Законодательная база Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего Ю.Д. Рудкина, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием представителей граждан В.И. Гнездилова и С.В. Пашигорова - адвокатов В.Г. Саакадзе и Г.В. Саакадзе, представителя Законодательного Собрания Ленинградской области и губернатора Ленинградской области - доктора юридических наук С.Л. Сергевнина,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности абзаца первого пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан В.И. Гнездилова и С.В. Пашигорова на нарушение их конституционных прав абзацем первым пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое в жалобе законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика В.Г. Стрекозова, объяснения представителей сторон, заключение эксперта - доктора юридических наук А.Е. Постникова, выступления приглашенных в заседание представителей: от Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - К.Ю. Бородулиной, от Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации - В.И. Селиверстова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. Постановлением избирательной комиссии муниципального образования " Кингисеппский район" ( Ленинградская область) от 18 февраля 2003 года N 49 были признаны состоявшимися и действительными выборы главы данного муниципального образования. Согласно постановлению в голосовании приняли участие 29 тыс. 449 избирателей, что составило 50,3 процента от числа избирателей, включенных в списки избирателей; избранным главой муниципального образования признан А.И. Невский, получивший 13 тыс. 758 голосов избирателей, или 50,8 процента голосов от общего числа голосов избирателей, отданных за всех кандидатов; при этом в соответствии с пунктом 4 статьи 64 Закона Ленинградской области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" при определении результатов выборов не учитывались голоса избирателей, проголосовавших "против всех кандидатов", а именно 1 тыс. 896 голосов, или 7 процентов от общего числа голосов избирателей, отданных за всех кандидатов.

Участвовавшие в выборах граждане С.В. Пашигоров и В.И. Гнездилов (в качестве кандидата и избирателя соответственно), чьи иски о признании результатов выборов недействительными были оставлены без удовлетворения судом общей юрисдикции, в своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации оспаривают конституционность абзаца первого пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области от 24 августа 2000 года "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области", согласно которому при выборах должностных лиц местного самоуправления кандидат, получивший более половины от общего числа голосов избирателей, отданных за всех кандидатов, признается избранным; если ни один из кандидатов не получил более половины от общего числа голосов, отданных за кандидатов, в соответствии с данным Законом проводится повторное голосование по двум кандидатам, набравшим наибольшее число голосов избирателей.

По мнению заявителей, названная норма, соотносящая при определении результатов выборов число голосов, полученных победителем на общих выборах, с числом голосов, отданных за всех кандидатов, а не с числом голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по своей сути является дискриминационной и нарушающей требования статей 1 (часть 1), 2, 3 (часть 3), 17 (часть 1) и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации, поскольку позволяет игнорировать мнение избирателей, проголосовавших "против всех кандидатов", тем самым приравнивая их к избирателям, не принимавшим участия в голосовании. Заявители полагают, что если бы при определении результатов выборов учитывались голоса "против всех кандидатов", кандидат, за которого проголосовало наибольшее число избирателей, мог бы не получить более половины от общего числа голосов избирателей, что привело бы к необходимости повторного голосования.

Из этого следует, что предметом обращения и, соответственно, предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является абзац первый пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" как не предполагающий учет голосов избирателей, проголосовавших "против всех кандидатов", при определении результатов общих выборов должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области.

2. Согласно статье 32 Конституции Российской Федерации граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (часть 1); граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления (часть 2).

Закрепляя избирательные права граждан, Конституция Российской Федерации исходит из основ конституционного строя Российской Федерации, в том числе из того, что народ - носитель суверенитета и единственный источник власти в Российской Федерации осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления; референдум и свободные выборы являются высшим непосредственным выражением власти народа (статья 3); в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (статья 12), которое осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130, часть 2).

Формирование органов местного самоуправления путем свободных выборов - один из признаков демократического правового государства, каковым является Российская Федерация (статья 1 Конституции Российской Федерации). Подлинно свободные демократические выборы, осуществляемые на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, предопределяют, в частности, право любых лиц, отвечающих установленным избирательным законодательством условиям и выполнивших предусмотренные им требования, участвовать в выборах в качестве кандидатов, и право других лиц свободно выражать свое отношение к ним, голосуя "за" или "против" ( Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 2002 года N 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального закона " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статьи 92 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации").

3. В силу взаимосвязанных положений статей 1 (часть 1), 3 (часть 3) и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации избирательные права как права субъективные выступают в качестве элемента конституционного статуса избирателя, вместе с тем они являются элементом публично-правового института выборов, в них воплощаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публичный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти.

Согласно правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом Российской Федерации применительно к проблеме признания выборов не состоявшимися в Постановлении от 10 июня 1998 года N 17-П по делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 19 сентября 1997 года " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и подтвержденной в Определении от 5 ноября 1998 года N 169-О по запросу Верховного Суда Российской Федерации, каждый избиратель имеет право выражать свою волю в любой из юридически возможных форм голосования в соответствии с установленными процедурами, с тем чтобы при этом исключалась возможность искажения существа волеизъявления избирателей; воля избирателей может быть выражена голосованием не только за или против отдельных кандидатов, но и в форме голосования против всех внесенных в избирательный бюллетень кандидатов.

Из названных конституционных положений и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации вытекает, что голосование против всех кандидатов, включенных в избирательные бюллетени, соотносится как с правом граждан Российской Федерации, руководствуясь собственными убеждениями, избирать или не избирать конкретных лиц в качестве представителей народа в выборные органы государственной власти и местного самоуправления, так и с самим институтом свободных выборов. Исходя из этого федеральный законодатель при регламентации порядка определения результатов выборов предусмотрел в Федеральном законе от 12 июня 2002 года " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" позицию в избирательном бюллетене "голосование против всех" (пункт 8 статьи 63) и, соответственно, публично-правовые последствия отказа избирателей поддержать участвующих в выборах кандидатов (подпункт "б" пункта 2 статьи 70).

По смыслу статей 1 (часть 1), 3 (часть 3), 17 (часть 3) и 32 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации в их взаимосвязи, конституционные ценности, связанные с реализацией избирательных прав, могут вступать между собой в известное противоречие, поскольку интересы отдельных избирателей, которыми предопределяется их волеизъявление в процессе выборов, в том числе путем голосования "против всех кандидатов", не всегда совпадают с публичным интересом формирования органов публичной власти. На уровне конституционно-правового статуса личности это, с одной стороны, - право каждого гражданина принимать участие в избрании представителей народа в выборных органах публичной власти и быть избранным в качестве такого представителя, а с другой - право каждого гражданина по своему усмотрению отказывать в доверии некоторым или всем участвующим в выборах кандидатам; на уровне же института выборов в целом это - формирование органов публичной власти, их представительный и легитимный характер.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 10 июня 1998 года N 17-П, факт негативного отношения большинства избирателей ко всем кандидатам, подтвержденный голосованием "против всех кандидатов" большим числом избирателей, чем проголосовало за набравшего большинство голосов кандидата, означает, что и данный кандидат не получил поддержки избирателей, необходимой и достаточной для обеспечения подлинного представительства народа, которое согласно статье 3 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации должно быть результатом свободных выборов. Следовательно, такой кандидат в условиях действующего правового регулирования не может быть признан избранным.

4. Особенности законодательной регламентации порядка определения результатов выборов в органы местного самоуправления предопределяются установленным Конституцией Российской Федерации разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и обусловливаются необходимостью соблюдения конституционных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации.

4.1. Обязанность принимать законодательные и иные меры в целях обеспечения демократических свободных и периодических выборов в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международно-правовыми обязательствами Российской Федерации возлагается на Российскую Федерацию и ее субъекты исходя из закрепленного Конституцией Российской Федерации (статьи 71, 72 и 73) и конкретизированного федеральными законами разграничения между ними предметов ведения и полномочий.

Конституция Российской Федерации относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "в"), а защиту прав и свобод человека и гражданина - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "б" части 1). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся также вопросы установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (статья 72, пункт "н" части 1, Конституции Российской Федерации). Из этого следует, что гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов в силу статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации устанавливаются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.

Поскольку отказ в доверии всем кандидатам, включенным в избирательный бюллетень, является элементом субъективного избирательного права, а предусмотренный федеральным законодателем институт голосования против всех кандидатов имеет юридическое значение при признании выборов состоявшимися, субъекты Российской Федерации, по смыслу взаимосвязанных положений статей 71 (пункт "в") и 72 (пункт "б" части 1) Конституции Российской Федерации, не вправе принимать законодательные решения, направленные на снижение федеральных гарантий осуществления права граждан Российской Федерации на свободное волеизъявление при голосовании на выборах, включая право голосовать против всех.

4.2. Нормативные положения об основаниях признания выборов несостоявшимися - поскольку такое признание выступает в качестве юридического факта, влекущего недействительность актов волеизъявления значительного числа избирателей, - относятся к той части общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, которые непосредственно предопределяются положениями Конституции Российской Федерации и в соответствии со статьей 71 (пункт "а") Конституции Российской Федерации, как вытекает из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 21 марта 1997 года N 5-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 18 и 20 Закона Российской Федерации " Об основах налоговой системы в Российской Федерации", находятся в ведении Российской Федерации. В силу этого субъекты Российской Федерации не вправе вводить дополнительные основания признания выборов в органы местного самоуправления несостоявшимися помимо тех, которые предусмотрены в исчерпывающем перечне, установленном в Федеральном законе " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (пункт 2 статьи 70).

Кроме того, согласно подпункту "б" пункта 2 статьи 70 Федерального закона " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" выборы признаются несостоявшимися в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), оказывается меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. Данное основание признания выборов не состоявшимися носит императивный характер для всех выборов, проводимых по мажоритарной избирательной системе, что исключает возможность конкретизации данного основания законами субъектов Российской Федерации.

4.3. В отличие от нормативных положений об основаниях признания выборов несостоявшимися, принятие которых относится к ведению Российской Федерации, нормативное регулирование порядка определения результатов выборов, признанных состоявшимися, как касающееся защиты прав избирателей, проголосовавших за или против конкретных кандидатов, находится в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Федеральный законодатель не устанавливает в Федеральном законе " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" правила признания избранным кандидата на выборную должность в орган местного самоуправления, исходя из того, что они не относятся к основным гарантиям избирательных прав, т. е. этот вопрос не является предметом данного Федерального закона и может решаться субъектом Российской Федерации. Такой подход отражает федеративные начала избирательной системы в Российской Федерации и не противоречит конституционному принципу равенства при реализации гражданами своих избирательных прав.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 17 ноября 1998 года N 26-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", депутаты являются представителями народа, а потому граждане, не голосовавшие вообще или голосовавшие, но не за тех кандидатов, которые были избраны, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в соответствующем выборном органе.

В силу данной правовой позиции выборное должностное лицо органа местного самоуправления является представителем и той части избирателей, которые проголосовали на выборах против всех, и должно действовать так же и в их интересах, а эти избиратели вправе участвовать в осуществлении через него местного самоуправления. Кроме того, такие избиратели вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем контроля за деятельностью выборных должностных лиц местного самоуправления в различных не противоречащих закону формах ( Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года N 7-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе").

Поскольку в подпункте "б" пункта 2 статьи 64 Закона Ленинградской области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" предусмотрено, что выборы признаются муниципальной избирательной комиссией не состоявшимися в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату (другим кандидатам), меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, нет оснований утверждать, что законодатель Ленинградской области игнорирует мнение избирателей, проголосовавших против всех кандидатов, нарушает их избирательные права. Напротив, их позиция учитывается в соответствии с требованиями Федерального закона " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", касающимися признания выборов состоявшимися.

Следовательно, законодатель Ленинградской области был вправе в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами " Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установить - при обязательном предварительном условии признания выборов состоявшимися - порядок определения результатов выборов и число голосов избирателей, необходимое для избрания должностных лиц местного самоуправления, с учетом или без учета голосов, поданных против всех кандидатов.

4.4. Таким образом, абзац первый пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку содержащаяся в нем норма не нарушает установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, а также закрепленные ею избирательные права граждан Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

1. Признать абзац первый пункта 4 статьи 64 Закона Ленинградской области "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" не противоречащим Конституции Российской Федерации.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в " Российской газете", " Собрании законодательства Российской Федерации" и в официальных изданиях органов государственной власти Ленинградской области. Постановление должно быть опубликовано также в " Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".