С. (доверенность от 02.11.2000 N 4-14-14882/0), представителей Московской городской Думы Соминой Е.И. (доверенность от 29.12.2000) и Минченковой О.Б. (доверенность от 29.12.2000), Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

в соответствии с предложением 2 ч. 1 ст. 1 Закона г. Москвы от 11 сентября 1996 года N 28-91 "О районной Управе в городе Москве" (в ред. Законов г. Москвы от 10.03.1999 N 7, от 01.12.1999 N 38, от 14.07.2000 N 23) районная Управа в городе Москве - орган власти района. В состав Управы входят избираемое жителями района районное Собрание и администрация района, возглавляемые главой Управы.

Согласно ч. 11 ст. 4 данного Закона председателем районного Собрания по должности является глава Управы.

В силу п. 5 ст. 5 и ч. 1 ст. 12 Закона глава Управы избирается районным Собранием по представлению мэра Москвы тайным голосованием.

В случае систематического неисполнения своих обязанностей или однократного грубого их нарушения глава Управы может быть досрочно освобожден от должности мэром Москвы самостоятельно либо по представлению префекта соответствующего административного округа с учетом мнения районного Собрания (ч. 5 ст. 13 Закона города Москвы).

Статьей 19 указанного Закона мэру Москвы предоставлено право самостоятельно либо по ходатайству префекта отменять распоряжение главы Управы, противоречащее законодательству Российской Федерации и правовым актам города Москвы, префекту - приостановить самостоятельно распоряжения глав Управ в интересах обеспечения государственной и общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья населения, защиты прав и свобод граждан на срок не более трех дней до вынесения по данному вопросу решения Мэра Москвы, а Московской городской Думе - отменять решения районного Собрания, противоречащие законодательству.

Жарко В.П., Павленко А.В. и Шмелев В.А. обратились в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и не подлежащими применению указанных положений Закона города Москвы "О районной Управе в городе Москве", ссылаясь на то, что ими незаконно ограничиваются их права на осуществление местного самоуправления, а также их права избирать и быть избранными на должность главы районной Управы.

Решением Московского городского суда от 6 сентября 2000 г. заявление Жарко В.П., Павленко А.В. и Шмелева В.А. было оставлено без удовлетворения по тем основаниям, что районная Управа г. Москвы не является органом местного самоуправления, поскольку районы г. Москвы не являются муниципальными образованиями. Муниципальным образованием является сам г. Москва, в котором право граждан на местное самоуправление реализовано на выборах депутатов Московской городской Думы и мэра г. Москвы.

Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 6 октября 2000 г. решение суда было отменено как вынесенное с нарушением норм материального и процессуального права, а дело было направлено на новое рассмотрение с указанием на необходимость проверки того, могут ли быть представительные и исполнительные органы районов г. Москвы отнесены к органам местного самоуправления безотносительно к противоречащим федеральному законодательству нормам Устава г. Москвы.

После нового рассмотрения дела решением Московского городского суда от 26 декабря 2000 г. требования заявителей были удовлетворены. При этом в их пользу с Московской городской Думы было взыскано по 2000 руб. в счет возмещения затрат на оказание юридической помощи представителей и по 18 руб. 90 коп. в счет возмещения судебных расходов.

В кассационных жалобах заявителей поставлен вопрос об изменении решения в части неполного возмещения их затрат на оказание юридической помощи и о возмещении этих затрат в полном размере.

В кассационных жалобах Московской городской Думы и администрации г. Москвы поставлен вопрос об отмене решения суда как вынесенного с нарушением норм материального и процессуального права.

Проверив материалы дела, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не усматривает.

В соответствии с п. "н" ст. 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Статьями 65 и 66 Конституции Российской Федерации установлено, что Москва является субъектом Российской Федерации, городом федерального значения.

Статус города федерального значения определяется Конституцией Российской Федерации и уставом города федерального значения, принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Эти нормы Конституции Российской Федерации судом при рассмотрении настоящего дела истолкованы и применены правильно.

В силу ст. 76 Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

Федеральное законодательство о местном самоуправлении на территории г. Москвы действует без каких-либо ограничений; нормы Устава г. Москвы, законов и иных нормативных правовых актов, противоречащие федеральным законам, применению не подлежат.

Особый статус г. Москвы как столицы Российской Федерации и города федерального значения отражен в Федеральном законе от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 18.07.95 N 107-ФЗ) и в ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Под статусом столицы Российской Федерации в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации" понимается правовое положение города Москвы, обусловленное установленными настоящим Законом особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти города Москвы в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации.

Право жителей города на осуществление местного самоуправления не является особенностью правового положения города Москвы и осуществляется на основе федерального законодательства о местном самоуправлении.

В соответствии с п. 3 ст. 6 Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт- Петербурге в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований, в том числе установленные федеральным законом, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга.

В соответствии с п. п. 1 и 3 ст. 12 этого же Федерального закона население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

На внутригородских территориях городов Москвы и Санкт- Петербурга местное самоуправление осуществляется при сохранении единства городского хозяйства в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга. Население городских поселений, входящих в состав субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт- Петербурге объединение или преобразование внутригородских муниципальных образований, установление или изменение их территорий осуществляется законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга в соответствии с их уставами и с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В соответствии с п. 2 ст. 14 Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. В субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт- Петербурге в соответствии с уставами и законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга могут не создаваться выборные городские органы местного самоуправления городов Москвы и Санкт- Петербурга.

Таким образом, в федеральном законодательстве для городов федерального подчинения Москвы и Санкт- Петербурга установлены некоторые особенности, обусловленные необходимостью сохранения единства городского хозяйства, которые ни в коей мере не отменяют действия общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации.

В обоснование возражений против заявленных по данному делу требований представители Московской городской Думы и администрации г. Москвы ссылались на ст. 6 Устава города Москвы, принятого Московской городской Думой 28 июня 1995 года, в соответствии с которой установлен двойной статус представительного и исполнительного органов власти города Москвы: эти органы одновременно являются органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации и обладают всеми законодательно установленными полномочиями указанных органов.

Представительным органом городского самоуправления, представительным и законодательным органом государственной власти города Москвы является выборный орган - Московская городская Дума.

Исполнительным органом городского самоуправления и исполнительным органом государственной власти города Москвы является Московская городская администрация.

Мэр Москвы согласно ст. 51 Устава города Москвы избирается жителями Москвы на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании и является одновременно главой субъекта Российской Федерации и главой городского муниципального образования.

В решении суда сделан правильный вывод о том, что указанные нормы Устава г. Москвы противоречат федеральному законодательству о местном самоуправлении и при рассмотрении настоящего дела в силу прямого указания на это в п. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации применению не подлежали.

В соответствии со ст. 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Пунктами 5 и 6 ст. 14 Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Тот факт, что мэр г. Москвы и Московская городская Дума являются органами государственной власти субъекта Российской Федерации, следует не только из положений Устава г. Москвы, но и из законодательно определенных полномочий этих органов государственной власти, на которые распространяется действие Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ " Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Мэр г. Москвы и Председатель Московской городской Думы в качестве руководителей законодательного и исполнительного органов государственной власти г. Москвы являются членами Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Осуществление полномочий местного самоуправления органами государственной власти г. Москвы как субъекта Российской Федерации в форме совмещения правового статуса органов государственной власти и органов местного самоуправления является незаконным и не может рассматриваться иначе, как лишение жителей г. Москвы конституционного права на осуществление самостоятельного и независимого от государственной власти местного самоуправления.

С учетом этого, осуществление полномочий местного самоуправления в г. Москве мэром г. Москвы и Московской городской Думой, равно как и придание им статуса городских органов местного самоуправления, не может быть признано соответствующим федеральному законодательству. Из этого следует вывод о том, что общегородских органов местного самоуправления в г. Москве не существует, а их функции незаконно осуществляют органы государственной власти субъекта Российской Федерации.

С учетом изложенного при рассмотрении настоящего дела о восстановлении нарушенного права граждан на осуществление местного самоуправления в г. Москве суд правильно проанализировал статус и функции представительных и исполнительных органов власти районов г. Москвы и пришел к обоснованному выводу о том, что эти органы осуществляют функции органов местного самоуправления, определенные в ст. 6 Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и в связи с этим до приведения законодательства г. Москвы о местном самоуправлении в соответствие с федеральным законодательством по этому предмету ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны быть признаны органами местного самоуправления г. Москвы.

В соответствии с ч. 6 ст. 6 Устава города Москвы районные Управы являются органами власти районов города Москвы, осуществляющие функции органов местного самоуправления в пределах, установленных Уставом и законами города Москвы.

Закон города Москвы от 11 сентября 1996 года N 28-91 "О районной Управе в городе Москве" устанавливает основные нормы организации и деятельности районной Управы в городе Москве - органа власти района города Москвы: районная Управа в городе Москве - орган власти района, осуществляющий установленные законодательством функции органа местного самоуправления по вопросам местного значения, за исключением вопросов, отнесенных законодательством города Москвы к компетенции городского (местного) самоуправления.

С учетом того, что городских органов местного самоуправления в г. Москве не существует, а положения Устава г. Москвы о совмещении статуса органов государственной власти г. Москвы и городских органов местного самоуправления как незаконные применению не подлежат, суд правильно решил вопрос о возможности отнесения районных Управ г. Москвы к органам местного самоуправления безотносительно к не подлежащим применению положениям Устава г. Москвы.

Доводы кассационных жалоб Московской городской Думы и администрации г. Москвы сводятся к ошибочному утверждению о том, что суд в нарушение законодательства г. Москвы произвольно отнес районы г. Москвы к категории муниципальных образований. Между тем решение суда основано именно на нормах московского законодательства: и Устав г. Москвы в его ч. 6 ст. 6, и Закон г. Москвы "О районной управе в городе Москве" в целом, за исключением обжалуемых по данному делу отдельных норм, наделяет районные управы всеми признаками органов местного самоуправления, что в свою очередь позволяет сделать вывод о наличии у районов г. Москвы всех необходимых признаков муниципальных образований, закрепленных в гл. 5 ГК РФ и в ст. ст. 1, 6, 12, 14 Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": районы г. Москвы имеют территорию, определенную законами г. Москвы, в пределах которой граждане разрешают вопросы местного значения через выборные представительные и исполнительные органы, имея при этом собственные средства и собственность для реального осуществления самоуправления.

При признании обжалованных заявителями норм Закона г. Москвы "О районной Управе в городе Москве" не подлежащими применению в силу их противоречия федеральному законодательству о местном самоуправлении, районные Управы становятся полноценными органами местного самоуправления, на что правильно указано в решении суда. Таким образом, решение суда по настоящему делу является одним из возможных и допустимых способов защиты нарушенного права жителей г. Москвы на осуществление местного самоуправления.

Оснований для отмены этого решения по доводам кассационных жалоб Московской городской Думы и администрации г. Москвы не имеется.

Нет оснований и для изменения решения суда в части возмещения заявителям расходов по оплате юридической помощи. Решение в этой части соответствует ч. 1 ст. 91 ГПК РСФСР и является обоснованным.

Вместе с тем, резолютивная часть решения суда содержит в себе неточности и не учитывает сделанных заявителями в ходе судебного разбирательства уточнений их требований: вместо слов "предложение 2 ч. 1 ст. 1" в ней указано "ч. 1. ст. 1" и вместо "п. 5 ст. 5" указано "ч. 1 ст. 5". Эти неточности Судебная коллегия считает возможным устранить, не направляя дело на новое рассмотрение, поскольку юридически значимые обстоятельства установлены судом правильно, в решении им дана надлежащая правовая оценка.

На основании п. 1 ст. 305, ст. ст. 306, 311 ГПК РСФСР Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации

уточнить резолютивную часть решения Московского городского суда от 26 декабря 2000 г., указав в ее части второй вместо слов "ч. 1 ст. 1" слова "предложение второе ч. 1 ст. 1" и вместо слов "часть 1 ст. 5" слова "пункт 5 ст. 5".

В остальной части решение Московского городского суда от 26 декабря 2000 г. оставить без изменения, кассационные жалобы Жарко В.П., Павленко А.В., Шмелева В.А., мэра г. Москвы и Московской городской Думы - без удовлетворения.