Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда РФ от 26.11.2012 N 28-П "ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ ЧАСТИ 1 СТАТЬИ 16.2 И ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 27.11 КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ОБЩЕСТВА С ОГРАНИЧЕННОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ "АВЕСТА"

В своей жалобе в Конституционный Суд России ООО "Авеста" оспаривает конституционность взаимосвязанных положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации в той мере, в какой они в системе действующего правового регулирования позволяют арбитражным судам при привлечении к ответственности юридических лиц за недекларирование по установленной форме товаров, подлежащих таможенному декларированию, использовать в целях исчисления размера административного штрафа рыночную стоимость этих товаров на территории Российской Федерации. При этом, не подвергая сомнению полномочие законодателя устанавливать за совершение административных правонарушений для юридических лиц повышенный – в сравнении с гражданами – размер административных наказаний, заявитель усматривает несоответствие Конституции Российской Федерации указанных административно-деликтных норм в том, что они не отвечают требованиям формальной определенности закона, исключающим в правовом государстве возможность его неоднозначной интерпретации и произвольного применения.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, включая и настоящее Постановление, неоднократно констатировал, что санкции за любое административное правонарушение должны быть четко определены в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы – в случае необходимости с помощью толкования, данного ей судами, – каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий (бездействия); иное может создавать предпосылки для противоречивой правоприменительной практики, нарушения прав, свобод и законных интересов граждан.

Именно исходя из этих соображений Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 13 июля 2010 года N 15-П признал оспариваемые ООО "Авеста" законоположения неконституционными в той мере, в какой они допускают при оценке стоимости товара, перемещаемого физическим лицом через таможенную границу и предназначенного для личного пользования, применять в целях исчисления размера административного штрафа его рыночную стоимость на территории Российской Федерации. Несмотря на то, что данный вывод касается исключительно граждан, перемещающих через таможенную границу товары для личного пользования, его обоснование имеет важное значение и применительно к правилам исчисления размера административного штрафа при привлечении к ответственности за таможенные правонарушения юридических лиц.

Чем же руководствовался Конституционный Суд России, дисквалифицируя рыночную стоимость в качестве базового критерия (показателя), принимаемого в расчет при определении размера штрафа за правонарушение, предусмотренное частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации? Ответ на этот вопрос сформулирован Судом с исчерпывающей полнотой и сводится к следующему. Во-первых, цены (рыночная стоимость) на одни и те же товары, продаваемые в разных странах и ввозимые на территорию Российской Федерации, при обычном течении розничной и оптовой торговли в условиях поддержки свободной и добросовестной конкуренции могут многократно как увеличиваться, так и уменьшаться. Во-вторых, при перемещении товара через таможенную границу приобретатели ориентируются на его фактическую стоимость в стране приобретения, которая может не совпадать с рыночной (или иной) стоимостью этого товара в Российской Федерации. В-третьих, при исчислении рыночной стоимости товара – тем более что в разных регионах России она неодинакова – могут применяться различные методики, допускающие существенные отклонения в определении ее параметров.

Наличие упомянутых обстоятельств – в силу правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 13 июля 2010 года N 15-П, – лишает нарушителей таможенных правил возможности с достаточной четкостью предвидеть правовые последствия совершаемых действий, что при привлечении их к ответственности приводит к нарушению принципов справедливости и равенства. Соответственно, как прямо подчеркнул Конституционный Суд России, использование рыночной стоимости для расчета размера штрафа за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, как предполагающее дискрецию правоприменителя при выборе метода ее оценки, не согласуется с надлежащей формальной определенностью закона, вследствие чего такая стоимость не может применяться для исчисления штрафных административных санкций.

Согласно статье 15 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации соблюдение Конституции и законов Российской Федерации, а также общепризнанных принципов (норм) международного права и международных договоров Российской Федерации является обязанностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений. Неисполнение данной обязанности, в том числе в таможенной сфере, может служить конституционно оправданным основанием для привлечения к юридической – включая административную – ответственности.

Вместе с тем, устанавливая составы административных правонарушений и меры ответственности за их совершение, законодатель должен принимать во внимание, что среди адресатов требования, содержащегося в статье 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации, отсутствуют предприятия, учреждения и какие-либо иные юридические лица. С конституционно-правовой точки зрения это означает, что наличие в законодательстве об административных правонарушениях института ответственности юридических лиц так или иначе производно от нарушения закона со стороны объединений граждан. Ведь в конституционно-правовом смысле юридические лица, по сути, представляют собой объединения граждан, которые создаются ими для совместной реализации таких конституционных прав, как право свободно использовать свои способности и имущество для предпринимательской или иной не запрещенной законом экономической деятельности и право иметь в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 1996 года N 17-П).

Следовательно, определяя порядок и условия привлечения юридических лиц к административной ответственности, закрепляя виды и размеры санкций, которым они могут быть подвергнуты, законодатель не вправе игнорировать того, что административная деликтоспособность данных субъектов правонарушений предопределена их свойствами (признаками) как особого вида объединений граждан. Это – по смыслу взаимосвязанных положений статей 13 (часть 4), 19 (часть 1) и 30 (часть 1) Конституции Российской Федерации – дает основание утверждать, что правила исчисления размеров административных штрафов, в том числе в случае, когда они выражены в кратном отношении к стоимости предмета правонарушения, должны применяться идентичным образом и к физическим, и к юридическим лицам.

То обстоятельство, что юридические лица в соответствии с гражданским законодательством вправе заниматься предпринимательством, т.е. самостоятельно осуществлять на свой риск деятельность, направленную на систематическое получение прибыли, не может свидетельствовать, что и в публично-правовых отношениях, возникающих по поводу привлечения к административной ответственности за нарушение таможенных правил, они также должны "смириться" с рисками, обусловленными неопределенностью правового регулирования порядка исчисления размеров административного штрафа. Если согласиться с тем, что при определении величины штрафа, налагаемого на юридическое лицо, последнее не может претендовать на равенство перед законом и вытекающее из него требование единообразного применения правовых норм, то, как следствие, нужно будет признать конституционно допустимым наличие таких субъектов административной ответственности (юридических лиц), которым не гарантирована в полной мере защита от произвольного (неоднозначного) применения административных санкций. Однако такое едва ли возможно в правовом государстве.

Необходимость обеспечения единого подхода к правилам применения взаимосвязанных положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации к гражданам и юридическим лицам не только вытекает из конституционных предписаний, но и нашла прямое закрепление в законодательстве. Подтверждением тому могут служить положения части 2 статьи 2.10 КоАП Российской Федерации, согласно которой в случае, если в статьях раздела IV данного Кодекса (статья 27.11 находится именно в этом разделе) не указано, что установленные этими статьями нормы применяются только к физическому лицу или только к юридическому, они в равной мере действуют в отношении и физического, и юридического лица, за исключением случаев, если по смыслу данные нормы относятся и могут быть применены только к физическому лицу.

Исходя из этого – в силу признания взаимосвязанных положений части 1 статьи 16.2 и части 2 статьи 27.11 КоАП Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации в части, позволяющей использовать для исчисления размера административного штрафа, налагаемого на граждан, рыночную стоимость товара, – Конституционный Суд России должен был, по моему мнению, признать оспариваемые ООО "Авеста" законоположения неконституционными и применительно к наказанию юридических лиц. Иное означало бы, что государство вправе оставлять объединения граждан (юридические лица) в положении такого субъекта административной ответственности, на которого не распространяются вытекающие из конституционных принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства требования определенности правового регулирования, исключающего противоречивое толкование и произвольное применение норм права.

Признание неконституционным использования рыночной стоимости для исчисления размера штрафа, применяемого к юридическим лицам за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, не привело бы к полной безнаказанности нарушителей соответствующих таможенных правил, так как наряду со штрафом они согласно закону могут быть подвергнуты и конфискации товаров, причем как в качестве дополнительного, так и в качестве основного административного наказания. Однако реагирование на совершение правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, с помощью одной лишь конфискации не позволило бы при привлечении к ответственности юридических лиц учитывать характер совершенного административного правонарушения, их имущественное и финансовое положение, а также обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, и вследствие этого противоречило бы конституционному запрету дискриминации и выраженным в Конституции Российской Федерации принципам справедливости и гуманизма (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 марта 2003 года N 3-П).

Для того чтобы избежать подобных последствий, Конституционный Суд России, признав оспоренные в данном деле положения неконституционными, одновременно мог бы разъяснить, что до внесения в них федеральным законодателем изменений за основу исчисления размера штрафа должна приниматься таможенная – хотя и ее использование не лишено издержек – стоимость товара. Это, с одной стороны, обеспечило бы соблюдение равного подхода к гражданам и юридическим лицам (объединениям граждан), а с другой – наиболее адекватно увязывалось бы с частью 4 статьи 4.1 КоАП Российской Федерации, устанавливающей, что назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено. Наряду с этим в итоговом решении Конституционного Суда Российской Федерации целесообразно было бы обратить внимание законодателя и на то, что, обладая достаточно широкой дискрецией, он не лишен возможности зафиксировать за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 16.2 КоАП Российской Федерации, иные способы выражения размера административного штрафа: в рублях, в величине, кратной сумме неуплаченных таможенных пошлин и т.п. При этом вполне оправданным могло бы быть и обращение к опыту законодательного регулирования административных штрафов за нарушение таможенных правил в государствах-партнерах по таможенному союзу – республиках Беларусь и Казахстан.

В заключение – поскольку в соответствии с частью третьей статьи 74 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" при принятии решения Конституционный Суд России не связан основаниями и доводами, изложенными в жалобе, – хотелось бы затронуть еще один момент, имеющий серьезное значение для правильного разрешения данного дела.

Согласно Договору об особенностях уголовной и административной ответственности за нарушения таможенного законодательства таможенного союза и государств – членов таможенного союза от 5 июля 2010 года виды административных правонарушений, порядок и принципы привлечения к административной ответственности определяются внутренним законодательством государств с особенностями, установленными указанным Договором (пункт 1 статьи 3); лицо, совершившее административное правонарушение на таможенной территории таможенного союза, подлежит привлечению к административной ответственности по законодательству того государства, на территории которого выявлено административное правонарушение (пункт 1 статьи 4); административный процесс (производство) ведется (осуществляется) по законодательству того государства – члена таможенного союза, в котором лицо привлекается либо подлежит привлечению к административной ответственности (пункт 3 статьи 4); при этом предполагается единообразный подход к определению противоправности деяний, связанных с нарушением таможенного законодательства таможенного союза и государств – участников Договора (пункт 2 статьи 3).

Между тем, как это следует из решения Комиссии таможенного союза от 20 мая 2010 года N 267 "О ходе приведения национальных законодательств Сторон в соответствие с Таможенным кодексом таможенного союза", законодательство образующих таможенный союз государств содержит существенные – порой достигающие принципиального характера – различия в определении составов административных правонарушений в таможенной сфере, а также видов и размеров административных наказаний за их совершение, в том числе применительно к юридическим лицам. В такой ситуации неминуемо возникает вопрос о том, насколько соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 17 (часть 1) и 19 (часть 1), дифференциация противоправности и наказуемости административных правонарушений таможенного законодательства в зависимости от места их обнаружения на территории таможенного союза. Очевидно, что в условиях действующего правового регулирования этот вопрос вряд ли может быть обойден вниманием Конституционного Суда, тем более что проверка соответствия Конституции Российской Федерации данного аспекта оспариваемых законоположений безусловно позволила бы существено скорректировать нормативно-доктринальные основания всего института административной ответственности в Российской Федерации.