Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 07.08.95 N 790 (ред. от 30.05.97) "О МЕРАХ ПО РЕАЛИЗАЦИИ КОНЦЕПЦИИ РЕФОРМЫ СИСТЕМЫ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

В настоящей Концепции излагаются основные принципы формирования пенсионной системы. Конкретные механизмы, порядок и сроки их реализации будут конкретизированы при подготовке проекта нового федерального закона о пенсионном обеспечении. Наряду с федеральным законом потребуется подготовить ряд нормативных правовых актов (в частности, актов, связанных с организацией персонифицированного учета уплаты страховых взносов, и других), обеспечивающих проведение реформы.

Реформа пенсионной системы - это широкая программа, предполагающая решение как неотложных текущих задач, так и проблем стратегического порядка.

Достижение поставленных в настоящей Концепции целей возможно при реализации предусмотренных в ней мер в комплексе с улучшением механизма финансирования и организации административных структур.

В этих целях предусматривается осуществить следующие меры.

Во-первых, ввести солидарную материальную ответственность за уплату страховых взносов работодателя и работника, поэтапно установив для них одинаковую норму страховых взносов в процентах к заработку работника. При этом, чтобы работник не страдал от такого решения, заработную плату необходимо увеличить на ту часть страховых взносов, которую он будет выплачивать вместо работодателя. Сумма страховых взносов не изменится. Однако работник, зная, что размер пенсии зависит от продолжительности уплаты страховых взносов, вынужден будет включиться в механизм контроля за их своевременной уплатой. Это позволит избежать или, по крайней мере, сократить количество случаев неуплаты взносов в пенсионный фонд.

Во-вторых, ввести персонифицированный учет уплаты страховых взносов и приобретенных пенсионных прав, осуществляемый на основе применения современных средств информатики, и таким образом упорядочить весь процесс осуществления пенсионного обеспечения при переходе на новые принципы назначения пенсий в жесткой зависимости от уплаты страховых взносов. Такой учет не только укрепит дисциплину плательщиков этих взносов, но и позволит существенно упростить и облегчить процедуру назначения пенсий, избавит от необходимости сбора и представления в органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, многочисленных документов о стаже работы (страхования) и заработке, поскольку эти органы будут располагать всеми требующимися сведениями. В результате сократятся сроки оформления пенсий и отпадет необходимость ведения трудовых книжек, с которыми в условиях перехода к рыночным отношениям связаны многочисленные злоупотребления.

В-третьих, в целях повышения эффективности управления средствами, предназначенными для выплаты пенсий, и усиления контроля за их использованием целесообразно создать наблюдательный совет, включив в него по должности министров социальной защиты населения, труда, финансов, а также представителей работодателей и застрахованных. Это позволит отслеживать состояние средств пенсионного фонда и снимать вопросы, касающиеся его деятельности. Контроль законодателей за доходами и расходами пенсионного фонда может быть обеспечен посредством ежегодного утверждения Государственной Думой Федерального Собрания бюджета пенсионного фонда и отчета о его исполнении.

Кроме того, в положении о пенсионном фонде необходимо предусмотреть создание резервного фонда. Свободные ресурсы пенсионного фонда должны использоваться не коммерческими структурами, а в общенациональных интересах путем их помещения в краткосрочные государственные ценные бумаги.

Реализация предлагаемых мер позволит обеспечить стабильность пенсионной системы и создаст необходимые предпосылки для решения накопившихся проблем пенсионного обеспечения населения.

Финансирование пенсионного обеспечения

Сложившаяся в настоящее время напряженность в области финансирования пенсионного обеспечения будет усиливаться. Потребность в обеспечении текущих выплат и мероприятий по защите пенсий от инфляции (не говоря уже о новациях в этой области) неизбежно порождает проблему изыскания финансовых ресурсов для дальнейшего развития пенсионной системы.

Этому способствует наметившаяся тенденция к снижению численности занятых в народном хозяйстве и сокращению доли заработной платы в структуре доходов населения.

Анализ различных факторов, обусловливающих необходимую величину пенсионных средств, показывает, что при отсутствии ассигнований из федерального бюджета одних страховых взносов при действующем уровне страхового тарифа уже в ближайшее время будет недостаточно для покрытия расходов на пенсионное обеспечение.

В связи с этим представляется необходимым прекратить практику нецелевого использования пенсионных средств, обеспечить возврат долга и текущие ассигнования из федерального бюджета на покрытие пенсионных расходов, которые должны осуществляться за его счет.

Кроме того, представляется необходимым уже в 1995 году принять решение о расширении финансовой базы пенсионного обеспечения за счет включения в нее выплат, производимых работникам предприятиями, на которые в настоящее время страховые взносы не начисляются.

Организация управления пенсионной системой

Сложившаяся система управления пенсионным обеспечением не отвечает интересам дальнейшего развития пенсионной системы. Отсутствие организационной структуры, которая целиком отвечала бы за реализацию государственной политики в области пенсионного обеспечения, отрицательно сказывается на обслуживании пенсионеров, затягивает принятие решений оперативного характера, затрудняет работу по совершенствованию пенсионного законодательства.

Система управления пенсионным обеспечением должна обеспечивать повышение эффективности пенсионной системы на основе специализации деятельности пенсионной службы и ее кооперации с работой других подразделений системы социальной защиты населения на федеральном и региональном уровнях с учетом национальных традиций в организации пенсионного обслуживания.

В связи с этим представляется целесообразным сохранить комплексность обслуживания населения всеми видами социальной защиты, включая пенсионное обслуживание, и укрепить оправдавшие себя органы социальной защиты населения, занимающиеся пенсионными вопросами.

Упорядочение пенсионных льгот в связи с условиями труда

Упорядочение пенсионных льгот позволит сократить нерациональные затраты государственного пенсионного обеспечения и обеспечить достижение большей социальной справедливости при назначении пенсий.

В 1994 году каждому седьмому пенсионеру пенсия назначалась при снижении возраста на 5 - 10 лет по сравнению с общеустановленным пенсионным возрастом (без учета льготных пенсий, назначаемых лицам, работавшим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях). Доля расходов на эти цели в общих расходах на выплату пенсий по сравнению с 1991 годом возросла на 35 процентов. При этом пенсионное законодательство не связывает предоставление льгот с фактическим состоянием условий труда на производстве. По оценкам, до 30 процентов работников, имеющих право на пенсионные льготы, трудятся в нормальных условиях.

В перспективе льготное пенсионное обеспечение должно быть переведено в сферу дополнительных профессиональных пенсионных систем, предусматривающих компенсации за особые условия труда в той или иной профессии (должности) и устанавливающих ответственность работодателей за создание благоприятной производственной среды.

Поэтапный переход к такому механизму пенсионного обеспечения потребует совершенствования нормирования вредных факторов производственной среды и трудового процесса и на этой основе установления критериев для отнесения работ, профессий и должностей к категориям работников, которым будут предоставляться досрочные пенсии.

По имеющимся данным, применение критериев для оценки условий труда на конкретных производствах позволит на 30 - 35 процентов сократить предоставление пенсионных льгот и объективно определить сферу действия льготных пенсий (например, для производств, где в ближайшие 10 - 15 лет, несмотря на научно-технический прогресс, не ожидается коренного улучшения условий труда). При этом в переходный период (до формирования дополнительных профессиональных пенсионных систем) льготы по государственному пенсионному обеспечению должны распространяться на те производства, где вредные условия труда (либо опасность для здоровья человека) сохраняются вне зависимости от научно-технического прогресса.

С учетом имеющихся наработок подготовка указанных критериев может быть завершена уже в 1995 году.

Кроме того, следует восстановить систему возмещения организациями пенсионных расходов на досрочные пенсии, имея в виду создание такого экономического механизма, который в конечном итоге позволит перевести предоставление пенсионных льгот по условиям труда в дополнительные профессиональные пенсионные системы.

Этот механизм может быть использован в качестве переходной меры для тех производств, где применение объективных критериев оценки условий труда повлечет за собой необходимость прекращения назначения льготных пенсий работникам, уже имеющим необходимый трудовой стаж для досрочного выхода на пенсию, то есть он позволит решить проблему сохранения приобретенных прав.

В связи с этим одним из условий для предоставления налоговых льгот дополнительным профессиональным пенсионным системам должно быть решение ими указанной проблемы сохранения приобретенных прав на льготы по государственной пенсионной системе.

Персонификация учета страховых взносов

Индивидуальный (персонифицированный) учет страховых взносов занятого населения будет содействовать решению ряда принципиальных проблем.

Во-первых, такой учет приведет механизмы государственной пенсионной системы в соответствие с развивающимися рыночными отношениями.

Во-вторых, без персонифицированного учета страховых взносов невозможно развивать государственное пенсионное страхование в направлении установления зависимости размера пенсии от страхового стажа и уплаченных страховых взносов. Такая зависимость должна положительно повлиять на бюджет государственной пенсионной системы, поскольку она создаст заинтересованность в своевременной и полной уплате страховых взносов.

В-третьих, персонифицированный учет создаст возможность для более точного прогнозирования изменений численности занятого населения и пенсионеров в стране как в целом, так и по отдельным профессиям и, как следствие, более точной оценки необходимых расходов на выплату пенсий и расчета страхового тарифа.

Персонифицированный учет страховых взносов позволит удешевить систему административного контроля за правильностью уплаты работодателями страховых взносов на выплату пенсий, дополнив его контролем со стороны работников.

Создание необходимой базы данных персонифицированного учета страховых взносов, которая могла бы практически использоваться при назначении пенсий, требует определенного времени для накопления соответствующей информации. Полностью реализовать программу возможно, как показывает мировой опыт, в течение 5 - 7 лет.

С учетом имеющихся наработок уже в 1995 году возможно приступить к отработке пилотного проекта персонификации учета страховых взносов на одной или нескольких территориях.

Наряду с этим внедрение элементов персонифицированного учета страховых взносов с использованием его данных при назначении пенсий в ближайшие 2 - 3 года может быть осуществлено и в дополнительных профессиональных пенсионных системах. Персонификация страховых взносов может использоваться в качестве составной части механизма решения проблемы увеличения пенсий работникам ряда отраслей, имеющим достаточно высокие заработки, но не получающим адекватные им пенсии (гражданская авиация, топливно-энергетический комплекс и другие).