Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 14.06.2013 N 31 "О МЕРАХ ПО ПРОФИЛАКТИКЕ ЗАБОЛЕВАНИЙ, ОБУСЛОВЛЕННЫХ ДЕФИЦИТОМ МИКРОНУТРИЕНТОВ, РАЗВИТИЮ ПРОИЗВОДСТВА ПИЩЕВЫХ ПРОДУКТОВ ФУНКЦИОНАЛЬНОГО И СПЕЦИАЛИЗИРОВАННОГО НАЗНАЧЕНИЯ"

Концепция обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения путем развития функционального и специализированного хлебопечения в Российской Федерации до 2020 года (Хлеб - это здоровье) разработана по инициативе профессионального сообщества хлебопекарного и кондитерского бизнеса России.

Цель разработки Концепции - определение путей и способов обеспечения населения страны хлебом и хлебобулочными изделиями функционального и специализированного назначения с целью сохранения и укрепления здоровья населения, профилактики заболеваний, обусловленных неполноценным и несбалансированным питанием в комплексе решения приоритетных задач государственной политики в области здорового питания.

В соответствии с целью в Концепции сформулированы:

- основные направления развития рынка хлеба и хлебобулочных изделий функционального и специализированного назначения в Российской Федерации;

- задачи и направления достижения цели;

- формы партнерства государства, бизнеса и общества;

- механизмы и фазы достижения цели;

- целевые индикаторы.

Основными задачами Концепции являются:

- внедрение новых технологий в отрасли хлебопекарной промышленности, позволяющих значительно расширить ассортимент и увеличить производство хлебобулочных изделий нового поколения с заданными качественными характеристиками, в том числе функциональных и специализированных;

- содействие улучшению здоровья и качества жизни населения посредством создания условий увеличения потребления высококачественных безопасных хлебобулочных изделий функционального и специализированного назначения;

- содействие созданию научных, экономических, нормативно-правовых и организационных условий для увеличения объемов производства отечественной продукции хлебопечения, а также формированию системы государственного контроля качества сырья и продукции на всех стадиях;

- создание предпосылок для производства в необходимых объемах хлеба и хлебобулочных изделий для здорового питания, в том числе функциональных и специализированных;

- содействие обеспечению доступности хлебобулочных изделий здорового питания для всех слоев населения;

- обеспечение условий, гарантирующих высокое качество и безопасность хлеба и хлебобулочных изделий;

- участие в программе ликвидации существующего дефицита эссенциальных нутриентов;

- повышение уровня образования специалистов хлебопекарной отрасли пищевой промышленности с учетом современных достижений науки в области инновационных технологий, а также населения в вопросах здорового питания;

- участие в постоянном наблюдении (мониторинге) состояния питания и здоровья населения, а также качества и безопасности хлеба и хлебобулочных изделий.

Основные направления в решении задач:

- снижение уровня потребления поваренной соли с хлебобулочными изделиями путем постепенного (в течение 5 - 7 лет) снижения ее содержания в составе хлеба и хлебобулочных изделий в среднем на 50%;

- повышение уровня потребления йода путем использования в составе рецептур хлеба и хлебобулочных изделий йодированной соли и других эффективных, доступных источников йода;

- повышение пищевой плотности хлеба и хлебобулочных изделий, пониженной в ходе технологической переработки зерна и изготовления продукции, путем использования цельносмолотого зерна или обогащения изделий витаминно-минеральными премиксами, включающими витамин В1 фолиевую кислоту и другие витамины, источники железа и других минеральных веществ, источники пищевых волокон;

- исключение глютена из состава отдельных видов хлеба и хлебобулочных изделий специализированного назначения.

Концепция развития функционального и специализированного хлебопечения в Российской Федерации до 2020 года (Хлеб - это здоровье) разработана с учетом следующих нормативно-правовых документов:

- Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 30.01.2010 N 120 (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 5, ст. 502);

- Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 N 598 "О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, N 19, ст. 2335);

- Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008 N 1662-р (Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, N 47, ст. 5489);

- Основы государственной политики Российской Федерации в области здорового питания населения на период до 2020 года, утвержденные распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2010 N 1873-р (Собрание законодательства Российской Федерации, 2010, N 45, ст. 5869);

- Стратегия развития пищевой и перерабатывающей промышленности Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.04.2012 N 559-р (Собрание законодательства Российской Федерации, 2012, N 18, ст. 2246);

- Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 16.09.2003 N 148 "О дополнительных мерах по профилактике заболеваний, обусловленных дефицитом железа в структуре питания населения" (зарегистрировано в Минюсте России 16.09.2003 N 5077);

- Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 05.03.2004 N 9 "О дополнительных мерах по профилактике заболеваний, обусловленных дефицитом микронутриентов" (по заключению Минюста России от 23.03.2004 N 07/3095-ЮД данный документ в государственной регистрации не нуждается);

- СанПиН 2.3.2.1078-01 "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов", утвержденным постановлением Главного государственный санитарный врача Российской Федерации от 14.11.2001 N 36 (зарегистрирован в Минюсте России 22.03.2002 N 3326);

- Приказ Минздравсоцразвития России от 02.08.2010 N 593н "Об утверждении рекомендаций по рациональным нормам потребления пищевых продуктов, отвечающим современным требованиям здорового питания" (зарегистрирован в Минюсте России 11.10.2010, N 18680);

- Единые санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утвержденные Решением Комиссии таможенного союза от 28.05.2010 N 299;

- Технический регламент Таможенного союза TP ТС 021/2011 "О безопасности пищевой продукции", утвержденный Решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 N 880;

- Технический регламент Таможенного союза TP ТС 027/2012 "О безопасности отдельных видов специализированной пищевой продукции, в том числе диетического лечебного и диетического профилактического питания", утвержденный Решением Совета Евразийской экономической комиссии 15.06.2012 N 34;

- Московская декларация Первой глобальной министерской конференции по здоровому образу жизни и неинфекционным заболеваниям (апрель 2011 года).

Концепция развития функционального и специализированного хлебопечения в Российской Федерации до 2020 года (Хлеб - это здоровье) направлена на снижение микронутриентной недостаточности посредством потребления хлеба и хлебобулочных изделий функционального и специализированного назначения.

Хлеб, мука, макаронные и мучные кондитерские изделия, различные крупы, другие продукты переработки зерновых культур являются наиболее распространенными пищевыми продуктами, потребляемыми ежедневно и повсеместно всеми группами детского и взрослого населения России. Хлебопродукты - наиболее дешевые и доступные продукты питания - служат одним из основных источников необходимых организму пищевых веществ: растительных белков, углеводов, витаминов, макро- и микроэлементов, пищевых волокон.

Хлеб и хлебопродукты являются основными источниками энергии, белка и углеводов в питании населения России, обеспечивающими соответственно 36,6%, 40% и 53% суточного их поступления. По частоте потребления они находятся на первом месте у всех групп населения.

Хлебопродукты являются классическим, созданным природой источником витаминов группы В в питании человека. Содержание витаминов Е и группы В в пшенице, как и в большинстве других зерновых культур, относительно высоко и к тому же хорошо сбалансировано с потребностями в них человека (таблица 1). Так, относительная потребность человека в тиамине, рибофлавине, витамине В6, ниацине, фолиевой кислоте, витамине Е может быть усредненно выражена следующим рядом цифр 1:1:1:10:0,2:7,5. Относительное содержание этих витаминов в зерне имеется, за исключением рибофлавина, почти такой же вид 1:0,3:1:10:0,1:10.

При этом 100 г зерна покрывают 20 - 30% средней суточной потребности человеческого организма в каждом из этих витаминов. Из этой закономерности выпадает рибофлавин, относительное содержание которого в зерне в 3 раза ниже, в связи с чем 100 г зерна могут покрыть лишь 5% суточной потребности человека в этом витамине.

Таблица 1

Технологическая переработка зерновых культур, в том числе пшеницы и ржи, на муку сопровождается существенными потерями микронутриентов-витаминов и минеральных веществ, удаляемых вместе с оболочкой зерна. Приготовление из муки хлеба, хлебобулочных и мучных кондитерских изделий вносит дополнительный вклад в потерю этих важных биологически активных веществ.

Так, например, содержание витаминов группы В (тиамина, ниацина, витамина В6, фолиевой кислоты) и ряда минеральных веществ (железо, кальций) в процессе приготовления хлеба, начиная от помола зерна и кончая выпечкой, снижается в 2-6 раз.

В зависимости от содержания витаминов в муке изменяется их содержание в хлебе. При этом изделия из муки первого и высшего сортов намного беднее витаминами, чем изделия из муки второго сорта (таблица 1).

При потреблении в день 250-300 г хлеба из высокосортной муки суточная потребность в тиамине и витамине Е удовлетворяется на 25-30%, в витамине В6 и ниацине - на 10-20%, в рибофлавине и фолиевой кислоте - на 10-15%). Кроме того, в зерновых продуктах значительная часть ниацина находится в трудноусвояемой форме.

При характеристике минеральной ценности хлеба обращает на себя внимание невысокое содержание в нем кальция при значительном уровне фосфора (таблица 2). Как известно, оптимальным соотношением этих элементов в рационе является отношение 1:1,5, в то же время в хлебе это соотношение сдвинуто в сторону фосфора, содержание которого в этом продукте в 3-5 раз превышает содержание кальция.

Таблица 2

Содержание кальция в хлебе вообще очень мало - 20-30 мг в 100 г (рекомендуемая норма потребления кальция 1000 мг в сутки соответствует 3-5 кг хлеба). Магния в хлебобулочных изделиях больше - 40-50 мг, и 300 г хлеба могут вносить в рацион существенные количества этого макроэлемента - 120-150 мг (30% АУП).

Хлеб несбалансирован и по соотношению таких важных макронутриентов, как натрий и калий (оптимально 1:2). Положение усугубляется еще и тем, что в рецептуры практически всех сортов хлеба включена поваренная соль в количестве 1,5-2% к массе муки. Поэтому при употреблении в пищу только 100-200 г хлеба человек уже получает суточную физиологическую дозу натрия, которая составляет 0,4-0,5 г. При этом поступление калия с тем же количеством хлеба составляет 0,1-0,29 г, что соответствует всего 5-15% суточной потребности в этом элементе (1,6-2,0 г в день).

Большие потери витаминов и минеральных веществ при помоле муки и выпечке хлеба - не единственная причина снижения роли этого продукта в обеспечении современного человека витаминами группы В и ряда макро- и микроэлементов.

Не менее важную роль играют также существенные изменения объемов и ассортимента потребляемых хлебобулочных изделий.

Прослеженные тенденции на примере крупнейших промышленных регионов страны (Москва, Екатеринбург, Кемерово) свидетельствуют о снижении потребляемой массы хлеба детским и взрослым населением. Так, в 80-е годы прошлого столетия этот показатель (на примере Москвы) составил 260 г, в 2000 г. - 190-200 г, к 2010 г. - 150-170 г хлеба в сутки.

Значительные изменения произошли и в структуре ассортимента хлеба, вырабатываемого промышленным способом, в сторону увеличения доли хлебобулочных изделий из муки высших сортов. Так, в последние десятилетия потребление хлеба из ржаной муки и пшеничной муки грубого помола снизилось до 40% от общего объема хлебобулочных изделий при одновременном росте потребления хлебобулочных и сдобных изделий из пшеничной муки высшего сорта. По данным Росстата, в 2010 г. из общего объема произведенных промышленным способом хлебобулочных изделий (7144 тыс.тонн) хлебобулочные изделия из пшеничной муки высшего и первого сортов составили 44,9%, сдобные - 5,1%, а из ржаной муки и смеси ржаной и пшеничной - 32,7%.

В результате этих изменений количество витаминов, получаемых с хлебобулочными изделиями, снизилось и составило для тиамина 2%, рибофлавина - 10%, ниацина - 16%.

Таким образом, анализ объемов производства и потребления хлеба, изменений структуры ассортимента вырабатываемых изделий, их пищевой ценности свидетельствует об уменьшении поступления микронутриентов (витаминов и минеральных веществ) с одним из массовых продуктов питания, каковым является хлеб и хлебобулочные изделия, вследствие чего этот продукт утрачивает свою роль основного источника витаминов группы В и ряда минеральных веществ (кальция, железа, йода) в питании населения России.

Все это подчеркивает необходимость направленного регулирования химического состава хлебобулочных изделий с целью получения продукта с более высоким содержанием микронутриентов и с более сбалансированным их соотношением.

Целесообразность обогащения хлеба витаминами подчеркивается также тем обстоятельством, что хлеб в России остается продуктом наиболее массового потребления, особенно у недостаточно высоко обеспеченных слоев населения. Практически 75% мужского и женского населения ежедневно потребляют хлебобулочные изделия из пшеничной муки высшего и первого сортов промышленной выпечки. К этому следует еще добавить и домашнюю выпечку различных булочек и пирожков из пшеничной муки высшего сорта.

Благодаря этому использование хлебобулочных изделий в качестве носителя, дополнительно обогащенного недостающими микронутриентами, позволит донести их до самых широких групп населения, в том числе наиболее нуждающихся в улучшении их пищевого статуса и здоровья.

Существенное уменьшение поступления витаминов группы В с хлебобулочными изделиями, некомпенсируемое каким-либо увеличением их потребления за счет других источников, является одной из важных причин массового распространения недостаточной обеспеченности этими витаминами, о чем свидетельствуют результаты регулярных обследований питания и пищевого статуса различных групп детского и взрослого населения России, проводимые федеральный государственным бюджетным учреждением "Научно-исследовательский институт питания" Российской академии медицинских наук и другими учреждениями гигиенического профиля, свидетельствуют о недостаточном потреблении витаминов группы В, витамина D, железа, кальция, йода. По данным Росстата потребление взрослым населением России целого ряда микронутриентов не достигает рекомендуемого уровня. К ним относятся кальций, йод, витамины А, С, витамины группы В (В1, В2, ниацин). Признаки дефицита многих витаминов реально обнаруживаются по содержанию этих микронутриентов в крови различных групп населения, и достаточно широко распространены. Недостаток витаминов группы В в настоящее время имеет место у 30-70% обследованных лиц.

Таблица 3

Примечание:

* - достоверное отличие (р 0,001) от показателя 1987-1993 гг.;

** - достоверное отличие (р 0,001) от показателя 1996-2001 гг.

В скобках указаны пределы колебаний для разных регионов.

Доля лиц, недостаточно обеспеченных витамином С, в последние годы достоверно снижается (таблица 3). Дефицит витамина Е, достоверно повысившийся в период 1996-2001 гг., в начале XXI века также достоверно снизился по сравнению с предшествующим периодом. Увеличившаяся в период 1996 - 2001 гг. доля лиц с недостатком витамина В6 в последние годы вернулась к величине, характерной для конца восьмидесятых - начала девяностых годов прошлого столетия. Дефицит витаминов В2 и А в 2003-2009 гг. стал выявляться достоверно реже по сравнению с предыдущими периодами.

Таким образом, недостаток витаминов группы В у взрослого населения в настоящее время встречается значительно чаще, чем недостаточность витаминов С, А и Е. Выявляемые дефициты, как правило, затрагивают не какой-либо один витамин или минеральный элемент, а имеют характер сочетанной недостаточности перечисленных выше микронутриентов. На первое место стала выходить необходимость ликвидации недостаточной обеспеченности населения витаминами группы В. По-прежнему, выявляемые дефициты не зависимо от места проживания и профессиональной принадлежности, как правило, затрагивают не какой-либо один витамин, а имеют характер сочетанной недостаточности витаминов группы В. К ней может присоединяться недостаток других витаминов, в первую очередь витамина D, высокая частота обнаружения дефицита которого обусловлена недостаточной инсоляцией в широтах нашей страны, а также каротиноидов. Таким образом, проведенный анализ обеспеченности населения витаминами показывает, что обогащать продукты массового потребления в первую очередь следует витаминами группы В.

К другим недостаткам хлебобулочных изделий как продуктов массового потребления следует отнести весьма высокое содержание натрия (в 100 г хлеба содержание этого макронутриента составляет 0,4-0,5 г, т.е. физиологическую норму) и практически полное отсутствие эндогенного йода.

По данным федерального бюджетного учреждения "Эндокринологический научный центр" Министерства здравоохранения Российской Федерации, в настоящее время на всей территории Российской Федерации сохраняется йодный дефицит легкой и средней тяжести. Недостаточное потребление этого микронутриента женщинами детородного возраста является причиной мозговых нарушений, связанных с дефицитом йода, практически у 315 тысяч новорожденных. Одним из наиболее эффективных способов ликвидации йододефицитных состояний является использование йодсодержащих добавок, прежде всего йодированной поваренной соли, в производстве продуктов массового потребления, в том числе хлебобулочных изделий (постановление Правительства Российской Федерации от 05.10.1999 N 1119 "О мерах по профилактике заболеваний, связанных с дефицитом йода").

Имеется широкое распространение дефицита микронутриентов у большей части детского и взрослого населения, важнейшими из которых являются: витамины (С, B1, В2, В6, фолиевая кислота, бета-каротин), минеральные вещества (кальций, калий, микроэлементы йод, цинк, железо).

Улучшение обеспеченности детского и взрослого населения витаминами и минеральными веществами является одной из важнейших задач современного здравоохранения.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2010 N 1873-р утверждены "Основы государственной политики Российской Федерации в области здорового питания населения на период до 2020 года". Одной из основных задач государственной политики в области здорового питания является развитие производства пищевых продуктов, обогащенных незаменимыми компонентами, специализированных продуктов детского питания, продуктов функционального назначения, диетических (лечебных и профилактических) пищевых продуктов и биологически активных добавок к пище, в том числе для питания в организованных коллективах (трудовые, образовательные) с целью сохранения и укрепления здоровья населения, профилактики заболеваний, обусловленных неполноценным и несбалансированным питанием. Использование обогащенных микронутриентами пищевых продуктов рассматривается в качестве важнейшей и первоочередной меры, от которой решающим образом зависит улучшение питания и здоровья населения России.

В России накоплен положительный опыт обогащения пищевых продуктов, в т.ч. и хлебобулочных изделий, витаминами, макро- и микроэлементами с целью улучшения пищевого статуса населения (предотвращения возникновения или исправления имеющегося в организме человека дефицита).

В результате выполнения ряда государственных программ разработаны научные принципы обогащения пищевых продуктов, гармонизированных с учетом требований Комиссии Кодекс Алиментариус.

Подвергать обогащению витаминами и минеральными веществами следует продукты массового потребления, предназначенных для регулярного использования в питании основной массы населения (т.е. используемых повсеместно в повседневном питании взрослого населения и детей старше 3 лет). Совершенно очевидно, что проводить обогащение пищевых продуктов следует набором витаминов, причем в количествах, комплементарных реально существующим дефицитам.

Не вызывает сомнения, что с позиций рационального питания целесообразно обогащать с целью повышения пищевой плотности в первую очередь те пищевые продукты, которые соответствуют принципам здорового питания. К ним прежде всего относятся хлебобулочные изделия, обогащенные виды которых включены в "Рекомендации по рациональным нормам потребления пищевых продуктов, отвечающих современным требованиям здорового питания", утвержденные приказом Минздравсоцразвития России от 02.08.2010 N 593н.

Рисунок 1

Хлебобулочные изделия, как продукты массового потребления, могут рассматриваться в качестве носителя для обогащения их железом. Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 16.09.2003 N 148 "О дополнительных мерах по профилактике заболеваний, обусловленных дефицитом железа в структуре питания населения" предусматривает обогащение муки и хлебобулочных изделий массового потребления 5 витаминами группы В и железом. Нормируемые уровни обогащения хлебобулочных изделий для питания дошкольников и школьников устанавливают специальные разделы СанПиН 2.3.2.1078-01 "Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов", утвержденным постановлением Главного государственный санитарный врача Российской Федерации от 14.11.2001 N 36, и Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утвержденных Решением Комиссии таможенного союза от 28.05.2010 N 299.

К концу 2010 года в нашей стране выпуск обогащенных витаминами и минеральными веществами хлебобулочных изделий составил около 2% от общего объема производства. Отмечается существенное снижение объемов производства хлебобулочных изделий, обогащенных йодом (рисунок 1).

Пищевой рацион современного человека меняется с улучшением качества жизни, он объективно становится более разнообразным, а забота о здоровом питании остается основополагающим фактором, который будет влиять на развитие ассортимента и увеличение объемов производства хлебобулочных изделий, обогащенных микронутриентами, прежде всего витаминами группы В, железом, йодом, кальцием.

За 2000 - 2011 годы отечественное хлебопечение претерпело существенные изменения. Объем производства хлеба и хлебобулочных изделий снизился на 22,6% с 9,01 до 6,98 млн тонн. Среднегодовой темп снижения около 2%. Общероссийская тенденция характерна для большинства регионов страны. Структура объема производства хлеба по федеральным округам в общем объеме производства значительно не изменилась (таблица 4)

Таблица 4

Динамика рынка хлеба и хлебобулочных изделий (в постоянных ценах) демонстрирует устойчивый рост. На 1 января 2012 года рынок хлеба отмечен на уровне 400,5 млрд руб. Среднегодовой темп прироста по стране за последние три года - 8,51%. При этом самый высокий среднегодовой темп прироста в СЗФО - 12,02% и ЦФО - 11,64% (таблица 5).

Таблица 5

Общая численность хлебопекарных предприятий насчитывает 12 760 ед., из них 97,8% - малые и средние предприятия. По отношению к 2010 г. численность субъектов хлебопечении увеличилась на 8,3% (таблица 6).

Несмотря на рост численности субъектов хлебопечения уровень конкуренции - количество хлебопекарных предприятий на 10 тыс. жителей остается невысоким (таблица 6). По итогам 2011 года это 0,9 субъекта хлебопечения на 10 тыс. жителей, тогда как зарубежных странах около 3,5.

Таблица 6

Таблица 7

Общая численность сотрудников, занятых в хлебопекарном секторе составляет около 300 тыс. чел. По отношению к 2005 году уровень занятости сократился на 29,2%. Самое большое сокращение численности работников в СФО - на 44,9% (таблица 8).

Таблица 8

Всего 13,0% (1588) предприятий хлебопекарного сектора осуществляют выпуск продукции функционального и специализированного назначения. При этом хлеб и хлебобулочные изделия лечебно-профилактического назначения выпускается только в Брянской, Воронежской, Ивановской, Калининградской, Калужской, Кировской, Курганской, Липецкой, Ростовской и Ульяновской областях, Алтайском, Камчатском и Краснодарском краях, Республике Чувашия.

Наибольший удельный вес предприятий, производящих обогащенные хлеб и хлебобулочные изделия, отмечен в Амурской (85,2%), Курской (49,0%), Тульской области (41,9%), Ростовской (37,0%), Кировской (35,0%), Тюменской (27,2%), Тамбовской (25,0%), Воронежской (24,0%) и Челябинской (23,4%) областях.

Наименьший удельный вес предприятий, выпускающих обогащенные хлебобулочные изделия, в Кабардино-Балкарской Республике (1,8%), Забайкальском (2,0%) и Пермском краях (3,3%), Республике Саха (Якутия) (3,7%), Калининградской (3,8%), Республике Калмыкия (4,5%), Саратовской (5,8%) и Самарской (6,7%) областях, Республике Чувашия (8,5%).

По состоянию с 1.01.2012 по 1.09.2012 года объем производства хлеба и хлебобулочных изделий, обогащенных микронутриентами составил более 500 тыс. тонн, а лечебно-профилактического назначения около 200 тыс. тонн.

Таким образом, существует большой потенциал развития приоритетного сегмента хлебопечения - производство функциональных и специализированных сортов. Рынок хлеба и хлебобулочной продукции находится на стадии активного роста. Продукция пекарей нуждается в грамотном позиционировании, ведь с развитием рынка меняются и предпочтения потребителей, а удовлетворение потребностей - одна из возможностей выделится среди конкурентов. Например, позиционируя продукцию функционального и специализированного направления для здорового образа жизни, пекарь легко займет новую нишу, так как здоровый образ жизни становится все актуальнее среди населения. Следовательно, результатом развития функционального и специализированного хлебопечения в регионе выступит не только улучшение качества жизни населения, но и увеличение доходов хлебопекарных предприятий.

Выстраивание порядка сотрудничества государства, частного бизнеса и общества будет способствовать успешному достижению поставленной цели посредством учета интересов всех сторон. Современная модель развития рынка хлеба и хлебобулочных изделий функционального и специализированного назначения требует формирования комфортных условий для развития конкуренции и предпринимательской инициативы. "Государство может создать необходимые условия и стимулы для развития бизнеса, но не должно подменять бизнес собственной активностью" <1>.

Для преодоления отставания в развитии социально-значимых секторов экономики в России от зарубежных аналогов, государство во взаимодействии с субъектами хлебопекарного бизнеса должно руководствоваться принципами, к которым относятся:

- развитие конкуренции и создание комфортных условий для реализации предпринимательских инициатив;

- развитие региональных объединений участников рынка хлеба и хлебобулочных изделий;

- снижение административных барьеров, с целью ускоренного развития рынка хлеба и хлебобулочных изделий функционального и специализированного назначения;

- поддержание макроэкономического равновесия и прогнозируемости;

- развитие частно-государственного партнерства, направленного на развитие региональной инфраструктуры рынка хлеба и хлебобулочных изделий функционального и специализированного назначения;

- поддержка инициатив бизнеса по участию в развитии социальной сферы и человеческого капитала.

Реализация Концепции развития функционального и специализированного хлебопечения в Российской Федерации до 2020 года (Хлеб - это здоровье) будет проходить следующие фазы:

1. Принятие и утверждение.

2. Распространение основных положений концепции среди профессионального сообщества в субъектах Российской Федерации.

3. Разработка и утверждение региональных дорожных карт по реализации основных положений концепции.

4. Достижение целей и решение задач, отмеченных в региональных дорожных картах.

5. Подведение итогов.

Механизм реализации настоящей Концепции предусматривает применение программно-целевого метода.

На федеральном уровне реализацию целей и задач настоящей Концепции предусматривается обеспечивать путем осуществления разработки ведомственных программ в сферах регулирования производства хлеба и хлебобулочных изделий.

Мониторинг хода реализации задач, определенных настоящей Концепцией, предусматривается осуществлять путем анализа данных сводной межведомственной отчетности.

На уровне субъектов Российской Федерации предусматривается осуществить разработку и реализацию региональных программ (пилотных проектов) с учетом специфики традиций употребления хлеба и хлебобулочных изделий.

К примеру, региональные и муниципальные программы, направленные на сохранение и укрепление здоровья населения, приняты в ряде регионов (Брянская, Воронежская, Ивановская, Кировская, Магаданская, Мурманская, Нижегородская, Новосибирская, Орловская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Тюменская, Ульяновская и Челябинская области, Республики Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия) и Чувашия, Алтайский край, г. Санкт-Петербург). В Оренбургской области, Республиках Адыгея, Хакасия и Татарстан разработаны проекты подобных программ.

В Ульяновской области принят Закон от 04.05.2008 N 69-ЗО "О продовольственной безопасности Ульяновской области". Вопросы профилактики микронутриентной недостаточности включены в концепции реализации основ государственной политики здорового питания населения в ряде субъектов Российской Федерации, а также комплексные межведомственные планы по ее реализации (Новосибирская, Саратовская, Тамбовская и Челябинская области, Республики Бурятия), а также в региональные Концепции развития здравоохранения (Иркутская область), демографического развития (Орловская область).

По инициативе Управлений Роспотребнадзора по Республике Адыгея и Марий Эл, Амурской, Астраханской, Воронежской, Кемеровской, Кировской, Курганской, Липецкой, Магаданской, Московской, Мурманской, Новосибирской, Нижегородской, Ростовской, Рязанской и Самарской областям, Алтайскому, Забайкальскому и Краснодарскому краям во взаимодействии с Российской Гильдией пекарей и кондитеров подготовлены и реализуются целевые программы, направленные на развитие хлебопекарной промышленности по выпуску обогащенных хлебобулочных изделий, такие как "Хлеб - это здоровье", "Социальный хлеб", "Об обеспечении населения хлебобулочными изделиями, обогащенными микронутриентами".

В Республиках Марий Эл и Саха (Якутия), Нижегородской и Оренбургской областях, Пермском и Алтайском крае приняты программы по развитию торговли, в том числе хлебом и хлебобулочными изделиями.

Постоянно действуют при участии региональных Гильдий пекарей и кондитеров Консультативные Советы по вопросам взаимодействия малого бизнеса в области производства кондитерских изделий и хлебопечения в Воронежской и Орловской областях, Республике Алтай и Алтайском крае.

В настоящее время в некоторых субъектах Российской Федерации с успехом реализуются программы, направленные на развитие здоровья населения через хлеб.

Например, постановлением Правительства Воронежской области от 13.09.2011 N 801 утверждена долгосрочная областная целевая программа (ДОЦП) "Повышение качества и безопасности пищевых продуктов, реализуемых на территории Воронежской области на 2012-2017годы", в которой отражены вопросы по обогащению продукции микронутриентами, в том числе хлебобулочных изделий.

Постановлением Правительства Московской области от 01.09.2011 N 928/33 утверждена долгосрочная целевая программа "Развитие хлебопекарной промышленности Московской области на период 2012-2013 годы".

В рамках принятых программ предусматривается:

- увеличение ассортимента и объемов производства хлебобулочной продукции, обогащенной микронутриентами, и повышение ее доступности для населения на потребительском рынке Мурманской области;

- разработка мер, направленных на приоритетное обеспечение образовательных, лечебных учреждений, учреждений социальной помощи населению обогащенной хлебобулочной продукцией, в том числе мелкоштучными изделиями в индивидуальной упаковке;

- разработка системы мер, направленных на улучшение условий производства и реализации пищевой продукции;

- мероприятия по обеспечению малообеспеченных и незащищенных слоев населения Мурманской области хлебобулочными изделиями, обогащенными витаминами и микронутриентами;

- усиление информационного обеспечения по вопросам здорового питания населения.

Наряду с вышеперечисленными субъектами Российской Федерации на территории Республики Марий Эл действует Республиканская программа "Развитие конкуренции малого и среднего предпринимательства на рынке хлебопечения в Республике Марий Эл на 2012-2014 годы", утвержденная постановлением Правительства Республики Марий Эл от 11.04.2012 N 123.

Мероприятия, направленные на профилактику заболеваний, связанных с дефицитом йода, витаминов и железа, были включены в республиканскую целевую программу "Улучшение демографической ситуации в Республике Марий Эл на 2007-2012 годы", принятую Законом Республики Марий Эл от 28.02.2007 года N 5-З.

Развитие конкуренции является одним из важнейших направлений развития экономики. Решения Правительства Российской Федерации, концептуальные документы государства и другие нормативные правовые акты направлены на развитие конкуренции. В регионах данному вопросу также уделяется серьезное внимание. Повышение конкурентоспособности в целом является приоритетной задачей социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем для успешного развития конкуренции необходимо учитывать особенности отдельных отраслей, а именно: специфику спроса на продукцию этих отраслей, значимость продукции для удовлетворения важнейших потребностей населения, характер размещения предприятий отрасли, влияние на занятость, особенности обеспечения ресурсами.

В связи с этим наибольшее значение имеют отрасли повышенной социальной значимости, а именно, хлебопечение.

Несмотря на то, что в некоторых регионах принимаются меры для создания условий формирования конкурентной среды, конкуренция на региональных рынках хлебопечения еще не приобрела созидательного характера, не развита конкуренция малого и среднего предпринимательства в хлебопекарном секторе.

Хлеб и хлебобулочные изделия являются продуктами первой необходимости и повседневного спроса, а хлебопечение - социально значимой отраслью экономики. Хлеб и хлебобулочные изделия занимают важное место в продовольственной корзине жителей регионов, особенно у населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума. В расходах на покупку продуктов питания они занимают одно из первых мест. При этом продукция функционального и специализированного назначения не столь популярна среди населения страны из-за более высокой цены и низкой территориальной доступности, в частности в сельской местности.

Фактический уровень потребления хлеба и хлебобулочных изделий функционального и специализированного назначения в расчете на одного человека ниже рекомендуемых норм. Хлебопекарная промышленность регионов в настоящее время не полностью обеспечивает необходимое потребление таких изделий, как за счет собственного производства, так и завозного объема. Следовательно, за ввезенный хлеб и хлебобулочные изделия регион не получает экономической выгоды: деньги за проданный хлеб уходят производителям в другие регионы, налоги не поступают в региональный бюджет, снижаются возможности для обеспечения занятости населения.

Сокращение производства хлеба и хлебобулочных изделий становится одним из факторов роста цен на эту продукцию и непосредственно отражается на снижении конкурентоспособности. При этом, цены на хлеб и хлебобулочные изделия растут более низкими темпами, чем цены на сырье и тарифы естественных монополий.

Особенностью рынка труда современного хлебопечения является его острая потребность в квалифицированных специалистах. В ближайшие годы эта тенденция сохранится. Исходя из того, что сейчас активно развиваются инновационные технологии, наиболее востребованными станут специалисты со специальными знаниями. Рост спроса также будет отмечен на инженеров среднего звена и квалифицированных рабочих (пекарь, пекарь-кондитер). На рынке не хватает технических специалистов, рабочих высокой квалификации.

Важно отметить, что утраченный потенциал подготовки специалистов со средним специальным образованием по профессии "пекарь" в ближайшее время лишит хлебопекарный сектор рабочего персонала. Наиболее верным средством преодоления сложившейся ситуации является развитие учебно-производственных центров регионального хлебопечения.

Развитие субъектов инфраструктуры хлебопечения регионов - это комплексный инфраструктурный кластер во главе с управляющей компанией:

- управляющая компания под руководством наблюдательного совета, состоящего из представителей органов государственного управления, предприятий и инфраструктуры хлебопечения, других заинтересованных структур, будет осуществлять текущее управление;

- учебно-производственный ресурсный центр (далее - центр), включающий в себя учебные классы-пекарни, кондитерские, лабораторию функционального и специализированного хлебопечения, гостиницу. В центре будут организованы подготовка и переобучение высвобождающихся работников из других отраслей, повышение квалификации пекарей и кондитеров региона;

- сырьевой распределительный центр, обеспечивающий снабжение субъектов хлебопечения сырьем, ингредиентами и материалами;

- сервисный центр по ремонту и обслуживанию оборудования, доставке запасных частей, квалифицированного гарантийного обслуживания.

Уровень депопуляции страны во многом обусловлен неинфекционными заболеваниями, причина которых - образ жизни, нерациональное питание, злоупотребление алкоголем, курение, снижение уровня физической активности. Коррекция этих факторов, в частности рационализация питания, позволит снизить уровень депопуляции.

Для исправления сложившейся ситуации необходима реализация специальных проектов для населения и специалистов в области сохранения и укрепления здоровья; организация и проведение среди отдельных групп населения социологических исследований по изучению факторов, влияющих на здоровье; повышение уровня здоровья населения за счет снижения влияния поведенческих факторов риска; информирование населения о факторах, влияющих на здоровье; пропаганда здорового образа жизни; устранение дефицита жизненно важных витаминов и укрепление здоровья.

Ожидаемые результаты реализации мероприятий Концепции к 2020 году будут оцениваться по целевым индикаторам, характеризующим состояние функционального и специализированного хлебопечения (таблица 9).

Таблица 9

Для развития функционального и специализированного хлебопечения необходимо содействие федеральных, региональных и муниципальных органов исполнительной и законодательной власти регионов в реализации тактических и системных мероприятий, направленных на реализацию потенциала хлебопекарного сектора. Непосредственные действия должны учитывать весь комплекс проблем регионального хлебопечения, решение которых возможно только при разработке и реализации региональных программ развития хлебопечения в рамках концепции, направленных на:

- увеличение потребления хлеба и хлебобулочных изделий функционального и специализированного назначения;

- стимулирование экономического развития регионального хлебопечения путем создания новых центров экономического роста хлебного сектора на основе конкурентных преимуществ, в том числе в сельской местности;

- создание и обеспечение благоприятных условий для развития конкуренции на рынке хлебопечения регионов;

- повышение инвестиционной привлекательности, социально-экономической эффективности производства и реализации хлеба и хлебобулочных изделий в регионах;

- обеспечение стабилизации потребительских цен на хлеб и хлебобулочные изделия в субъектах Российской Федерации;

- создание новых рабочих мест, в том числе в сельской местности и отдаленных населенных пунктах;

- формирование основ и обеспечение эффективного развития инфраструктуры хлебопечения в регионах.