Законодательная база Российской Федерации

УКАЗ Президента РФ от 01.07.96 N 1008 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ РЫНКА ЦЕННЫХ БУМАГ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

Сформулированные в пункте 3 раздела II настоящей Концепции национальные интересы России определяют основные цели государственной политики на рынке ценных бумаг. К их числу относятся:

создание и обеспечение эффективного функционирования механизмов привлечения инвестиций в частный сектор российской экономики, и прежде всего в приватизированные предприятия;

финансирование дефицита федерального бюджета на основе связанных с рынком ценных бумаг методов неинфляционного финансирования конкретных долгосрочных проектов;

создание надежных механизмов и финансовых инструментов инвестирования средств населения;

перестройка системы управления приватизированными предприятиями и создание института "эффективного собственника", повышение дисциплинирующего воздействия рынка ценных бумаг на администрации российских компаний;

предотвращение социальных взрывов и конфликтов, могущих возникнуть в результате проведения операций на рынке ценных бумаг, путем защиты прав участников рынка ценных бумаг, и в первую очередь прав инвесторов;

создание в России цивилизованного рынка ценных бумаг и его интеграция в мировой финансовый рынок, обеспечение самостоятельного места российского рынка в системе международных рынков капиталов;

борьба с суррогатами ценных бумаг и с мошенничеством, пресечение незаконной деятельности на рынке ценных бумаг.

В стратегическом плане указанные цели комплиментарны и должны реализоваться через единый комплекс мер, скоординированно осуществляемых государственными органами и профессиональными участниками рынка.

Российская Федерация в лице Министерства финансов Российской Федерации является крупнейшим заемщиком на российском рынке ценных бумаг. Вместе с тем, несмотря на быстрый рост государственных заимствований в 1993 - 1996 годах, размер публичных заимствований на рынке ценных бумаг в процентном отношении к валовому внутреннему продукту еще далек от размера соответствующих заимствований на развитых рынках. Государство будет продолжать активное использование рынка ценных бумаг для финансирования расходов федерального бюджета в части осуществления конкретных проектов и целевых долгосрочных программ.

Основные задачи государства по определению объемов и сроков заимствований на рынке ценных бумаг включают в себя:

расширение практики заимствований на рынке ценных бумаг для покрытия дефицита федерального бюджета в части финансирования целевых долгосрочных программ и обслуживания накопленного государственного долга;

стабилизацию режима привлечения средств в государственные ценные бумаги (обеспечение планового характера поступлений в общем контексте бюджетной политики) и рынка ценных бумаг;

целенаправленную последовательную работу по снижению стоимости заимствований на рынке ценных бумаг;

функциональное разделение государственных ценных бумаг на инструменты денежного рынка (краткосрочные государственные бумаги) и инструменты рынка капиталов (облигации со сроком погашения свыше одного года, выпускаемые для финансирования конкретных проектов и целевых долгосрочных программ);

выпуск широкого спектра финансовых инструментов для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов (население, институциональные инвесторы, банки и другие группы), выпуск дисконтных ценных бумаг и ценных бумаг с купоном, выпуск купонных бумаг как с фиксированным процентом, так и с плавающей ставкой;

последовательную либерализацию допуска нерезидентов на рынок государственного долга;

обеспечение скоординированных действий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по привлечению заемных средств через механизмы рынка ценных бумаг.

В целях поддержания надежности и доступности государственных ценных бумаг для инвесторов Российская Федерация как заемщик:

осуществит на основе новейших компьютерных технологий создание государственной долговой книги и обеспечит возможность прямого владения ценными бумагами любым группам инвесторов;

не будет принуждать инвесторов принимать на себя риски третьих лиц в связи с хранением и обслуживанием государственных ценных бумаг;

будет стимулировать развитие механизмов, обеспечивающих доступ максимально широкому кругу инвесторов на рынок государственных ценных бумаг, и прежде всего всех форм коллективных инвестиций.

Государство также будет активно способствовать развитию и использованию расчетных, депозитарных и клиринговых систем (включая использование платежных систем Центрального банка Российской Федерации и Сберегательного банка Российской Федерации).

Федеральные органы исполнительной власти будут расширять взаимодействие с Центральным банком Российской Федерации в сфере использования государственных ценных бумаг для реализации кредитно-денежной политики государства на основе следующих принципов:

участие Центрального банка Российской Федерации в операциях с краткосрочными государственными ценными бумагами на открытом рынке ограничивается выполнением задач денежного регулирования через управление ликвидностью коммерческих банков, поддержание ликвидности на рынке и сглаживание резких колебаний на рынке государственных ценных бумаг;

Правительство Российской Федерации совместно с Центральным банком Российской Федерации будет активно применять практику оперативного выпуска краткосрочных ценных бумаг, используемых в качестве финансовых инструментов регулирования ликвидности; абсорбирование краткосрочных избытков ликвидности банков за счет оперативного предложения краткосрочных государственных ценных бумаг будет использоваться в качестве одного из важнейших механизмов кредитно-денежной политики;

постепенный переход к системе ежедневного первичного размещения краткосрочных и сверхкраткосрочных ценных бумаг для оперативного регулирования ликвидности на основе прямых двусторонних операций Центрального банка Российской Федерации с коммерческими банками.

Ломбардные операции и установление ломбардных ставок будут использоваться в качестве дополнительного финансового инструмента кредитной политики государства и основного механизма рефинансирования коммерческих банков, их поддержки при краткосрочных затруднениях с ликвидностью, а также в качестве механизма обеспечения бесперебойной работы платежной системы. При этом в случае недостаточности остатков средств на корреспондентских счетах банков в расчетных подразделениях Центрального банка Российской Федерации для производства платежей текущего операционного дня и при наличии необходимого обеспечения ломбардные кредиты для завершения расчетов будут предоставляться без дополнительного согласования в тот же день. Ломбардные кредиты будут предоставляться под залог ГКО и ОФЗ. В дальнейшем список государственных ценных бумаг, принимаемых в обеспечение кредитов Центрального банка Российской Федерации коммерческим банкам, будет расширяться.

Одной из ключевых задач государства в сфере развития рынка ценных бумаг является повышение уровня информационной прозрачности рынка. Реализация принципа информационной прозрачности может быть достигнута за счет информирования всех заинтересованных лиц о деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее результатах.

Этому должны способствовать:

создание общепринятой системы показателей для анализа положения на рынке ценных бумаг;

четкое разграничение информации на информацию, являющуюся коммерческой тайной и не являющуюся таковой или обязательную к предоставлению по любому требованию как отдельных граждан, так и органов государственной власти;

обязательное опубликование любых фактов деятельности эмитентов, могущих существенно повлиять на курс их ценных бумаг;

поддержка независимых рейтинговых агентств и введение признанной рейтинговой оценки компаний - эмитентов и ценных бумаг;

поддержка специализированных изданий, характеризующих отдельные отрасли экономики как объекты инвестиций;

формирование центров раскрытия информации;

ужесточение ответственности за предоставление недостоверной информации;

раскрытие информации о ценах и объемах операций с ценными бумагами в торговых системах.

ФКЦБ России при поддержке других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти:

осуществит формирование системы информационного и телекоммуникационного обеспечения своей деятельности. Эта система будет обеспечивать оперативный обмен базами данных по лицензированию и надзору за деятельностью профессиональных участников рынка ценных бумаг между подразделениями ФКЦБ России, других федеральных органов исполнительной власти и саморегулируемыми организациями и включать в себя как закрытую часть (служебную информацию, связанную с вопросами лицензирования и надзора), так и открытую, доступную всем заинтересованным сторонам;

окажет содействие Общественно-государственному фонду защиты вкладчиков и акционеров в создании системы информационного и телекоммуникационного обеспечения его деятельности.

С учетом важности и комплексности проблемы раскрытия информации и обеспечения информационной прозрачности рынка ценных бумаг ФКЦБ России совместно с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, эмитентами ценных бумаг и профессиональными участниками рынка подготовит и реализует программу мер, направленных на повышение стандартов раскрытия информации и информационной прозрачности рынка ценных бумаг, - Государственную информационную инициативу, включающую в себя:

совершенствование нормативной правовой базы по вопросам раскрытия информации эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг;

создание эффективной системы сбора и распространения информации, подлежащей раскрытию;

взаимодействие информационных агентств, средств массовой информации, консультационных фирм и профессиональных участников рынка ценных бумаг по вопросам продвижения подлежащей раскрытию информации на информационный рынок в целом и обеспечения ею конкретных групп инвесторов в частности;

ужесточение санкций в отношении организаций и лиц, нарушающих требования по раскрытию информации.

Государство будет максимально широко использовать налоговые методы стимулирования развития российского рынка ценных бумаг. Налоговая политика государства в этой области будет строиться на основе следующих основных принципов:

унификация ставок налогов и принципов налогообложения в отношении инструментов финансового рынка и рынка ценных бумаг и профессиональных участников рынка;

включение в состав затрат в целях налогообложения отрицательных разниц, образующихся при падении цен на приобретенные субъектами рынка ценные бумаги;

отказ от установления налоговых льгот по отдельным видам ценных бумаг;

освобождение от двойного налогообложения всех форм коллективных инвестиций;

отказ от двойного налогообложения нерезидентов, инвесторов и финансовых институтов, действующих в качестве посредников на российском рынке ценных бумаг, в том случае, если имеются соглашения о предотвращении двойного налогообложения с соответствующими иностранными государствами;

создание льготного налогового режима для некоммерческих организаций, выполняющих функции части инфраструктуры российского рынка ценных бумаг;

отказ от введения любых видов налогов и сборов с оборота ценных бумаг.

Выбор модели рынка ценных бумаг для России должен производиться исходя из следующих предпосылок:

Россия, являясь во многом самодостаточной экономической системой, явно не тяготеет ни к одному из основных финансовых центров мира и будет взаимодействовать и использовать возможности взаимодействия со всеми финансовыми центрами одновременно;

Россия стремится к превращению в самостоятельный финансовый центр и будет использовать только те элементы зарубежных финансовых рынков, которые обеспечат ей максимальную конкурентоспособность как нарождающегося финансового центра самостоятельного значения.

Таким образом, Россия будет формировать собственную модель рынка ценных бумаг на основе национальных интересов и традиций. Эта модель может включать в себя любые системы торговли, применяющиеся на различных биржах и в различных сегментах рынка, однако должна строиться на основе единого информационного пространства и информационной прозрачности рынка.

При этом не исключается применение различных моделей для государственных, корпоративных и муниципальных ценных бумаг.

Выработанная в ходе развития рынка ценных бумаг модель должна обеспечивать:

максимальную ликвидность ценных бумаг, обращающихся на рынке;

распределение ответственности и эффективную систему управления рисками;

информационную прозрачность рынка;

возможность наращивать обороты без внесения существенных структурных изменений в модель;

возможность технологической совместимости российского рынка ценных бумаг с зарубежными рынками.

Формирование российской модели рынка ценных бумаг и совершенствование механизмов взаимодействия его элементов будут в значительной мере зависеть от развития технологий и средств обеспечения информационной инфраструктуры рынка ценных бумаг. Создаваемая модель должна строиться с учетом отечественных достижений в сфере развития технологических, программных и алгоритмических средств, которые будут использоваться для создания информационной инфраструктуры рынка.

Рынок ценных бумаг и его информационная инфраструктура должны создать условия для эффективной реализации инвестиционного процесса в России. Целесообразно выделить два уровня в его функциональной структуре: межрегиональный и внутрирегиональный.

Межрегиональный уровень, объединяющий региональные рыночные структуры, призван обеспечить взаимодействие профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Внутрирегиональный уровень затрагивает отношения между клиентом и обслуживающим его профессиональным участником рынка. Этот уровень является базисом для взаимодействия участников рынка ценных бумаг.

К задачам, решаемым на межрегиональном уровне, относятся:

формирование рыночной цены на акции тех или иных предприятий;

осуществление первичного распределения ценных бумаг;

запуск общероссийского вторичного рынка ценных бумаг;

формирование контрольных пакетов акций;

разукрупнение пакетов акций.

К задачам, решаемым на внутрирегиональном уровне, относятся:

допуск к накопленной и текущей информации об изменении курсов ценных бумаг, о ценообразовании, спросе и предложении, курсах валют, а также получение другой экономической информации;

использование информационной среды для формирования стабильной обстановки на рынке;

производство денежных расчетов по операциям с ценными бумагами;

автоматизация статистической и бухгалтерской отчетности;

осуществление депозитарной деятельности, ведение реестров;

регулирование изменения курсов ценных бумаг;

управление счетами в деньгах и в ценных бумагах;

участие клиентов в торгах ценными бумагами;

осуществление коммерческих сделок;

работа с экспертными системами.

Для решения указанных задач потребуется создать адекватную по своим функциональным возможностям информационную структуру, позволяющую участникам рынка ценных бумаг осуществлять преимущественно в автоматизированном режиме следующие виды предпринимательской деятельности:

а) совершение сделок купли - продажи ценных бумаг от своего имени и за свой счет путем публичного объявления цен покупки и продажи ценных бумаг с обязательством покупки и продажи этих ценных бумаг по объявленным ценам (дилерская деятельность);

б) предоставление услуг, способствующих заключению сделок купли - продажи ценных бумаг между профессиональными участниками рынка ценных бумаг, включая деятельность фондовых бирж (деятельность по организации торговли ценными бумагами);

в) определение взаимных обязательств по поставке (переводу) денежных средств в связи с операциями с ценными бумагами (расчетно-клиринговая деятельность по денежным средствам);

г) определение взаимных обязательств по поставке (переводу) ценных бумаг участниками операций с ценными бумагами (расчетно-клиринговая деятельность по ценным бумагам);

д) хранение ценных бумаг и учет прав на ценные бумаги (депозитарная деятельность);

е) ведение и хранение реестров акционеров (деятельность держателя реестра акционеров);

ж) совершение гражданско-правовых сделок с ценными бумагами на основании договоров (брокерская деятельность);

з) осуществление операций с векселями;

и) обращение закладных и ипотечных ценных бумаг.

Создание в России информационной инфраструктуры рынка ценных бумаг потребует внедрения современных технологий, создания баз данных, разветвленных и защищенных телекоммуникационных сетей, интегрированных с банковскими системами.

Создание российской модели рынка ценных бумаг предполагает изучение и критический анализ многообразия уже функционирующих рынков, и главным образом развитых. Опыт, приобретенный в результате длительного функционирования этих рынков, поможет избежать ошибок, которые не очевидны при существующем уровне развития российского рынка, но могут проявиться впоследствии.

При выборе модели рынка ценных бумаг необходимо выделить конкретные вопросы, от решения которых существенно зависит эффективность его деятельности. Важнейшими из них являются:

взаимодействие банковской системы и рынка ценных бумаг;

определение оптимального соотношения между государственным регулированием и саморегулированием;

формы и методы укрупнения и рекапитализации структур рынка ценных бумаг.

В целях повышения эффективности системы регулирования рынка ценных бумаг и контроля деятельности профессиональных участников рынка, снижения государственных расходов на регулирование рынка ценных бумаг и осуществление надзора государство обеспечивает создание саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Саморегулируемые организации должны создаваться по решению конференций профессиональных участников рынка ценных бумаг, созываемых ФКЦБ России. В дальнейшем они станут составной частью единого механизма регулирования рынка (после наделения соответствующими полномочиями внутри этого механизма) и будут формироваться по основным видам профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг.

Членство в саморегулируемых организациях является необходимым для всех профессиональных участников рынка, осуществляющих виды деятельности, регулирование которых входит в компетенцию соответствующей саморегулируемой организации.

Финансирование деятельности саморегулируемых организаций осуществляется за счет профессиональных участников рынка.

Кандидатуры на должность руководителей саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг, выносимые на их конференции для утверждения, подлежат согласованию с ФКЦБ России. В период между конференциями замещение вакантных должностей в руководящих органах саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг производится по согласованию с ФКЦБ России.

Защита интересов государства и субъектов рынка ценных бумаг будет осуществляться по следующим основным направлениям:

развитие и совершенствование нормативной правовой базы рынка ценных бумаг как часть осуществляемой в России правовой реформы;

повышение информационной прозрачности рынка и его открытости;

повышение эффективности судебной системы в целом как часть правовой реформы;

совершенствование системы предотвращения и расследования преступлений на рынке ценных бумаг с учетом существующих возможностей правоохранительных органов и судебной системы в целом, а также возможностей привлечения саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг;

усиление контроля со стороны государства деятельности и финансовой отчетности профессиональных участников рынка ценных бумаг на основе введения института аудиторских организаций, уполномоченных ФКЦБ России осуществлять проверку деятельности и финансовой отчетности профессиональных участников рынка;

повышение роли государства в преодолении кризисных ситуаций на рынке ценных бумаг, в том числе путем наделения ФКЦБ России полномочиями по созданию ликвидационных комиссий в отношении коммерческих организаций, деятельность которых на рынке ценных бумаг прекращается в связи с нарушениями законодательства Российской Федерации или финансовой несостоятельностью, и согласования с ФКЦБ России промежуточных балансов ликвидируемых организаций;

поддержка государством добровольного страхования рисков профессиональными участниками рынка ценных бумаг. При этом государство не берет на себя обязательств по компенсации незастрахованных рисков.

Защита прав инвесторов, понимаемая прежде всего как защита частной, государственной и иных видов собственности, будет развиваться по нескольким направлениям с учетом особенностей отдельных групп инвесторов, их подготовленности и социальной значимости. Государственная политика в области защиты прав инвесторов будет осуществляться дифференцированно по следующим группам инвесторов:

население;

коллективные инвесторы;

коммерческие банки;

страховые компании;

государство;

иностранные инвесторы (нерезиденты);

другие инвесторы.

При этом по отношению к указанным группам инвесторов будут применяться различные формы и методы защиты их специфических интересов, в том числе:

регулирование деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг по обслуживанию различных групп инвесторов;

поддержка развития различных форм страхования инвестиций и формирование гарантийных фондов за счет различных инвесторов;

регулирование деятельности инвесторов по вложению средств в различные виды ценных бумаг.

К основным направлениям защиты прав эмитентов относятся:

установление пределов ответственности эмитентов перед инвесторами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг;

регулирование процессов скупки крупных и контрольных пакетов акций, а также слияния и поглощения компаний;

раскрытие информации об инвесторах.

Политика защиты интересов эмитентов будет осуществляться дифференцированно по следующим группам эмитентов:

предприятия оборонного значения;

предприятия стратегически важных отраслей экономики;

предприятия - монополисты;

страховые компании и коммерческие банки.