Законодательная база Российской Федерации

РАСПОРЯЖЕНИЕ Правительства РФ от 22.12.2011 N 2322-р

В России в 1992 - 2011 годах было создано 28 новых заповедников, 25 национальных парков и 10 федеральных заказников, территории еще 25 заповедников, 1 национального парка и 1 федерального заказника были расширены. В результате этой работы общая площадь заповедников, национальных парков и федеральных заказников была увеличена почти на 80 процентов.

В целях дальнейшего развития географической сети особо охраняемых природных территорий до 2020 года предусматривается:

создать 11 заповедников, 20 национальных парков и 3 федеральных заказника;

провести расширение территорий существующих 11 заповедников и 1 национального парка;

рассмотреть предложения о возможности преобразования в национальные парки ряда особо охраняемых природных территорий иных категорий;

обеспечить наличие охранных зон вокруг территорий всех заповедников и национальных парков.

В Российской Федерации в целом сформирована правовая база, регулирующая отношения в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий. В то же время ряд актуальных вопросов в указанной сфере требует более четкого нормативного правового обеспечения. Для этого необходимо:

внести в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" изменения в части:

порядка образования и функционирования биосферных полигонов заповедников;

совершенствования регулирования земельных отношений на особо охраняемых природных территориях;

регламентации режима особой охраны земельных участков, включенных в границы национальных парков без изъятия из хозяйственной эксплуатации;

организации рекреационного обслуживания посетителей в национальных парках, включая предоставление в аренду земельных участков для этих целей;

развития познавательного туризма, в том числе в заповедниках;

создания и функционирования охранных зон заповедников и национальных парков;

особенности организации и функционирования природных парков;

порядка изменения границ, статуса и категорий особо охраняемых природных территорий;

создания и внедрения экономических механизмов функционирования заповедников и национальных парков;

уточнения особенности режима особой охраны отдельных категорий особо охраняемых природных территорий;

уточнения перечня категорий особо охраняемых природных территорий;

совершенствования вопросов государственного управления в сфере организации и функционирования особо охраняемых природных территорий, в том числе установления возможности преобразования отдельных федеральных заказников в заказники регионального значения;

приведения положений отдельных статей указанного Федерального закона в соответствие с другими законодательными актами;

внести в Лесной кодекс Российской Федерации изменения в части:

уточнения особенности осуществления рекреационной деятельности в лесах, расположенных на особо охраняемых природных территориях;

уточнения правового режима лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях;

внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях изменения в части:

усиления административной ответственности за нарушение режима особо охраняемых природных территорий;

расширения полномочий должностных лиц по пресечению экологических правонарушений в сфере охраны животного мира и особо охраняемых природных территорий;

определить в уголовном законодательстве Российской Федерации понятие значительного ущерба на особо охраняемых природных территориях и критерии его оценки;

внести в законодательство Российской Федерации об экологической экспертизе изменение, устанавливающее обязательность проведения государственной экологической экспертизы в случае предполагаемого изменения границ, статуса и (или) категории особо охраняемых природных территорий;

разработать проект законодательного акта, регулирующего вопросы обязательного государственного страхования государственных инспекторов по охране территорий заповедников и национальных парков;

инициировать периодическое проведение пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации по вопросам практики применения судами и арбитражными судами законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях.

Реализация настоящей Концепции требует эффективного государственного управления в рассматриваемой сфере.

В целях совершенствования государственного управления системой особо охраняемых природных территорий необходимо:

создать на базе федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, центр координации и организации научно-исследовательской, просветительской, эколого-туристической, учебной, проектно-изыскательской и информационно-аналитической деятельности в сфере особо охраняемых природных территорий;

сформировать при Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации экспертный совет для выработки решений по стратегическим вопросам развития системы особо охраняемых природных территорий и важным проблемам, касающимся отдельных особо охраняемых природных территорий, обеспечить его постоянную работу;

сосредоточить в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации все государственные природные заповедники;

реорганизовать систему федеральных заказников, в том числе путем преобразования части федеральных заказников в региональные;

внедрить методически единую обязательную систему разработки среднесрочных (5-летних) планов управления для каждого заповедника и национального парка;

внедрить систему аудита, проводимого по специально разработанной методике, с привлечением экспертов из природоохранных и научных государственных и общественных организаций для каждого заповедника и национального парка.

Для устойчивого экономического и финансового обеспечения системы особо охраняемых природных территорий необходимо:

пересмотреть в сторону увеличения базовые показатели бюджетного финансирования особо охраняемых природных территорий;

уделять особое внимание вопросам выделения заповедникам, национальным паркам и федеральным заказникам бюджетных инвестиций на создание и приобретение основных фондов;

разработать и внедрить объективные критерии расчета реальных финансовых потребностей заповедников, национальных парков и федеральных заказников с учетом их природоохранного потенциала, географических и социальных особенностей;

развивать, обобщать и внедрять позитивный опыт получения заповедниками и национальными парками собственных средств, в том числе за счет оказания платных услуг;

совершенствовать систему арендных отношений в национальных парках в целях повышения их привлекательности для потенциальных инвесторов;

разработать и реализовать комплекс мер по стимулированию развития малого бизнеса в сфере организации туризма и рекреации на особо охраняемых природных территориях;

расширять участие заповедников и национальных парков в реализации некоммерческих природоохранных проектов, финансируемых международными и иностранными организациями;

развивать практику оказания безвозмездной финансовой помощи заповедникам и национальным паркам со стороны коммерческих организаций, в том числе путем создания целевых благотворительных фондов;

осуществить комплекс мер по формированию режима экономии финансовых ресурсов в заповедниках, национальных парках и федеральных заказниках.

Эффективность управления системой особо охраняемых природных территорий в значительной мере обусловлена наличием квалифицированных кадров.

В сфере обеспечения эффективной кадровой политики необходимо:

разработать и внедрить отраслевую систему оплаты труда и материального стимулирования работников заповедников и национальных парков;

совершенствовать систему подбора кадров на конкурсной основе;

расширять практику выдвижения на руководящие должности лиц, уже имеющих опыт работы в системе особо охраняемых природных территорий;

практиковать периодическую ротацию руководителей заповедников и национальных парков путем их перевода на аналогичную должность в другой заповедник (национальный парк);

систематически проводить обучающие семинары для начинающих руководителей заповедников и национальных парков;

систематически и централизованно проводить курсы повышения квалификации по специально разработанным программам для работников заповедников и национальных парков;

развивать систему обмена опытом среди работников заповедников и национальных парков, а также изучать позитивный мировой опыт в этой области, в том числе путем проведения стажировок и ознакомительных поездок руководителей и специалистов заповедников и национальных парков в иностранные национальные парки и иные природные резерваты, а также в российские заповедники и национальные парки, эффективно работающие в природоохранной, научной и эколого-просветительской сфере;

создать серию учебно-методических фильмов для работников заповедников и национальных парков;

развивать практику морального стимулирования работников, в том числе их представление к государственным наградам;

разработать систему аттестации работников, включая критерии и показатели эффективной работы для основных категорий руководителей и специалистов;

шире привлекать студентов профильных вузов для прохождения на особо охраняемых природных территориях курсовой и дипломной практики, имея в виду перспективы их дальнейшей работы в этой сфере.

Организация эффективной охраны природных комплексов и объектов является основополагающей задачей, стоящей перед заповедниками, национальными парками и федеральными заказниками.

Для решения этой задачи необходимо:

усилить борьбу с нарушением законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях, в том числе с незаконными изъятием и использованием земельных и водных участков;

пересмотреть систему оплаты труда государственных инспекторов по охране территорий заповедников и национальных парков в целях ее совершенствования и усиления кадрового потенциала;

обеспечить широкое внедрение современных эффективных форм и методов оперативной работы инспекторского состава;

уделять приоритетное внимание организации и деятельности оперативных групп, состоящих из государственных инспекторов по охране территорий заповедников и национальных парков;

совершенствовать методическое обеспечение организации охраны природных комплексов и объектов, а также практики привлечения виновных лиц к административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности;

обеспечить в соответствии с законодательством Российской Федерации оснащение служб охраны заповедников, национальных парков и федеральных заказников специальными средствами и табельным оружием;

уделять приоритетное внимание вопросам материально-технического оснащения служб охраны особо охраняемых природных территорий;

осуществить комплекс мероприятий по охране лесов и других природных комплексов от пожаров;

разработать стратегию охраны от пожаров лесов на особо охраняемых природных территориях, учитывающую экологические и экономические аспекты, а также международный опыт в этой сфере.

В сфере регулирования использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях необходимо:

разработать и внедрить в практику рекомендации по проведению рубок ухода и санитарных рубок в лесах, учитывающие приоритеты сохранения и восстановления биологического и ландшафтного разнообразия на этих территориях;

совершенствовать методическое обеспечение проведения лесоустройства на особо охраняемых природных территориях;

ужесточить существующий порядок предоставления национальными парками земельных участков в аренду, предусмотрев, в частности, возможность заключения договоров аренды только в соответствии со среднесрочными планами развития национальных парков и с учетом приоритетов сохранения биологического и ландшафтного разнообразия;

осуществить комплекс мер, направленных на оптимизацию ведения охотничьего хозяйства и любительского рыболовства;

разрабатывать и реализовывать программы и проекты, предусматривающие проведение комплекса биотехнических мероприятий, обеспечивающих сохранение редких и исчезающих видов животных и растений, поддержание в естественном состоянии уникальных экосистем, восстановление нарушенных природных комплексов, демонстрацию посетителям диких животных в природных условиях.

Основой для организации научно-исследовательской деятельности на особо охраняемых природных территориях является система приоритетов, вырабатываемая с учетом природной специфики каждой территории, а также потенциальных потребностей соответствующих органов исполнительной власти в получении научной информации.

Направления работы штатного научного и научно-технического персонала заповедников и национальных парков должны быть ориентированы на осуществление мониторинга состояния природных комплексов и объектов, а также на научное обеспечение деятельности по их сохранению.

Для дальнейшего развития научно-исследовательской деятельности в заповедниках и национальных парках необходимо:

рассматривать в качестве приоритетов работы осуществление комплексного экологического мониторинга природных экосистем, составление аннотированных списков видов флоры и фауны, наблюдение за состоянием популяций и изучение экологии редких видов растений и животных, а также иных видов, имеющих хозяйственную значимость, разработку мер по сохранению и восстановлению природных и историко-культурных комплексов и объектов, научное обеспечение организации экологического просвещения, познавательного туризма и рекреационного обслуживания посетителей;

разработать и внедрить единую систему сбора, хранения, обработки и использования научной информации, поступающей из заповедников и национальных парков;

развивать практику создания геоинформационных систем и связанных с ними баз данных, полученных в ходе инвентаризации и мониторинга природных ресурсов, для использования при принятии решений в сфере управления особо охраняемыми природными территориями;

уделять особое внимание поддержке и стимулированию деятельности молодых ученых, работающих в заповедниках и национальных парках.

Эколого-просветительская деятельность призвана обеспечить вклад в повышение уровня экологической культуры населения Российской Федерации и формировать у широких слоев российского общества понимание проблем сохранения биологического и ландшафтного разнообразия, роли особо охраняемых природных территорий в решении этих проблем, а также их места в социально-экономическом развитии регионов, что должно обеспечить действенную общественную поддержку особо охраняемых природных территорий как объектов национального достояния.

Для системной организации эколого-просветительской деятельности необходимо:

сформировать современную научно-обоснованную методическую базу эколого-просветительской работы, используя отечественный и зарубежный опыт;

организовать целенаправленную работу с основными группами населения в каждом регионе;

разработать просветительские программы, ориентированные на различные социальные группы, с использованием всего спектра современных форм и методов эколого-просветительской работы;

совершенствовать систему планирования эколого-просветительской работы;

уделять особое внимание работе с электронными средствами массовой информации;

содействовать созданию серии документальных фильмов об особо охраняемых природных территориях и демонстрации их по телевизионным каналам;

обеспечить наличие и оперативное обновление сайтов в сети Интернет каждого заповедника и национального парка;

создать в сети Интернет федеральный сайт, содержащий информацию о системе особо охраняемых природных территорий;

систематически проводить для учащейся молодежи конкурсы по реализации совместных научных и природоохранных проектов, а также для журналистов - конкурсы на лучшие публикации, передачи и фильмы об особо охраняемых природных территориях;

расширить выпуск информационно-рекламных изданий, включая выпуск заповедниками и национальными парками буклетов и иной полиграфической продукции для распространения среди населения;

активизировать работу со школьниками, связанную с эколого-просветительской деятельностью, и осуществлять ее во взаимодействии с органами системы образования;

развивать практику проведения детских экологических лагерей и экспедиций;

стремиться к формированию групп поддержки каждой особо охраняемой природной территории среди местного населения, всемерно содействовать активизации практической деятельности таких групп;

расширять сотрудничество заповедников и национальных парков с общественными организациями.

Познавательный туризм является одним из специализированных видов экологического туризма, основной целью которого является ознакомление с природными и культурными достопримечательностями. Эта сфера является высокоэффективной формой эколого-просветительской деятельности на особо охраняемых природных территориях. При этом в заповедниках эта деятельность должна ограничиваться и осуществляться с учетом их размеров, ландшафтной и природоохранной специфики на конкретных участках, определенных индивидуальными положениями о заповедниках.

Для обеспечения развития познавательного туризма необходимо:

совершенствовать систему планирования, контроля и мониторинга деятельности в сфере познавательного туризма на особо охраняемых природных территориях;

разработать комплекс экскурсионных программ для различных категорий посетителей, уделяя приоритетное внимание демонстрации диких животных в естественной среде;

обеспечить обустройство (в том числе информационное) экскурсионных экологических троп и туристических маршрутов, смотровых площадок, мест наблюдения за дикими животными;

создавать новые и модернизировать существующие музеи и информационные центры для посетителей;

провести оценку предельно допустимых нагрузок и определить пути минимизации негативного воздействия на природные экосистемы;

разработать и внедрить систему добровольной сертификации экскурсионных экологических троп и туристических маршрутов на особо охраняемых природных территориях;

создать инфраструктуру для обеспечения сервисного обслуживания посетителей, в том числе путем привлечения инвесторов;

разработать серию типовых проектов элементов туристической инфраструктуры (кемпингов, гостевых домов, остановочных пунктов и др.) под единым брендом;

разработать предложения по формированию и совершенствованию экономических механизмов развития системы познавательного туризма, в том числе с учетом международного опыта;

содействовать развитию сопутствующего туризму малого и среднего бизнеса (развитие сети мини-гостиниц, гостевых домов, крестьянско-фермерских хозяйств, традиционных промыслов и ремесел, производства экологически чистых продуктов, сувенирных изделий и др.);

разработать правила, регулирующие поведение посетителей на особо охраняемых природных территориях, с целью обеспечения безопасности людей и предотвращения ущерба природным комплексам и объектам;

содействовать налаживанию партнерских связей заповедников и национальных парков с крупными российскими и иностранными туристическими компаниями и другими организациями, заинтересованными в развитии познавательного туризма.

Для повышения эффективности деятельности по сохранению объектов культурного наследия на особо охраняемых природных территориях необходимо:

обеспечить выявление, обследование и оценку состояния памятников истории и культуры;

осуществлять постоянное наблюдение за состоянием памятников истории и культуры, а также культурно-ландшафтных комплексов;

разработать рекомендации по сохранению структуры культурных ландшафтов, восстановлению и использованию памятников истории и культуры;

проводить работы по восстановлению и поддержанию в традиционном состоянии приоритетных культурно-ландшафтных комплексов;

осуществить регламентацию режима особо охраняемых природных территорий с учетом интересов сохранения объектов культурного наследия;

содействовать восстановлению и развитию традиционных промыслов и ремесел;

расширять практику включения мероприятий по сохранению объектов культурного наследия на территориях национальных парков в соответствующие федеральные и региональные целевые программы.

В целях дальнейшего развития международного сотрудничества в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий необходимо:

обеспечить выполнение обязательств Российской Федерации, вытекающих из соответствующих международных конвенций и соглашений;

использовать потенциал особо охраняемых природных территорий в реализации двустороннего научного и природоохранного сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами;

способствовать развитию прямых партнерских связей заповедников и национальных парков Российской Федерации с иностранными природными резерватами, включая обмен опытом и информацией, реализацию совместных проектов;

расширить участие заповедников и национальных парков в осуществлении природоохранных проектов, реализуемых в Российской Федерации международными организациями;

развивать сотрудничество с приграничными государствами, направленное на сохранение ландшафтного и биологического разнообразия на территориях, прилегающих к государственной границе Российской Федерации.