Законодательная база Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе председательствующего А.Я. Сливы, судей Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, А.Л. Кононова, Л.О. Красавчиковой, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Стрекозова, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,

с участием представителей стороны, обратившейся в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой, - президента международной общественной организации " Ассоциация морских лоцманов России" и лоцманского командира автономной некоммерческой организации " Общество морских лоцманов Санкт- Петербурга" В.И. Егоркина, доктора юридических наук А.П. Сергеева, адвокатов И.А. Макарова и К.В. Иванова, а также постоянного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации Е.Б. Мизулиной, полномочного представителя Совета Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации Ю.А. Шарандина, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова и полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, пунктом 3 части второй статьи 22, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации",

рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года N 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов".

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба международной общественной организации " Ассоциация морских лоцманов России" и автономной некоммерческой организации " Общество морских лоцманов Санкт- Петербурга". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации оспариваемые в жалобе нормативные положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Л. Кононова, объяснения представителей сторон, мнение специалиста - доктора юридических наук Г.Г. Иванова, выступление приглашенного в заседание представителя от Министерства транспорта Российской Федерации А.А. Лещенко, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

1. В октябре 2001 года международная общественная организация (МОО) " Ассоциация морских лоцманов России" и автономная некоммерческая организация (АНО) " Общество морских лоцманов Санкт- Петербурга" обратились в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании незаконным постановления Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года N 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов", поскольку полагали, что данным постановлением, устанавливающим перечень морских портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, неправомерно ограничивается сфера деятельности этих организаций в пользу государственных лоцманских служб. Решением Верховного Суда Российской Федерации, оставленным без изменения Кассационной коллегией Верховного Суда Российской Федерации, в удовлетворении заявленного требования было отказано на том основании, что постановление Правительства Российской Федерации издано в соответствии с пунктом 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, не противоречит действующему законодательству, а ограничения деятельности негосударственных лоцманских служб обоснованы интересами обороны страны и безопасности государства.

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации МОО " Ассоциация морских лоцманов России" и АНО " Общество морских лоцманов Санкт- Петербурга" оспаривают конституционность пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, согласно которому морской лоцман является работником лоцманской службы государственной организации; негосударственные организации по лоцманской проводке судов создаются с учетом особенностей, определяемых Правительством Российской Федерации; перечень портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, устанавливается Правительством Российской Федерации.

По мнению заявителей, указанные нормативные положения необоснованно ограничивают деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, дискриминируют их по критерию принадлежности к негосударственной собственности, направлены на монополизацию деятельности государственных лоцманских служб, умаляют свободу предпринимательской и иной экономической деятельности и право лоцманов свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, т. е. противоречат требованиям статей 8, 34, 37 и 55 Конституции Российской Федерации.

По тем же основаниям в жалобе оспаривается конституционность постановления Правительства Российской Федерации "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов". Данное постановление принято Правительством Российской Федерации во исполнение полномочия, возложенного на него Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации, т. е. федеральным законом, и находится с данным Кодексом в нормативном единстве, а следовательно, данная жалоба в этой части может быть признана допустимой в силу правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлении от 27 января 2004 года по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и находящееся с ними в нормативном единстве постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года N 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов", регулирующие деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, включая допущение деятельности этих организаций лишь в определенных морских портах.

2. Конституция Российской Федерации закрепляет в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации принцип свободы экономической деятельности (статья 8, часть 1) и предусматривает возможность осуществления экономической деятельности в различных формах, что вытекает, в частности, из ее статьи 34, провозглашающей право каждого свободно использовать свои способности и имущество как для предпринимательской, так и для иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Данное конституционное положение получило нормативную конкретизацию в Кодексе торгового мореплавания Российской Федерации, регламентирующем возникающие из торгового мореплавания отношения, включая имущественные, которые основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников (статья 1), в том числе отношения, связанные с деятельностью по лоцманской проводке судов (статья 2).

Лоцманская проводка судов, согласно Кодексу торгового мореплавания Российской Федерации, преследует цели обеспечения безопасности плавания судов, предотвращения происшествий с судами и защиты морской среды и осуществляется морскими лоцманами, которые должны удовлетворять требованиям положения о морских лоцманах, утвержденного федеральным органом исполнительной власти в области транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обороны и федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства (статьи 86 и 87). Право на занятие лоцманской деятельностью подтверждается выдачей капитаном морского порта лоцманского удостоверения о праве лоцманской проводки судов в определенных районах, что предполагает проверку на соответствие установленным государством требованиям к профессиональной квалификации лоцмана, его подготовке, возрасту, здоровью, уровню образования и иным условиям. Морские лоцманы предоставляют капитану судна в процессе плавания в районе обязательной или необязательной лоцманской проводки необходимые информацию и советы, т. е. оказывают услуги нематериального характера, а судовладелец, в свою очередь, уплачивает лоцманский сбор, размеры которого определяются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (статья 106).

Морские лоцманы осуществляют проводку судов либо в качестве работников лоцманской службы государственной организации, либо - реализуя конституционное право на осуществление не запрещенной законом экономической деятельности - в качестве работников негосударственной организации по лоцманской проводке судов, которые могут создаваться в различных организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством.

Лоцманская проводка судов, таким образом, представляет собой общественно необходимую функцию, направлена на достижение общественно полезных целей, а на лоцманов - независимо от их принадлежности к государственной лоцманской службе или к негосударственной организации по лоцманской проводке судов - возлагается ряд обязанностей публично-правового характера относительно обстоятельств и происшествий, создающих угрозу мореплаванию и окружающей среде, в частности обязанность сообщать капитану морского порта о переменах на фарватерах, происшествиях с судами, невыполнении капитанами судов правил плавания судов и требований экологической безопасности (статья 92 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации).

Поскольку основу данной деятельности составляет именно публичный интерес, государство, допуская негосударственные организации к осуществлению деятельности по лоцманской проводке судов, обязано создавать условия для надлежащего выполнения таких функций, что означает необходимость наделения их соответствующим статусом и установление порядка возмещение ущерба, причиненного в результате ненадлежащей лоцманской проводки.

При этом и в отношении лоцманских служб государственных организаций, и в отношении негосударственных организаций по лоцманской проводке судов осуществляется государственный контроль и надзор, в том числе за соблюдением ими требований безопасности. Так, в силу пункта 2 статьи 88 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации соответствующими федеральными органами исполнительной власти может быть принято решение о прекращении деятельности негосударственной организации по лоцманской проводке судов, если она не отвечает требованиям к ее оснащенности, численности и квалификации ее работников.

Таким образом, действующее законодательство предъявляет одинаковые требования к деятельности лоцманских служб государственных организаций и негосударственных организаций по лоцманской проводке судов.

3. Из конституционных принципов правового государства, равенства и справедливости вытекает обращенное к законодателю требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы и ее согласованности с системой действующего правового регулирования.

По смыслу статей 4 (часть 2) и 15 (часть 1) Конституции Российской Федерации, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее статьи 115 (часть 1) и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (статьи 2 и 3), предписывающими Правительству Российской Федерации осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству Российской Федерации те или иные полномочия.

Иное означало бы, что законодатель вправе передать Правительству Российской Федерации неопределенные по объему полномочия, а Правительство Российской Федерации - реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (статья 10 Конституции Российской Федерации), предполагающий в сфере правового регулирования разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство Российской Федерации.

Следовательно, положения пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и находящееся с ними в нормативном единстве постановление Правительства Российской Федерации "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов" подлежат оценке с точки зрения определенности содержащихся в них норм, в том числе норм, которыми Правительству Российской Федерации делегируются соответствующие полномочия.

3.1. Положение абзаца первого пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, устанавливающее, что морской лоцман является работником лоцманской службы государственной организации, представляет собой императивную норму. По буквальному смыслу данной нормы, лицо, не являющееся работником лоцманской службы государственной организации, не может обладать статусом морского лоцмана.

Вместе с тем абзацы второй и третий того же пункта статьи 87, а также статья 88 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации не только признают саму возможность создания негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, но и регулируют порядок государственного надзора за их деятельностью, что не позволяет связывать лоцманскую деятельность исключительно с государственной организацией. Из этого же исходит Правительство Российской Федерации в своем постановлении "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов", а также Верховный Суд Российской Федерации, который решением от 1 августа 2001 года признал недействительным и не порождающим правовых последствий с момента вступления в силу Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации Положение о государственных морских лоцманах от 26 апреля 1973 года в части, касающейся требования о проводке судов исключительно государственными морскими лоцманами.

Таким образом, положение абзаца первого пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации не может рассматриваться как четкое и определенное - при том, что в системе действующего правового регулирования и с учетом смысла, придаваемого положениям пункта 2 статьи 87 правоприменительной практикой, не исключается допуск к лоцманской деятельности лоцманов негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, - и в силу этого противоречит статьям 19 и 34 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

3.2. Предписание абзаца второго пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации о том, что негосударственные организации по лоцманской проводке судов "создаются с учетом особенностей, определяемых постановлением Правительства Российской Федерации, и требований, установленных данным Кодексом и иными правовыми актами Российской Федерации", может означать, что отсутствие нормативно-правового определения таких особенностей является непреодолимым препятствием для создания этих организаций. Указанная неопределенность не устраняется и отсылкой к иным правовым актам Российской Федерации, поскольку ни Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации, ни какие-либо иные правовые акты не устанавливают особенности создания негосударственных организаций по лоцманской проводке судов и не содержат упоминаний о них.

Согласно Федеральному закону от 12 января 1996 года "О некоммерческих организациях" особенности правового положения таких организаций определяются федеральными законами (пункт 3 статьи 6). В отношении коммерческих организаций аналогичное требование содержится в Гражданском кодексе Российской Федерации (статьи 87, 107 и 113) и Федеральном законе от 26 декабря 1995 года " Об акционерных обществах" (статья 1). Между тем Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации не выделяет какие-либо особенности создания, правового положения и деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов и устанавливает в главе VI единые требования к морским лоцманам (независимо от их принадлежности к лоцманской службе государственной организации или негосударственной организации по лоцманской проводке судов), их обязанностям, порядку взаимоотношений с капитаном судна, ответственности за ненадлежащую лоцманскую проводку, величине и порядку взимания лоцманского сбора и т. п. Возложение на морского лоцмана некоторых "обязанностей публично-правового характера" также не обусловлено государственным или негосударственным характером лоцманской деятельности и относится в равной степени ко всем лоцманам без исключения.

Таким образом, федеральный законодатель не определил критерии и ориентиры относительно установления особенностей негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, оставив это на усмотрение Правительства Российской Федерации, и тем самым не исключил возможность произвольного толкования объема и содержания, а значит - ограничения прав и свобод актом Правительства Российской Федерации, что не соответствует статьям 19, 34 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

3.3. Согласно абзацу третьему пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации перечень портов, в которых допускается деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов, устанавливается Правительством Российской Федерации. Это означает, что в портах, не поименованных в перечне, деятельность негосударственных организаций допускаться не должна.

Данная норма, следовательно, также является неопределенной и необоснованной с точки зрения делегирования Правительству Российской Федерации полномочий по ограничению лоцманской деятельности в отдельных портах: в ней, как и в иных нормах Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации, законодатель не указывает цели и основания необходимости установления перечня морских портов, в которых допускается (или не допускается) деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов. Не приводятся основания включения в перечень тех или иных морских портов, в которых деятельность негосударственных лоцманских организаций разрешена, и в постановлении Правительства Российской Федерации "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов".

Таким образом, названные положения не отвечают вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям определенности и недвусмысленности правовой нормы, что противоречит статьям 19, 34 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

4. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, создает возможность злоупотребления исполнительной властью своими полномочиями, порождает противоречивую правоприменительную практику, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, может привести к произволу и, следовательно, к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона; самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущее ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции Российской Федерации (постановления от 25 апреля 1995 года по делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР, от 5 июля 2001 года по делу о проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года N 492-III ГД "О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации " Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов" и др.).

Поскольку положения пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и находящееся с ними в нормативном единстве постановление Правительства Российской Федерации "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов" в системе действующего нормативного регулирования создают правовую неопределенность, влекущую их произвольное толкование правоприменителем, они противоречат статьям 19, 34 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 79 и 100 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации

1. Признать не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 19, 34 (часть 1) и 55 (часть 3), положения пункта 2 статьи 87 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации и находящееся с ними в нормативном единстве постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 2001 года N 538 "О деятельности негосударственных организаций по лоцманской проводке судов".

В соответствии со статьей 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" федеральному законодателю в установленном порядке надлежит урегулировать деятельность негосударственных организаций по лоцманской проводке судов в соответствии с настоящим Постановлением.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в " Российской газете" и " Собрании законодательства Российской Федерации". Постановление должно быть опубликовано также в " Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации".