Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 10.11.97 N 1409 "О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ УЛУЧШЕНИЯ УСЛОВИЙ И ОХРАНЫ ТРУДА НА 1998-2000 ГОДЫ"

По объективным причинам в Российской Федерации усугубляется неблагоприятная ситуация с состоянием условий и охраны труда. В последние годы сохраняется недопустимо высокий уровень производственного травматизма и профессиональной заболеваемости. В 1996 году от травм на производстве пострадали 214,6 тыс. человек, 5,4 тыс. человек погибли.

Удельный вес работающих на производстве с вредными и опасными условиями труда в общей численности работников, занятых в промышленности, с 1991 по 1995 год возрос с 18 процентов до 42,3 процента.

Неблагоприятные условия труда крайне разрушительно действуют на воспроизводство трудовых ресурсов. Если общая смертность населения в Российской Федерации увеличилась в 1995 году по сравнению с 1990 годом примерно на 40 процентов, то смертность трудоспособного населения - более чем на 60 процентов.

В 1996 году рост количества впервые выявленных больных профессиональными заболеваниями по сравнению с 1993 годом составил 12 процентов.

Причинами роста производственного травматизма и профессиональных заболеваний являются:

износ основных фондов и низкий технический уровень используемых технологий;

ухудшение обеспечения средствами индивидуальной защиты, нарушение надежности работ средств и систем коллективной защиты;

отсутствие в ряде случаев нормативной, осведомляющей и регулирующей информации;

массовые нарушения технологической и производственной дисциплины;

низкий уровень культуры производства, социальной активности и профессиональной подготовки работников;

снижение ответственности, требовательности к контролю за соблюдением норм и правил по охране труда;

несоблюдение режимов труда и отдыха, резкое сокращение медицинских осмотров.

Убытки, вызванные производственным травматизмом в Российской Федерации, составили в 1996 году свыше 4 трлн. рублей, в том числе расходы по возмещению пострадавшим заработка или его части - около 3 трлн. рублей. Помимо этого значительные затраты обусловлены амбулаторным (клиническим) лечением, проведением расследований несчастных случаев, потерями в производстве из-за простоев оборудования, снижения производительности труда.

Сложившаяся ситуация во многом связана с тем, что до настоящего времени не создана государственная система управления охраной труда, соответствующая новым экономическим и трудовым отношениям, отсутствуют экономические механизмы, побуждающие работодателей соблюдать требования по охране труда, не на должном уровне находится система обучения работников безопасным приемам работы.

За последние 5 лет в Российской Федерации приняты основополагающие документы в области охраны труда, из которых важнейшими являются Основы законодательства Российской Федерации об охране труда и постановление Правительства Российской Федерации от 26 августа 1995 г. N 843 "О мерах по улучшению условий и охраны труда", которым утверждена Федеральная программа первоочередных мер по улучшению условий и охраны труда на 1995 - 1997 годы. Их реализация позволила активизировать деятельность органов исполнительной власти, организаций и предприятий всех форм собственности по обеспечению благоприятных и безопасных условий труда на рабочих местах, разработке отраслевых и региональных программ, дальнейшему совершенствованию нормативной и правовой базы в области охраны труда.

В большинстве субъектов Российской Федерации начата работа по созданию региональных систем управления охраной труда. Во многих субъектах Российской Федерации организуется обучение специалистов и руководящего состава предприятий и организаций по вопросам охраны труда, создаются специальные подразделения, усилен контроль за условиями труда со стороны органов государственной экспертизы условий труда. В 30 регионах органы государственной экспертизы условий труда приступили к эксперименту по осуществлению сертификации производственных объектов на соответствие требованиям по охране труда.

В 1995 - 1997 годах не удалось добиться коренных изменений в области охраны труда.

Из 26 мероприятий, предусмотренных к выполнению в 1995 - 1997 годах Федеральной программой первоочередных мер по улучшению условий и охраны труда на 1995 - 1997 годы, полностью выполнено 18 мероприятий, 3 мероприятия находятся в стадии выполнения, из-за недостатка финансирования перенесены сроки выполнения 5 мероприятий.

В большинстве организаций условия труда продолжают оставаться неудовлетворительными, а уровень производственного травматизма - высоким. По экспертным оценкам, в случае непринятия надлежащих мер к 2005 году на рабочих местах с вредными условиями труда в промышленности, в строительстве и на транспорте будет работать каждый второй-третий работник сферы материального производства.

Необходимость применения программного подхода к решению проблемы улучшения условий и охраны труда в Российской Федерации предопределяют:

социально-политическая острота проблемы, которая приобрела федеральное значение;

невозможность комплексного решения данной проблемы в условиях рыночной экономики без государственного регулирования;

необходимость координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, объединений работодателей, профессиональных союзов в процессе разработки и реализации комплекса мероприятий по решению данной проблемы.

Развитие различных форм собственности и их законодательное закрепление предполагают принципиально новый подход к регулированию трудовых отношений, в том числе в области условий и охраны труда. Переход к использованию рыночных регуляторов, изменение функций федеральных органов исполнительной власти и профсоюзов, новые отношения центра с субъектами Российской Федерации при отсутствии завершенной системы управления охраной труда, соответствующей новым экономическим и трудовым отношениям, предопределяют необходимость государственного управления решением неотложных задач по улучшению условий и охраны труда.

Основными целями Федеральной целевой программы улучшения условий и охраны труда на 1998-2000 годы (далее именуется - Программа) являются:

снижение производственного травматизма и профессиональной заболеваемости в стране;

создание условий, обеспечивающих сохранение жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности;

повышение уровня гарантий правовой и социальной защиты работников от профессионального риска.

Основной задачей Программы является реализация государственной политики в области улучшения условий и охраны труда, изложенной в Основах законодательства Российской Федерации об охране труда.

Приоритетные направления мероприятий Программы определены в соответствии с основными задачами реформирования сферы охраны труда, предусмотренными Программой социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов.

Срок реализации Программы - 1998-2000 годы.

Мероприятия Программы определены на основе анализа состояния условий и охраны труда работников, проведенного Министерством труда и социального развития Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти по труду субъектов Российской Федерации, государственными органами надзора и контроля, научно-исследовательскими организациями по труду и охране труда. Учтены рекомендации Всероссийского совещания по охране труда (июнь 1996 г.), предложения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Система программных мероприятий объединяет работы по следующим направлениям:

разработка федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам охраны труда работников;

общепрограммные исследования и конструкторские разработки;

совершенствование условий и охраны труда на производстве;

организационное, методическое и информационное обеспечение управления, профессиональное образование, пропаганда.

В 1998-2000 годах будет продолжена работа по совершенствованию правовой базы охраны труда.

Предусматриваются изменение и дополнение действующего законодательства об организации местного самоуправления (в части функций управления охраной труда), а также разработка федеральных законов о службах охраны и гигиены труда, о страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, о порядке расследования несчастных случаев на производстве и фактов профессиональных заболеваний.

Программой предусматривается выполнение научных исследований и опытно-конструкторских разработок, которые позволят получить важные практические результаты для совершенствования правовой базы охраны труда и создать научно-методическую основу улучшения условий и охраны труда.

Предусматривается осуществить:

прогнозирование улучшения условий и охраны труда, анализ отдельных проблем, научное обоснование методов мониторинга;

разработку механизма экономического стимулирования охраны труда;

разработку рекомендаций по профессиональному отбору и ограничениям использования труда работников (с учетом пола и возраста) в конкретных производствах;

создание баз и банков данных;

организацию автоматизированного контроля и анализа состояния охраны труда.

Работы по прогнозированию и проведению перспективных научных исследований ориентированы на формирование необходимой среды действенного государственного регулирования в сфере создания и постоянного совершенствования единой системы законодательства в области охраны труда.

Приоритетными в области улучшения условий и охраны труда женщин и подростков являются мероприятия по:

решению проблемы облегчения труда женщин, занятых на тяжелых, вредных и опасных работах;

созданию благоприятных условий труда для обеспечения репродуктивного здоровья работающих женщин;

разработке мероприятий по охране здоровья девушек-подростков, обучающихся в профессиональных училищах и непосредственно занятых в производстве.

Включенные в Программу мероприятия позволяют существенно уменьшить число работниц, занятых на тяжелых, вредных и опасных работах. Социальный эффект этих мероприятий велик, поскольку женщины составляют более 50 процентов общей численности работающих.

Предусмотрена разработка правил по охране труда инвалидов (с учетом особенностей производств, на которых допускается применение их труда).

В мероприятиях этого раздела предусматриваются:

создание российского регистра канцерогенных заболеваний лиц, работающих или работавших в опасных производствах;

создание и апробация опытного образца лаборатории по замеру вредных и опасных производственных факторов;

использование современных информационных технологий для создания автоматизированной информационно-управляющей системы по охране труда, включая территориальные банки данных, единой технологии сбора и обработки данных о несчастных случаях на производстве, производственном травматизме и профессиональных заболеваниях.

Указанные мероприятия должны поднять на современный уровень трудоемкие процессы обработки, регистрации, накопления, анализа и передачи информации, связанной с медицинскими и организационно-технологическими вопросами улучшения условий и охраны труда.

При этом создаваемые программно-технологические комплексы, их аппаратные средства и информационное обеспечение рассматриваются в качестве типовых, подлежащих тиражированию для использования в различных сферах экономики на всей территории Российской Федерации.

Актуальность мероприятий, связанных с совершенствованием условий и охраны труда непосредственно на производстве, объясняется низким техническим уровнем используемых технологий и изношенностью основных фондов, ухудшением обеспечения работников средствами индивидуальной защиты, нарушением работы средств и систем коллективной защиты рабочих мест, массовыми нарушениями технологической и производственной дисциплины, низким качеством контроля за состоянием производственной среды из-за недостатка соответствующих контрольно-измерительных средств и их несовершенства.

В составе мероприятий предусмотрены задания по разработке и организации производства средств по контролю и улучшению состояния производственной среды: передвижных вентиляционных установок для безопасного проведения сварочных работ, предохранительных устройств и систем для предотвращения (локализации) аварий при выбросе взрывоопасных продуктов, газоанализаторов и газоаналитических систем для санитарного контроля воздуха рабочей зоны. Актуальность создания эффективных средств контроля и регулирования состава воздуха рабочей зоны определяется тем, что в структуре профзаболеваний болезни органов дыхания устойчиво занимают первое место, а количество рабочих мест с неудовлетворительными характеристиками атмосферы рабочей зоны в последнее время возрастает. В то же время, по имеющимся прогнозным оценкам, при сохранении существующих тенденций степень удовлетворения потребности в соответствующих приборах, средствах контроля, аппаратуре аварийной сигнализации и вентиляционном оборудовании в целом по Российской Федерации может составить к 2000 году лишь 40 - 50 процентов.

Предусматривается также подготовка технических заданий на разработку пилотных проектов по повышению безопасности работ в литейном, гальваническом производстве, строительном комплексе и сельском хозяйстве.

За 1995-1997 годы в Российской Федерации объемы производства средств индивидуальной защиты снизились более чем в 10 раз. Предприятия-изготовители значительно сократили производство эффективной продукции и выпускают менее трудоемкие, но более дорогие средства индивидуальной защиты, которые не отвечают современным требованиям. В свою очередь предприятия-потребители сокращают использование средств индивидуальной защиты из-за высоких цен на них и отсутствия надлежащего контроля за обеспечением работающих этими средствами. Особенно снизился уровень обеспечения средствами индивидуальной защиты работников сельского хозяйства. В то же время 10 процентов травм происходит из-за отсутствия или низкого качества средств индивидуальной защиты (в 1987 году этот показатель был равен 3,5 процента).

Стремление предприятий к приобретению дешевой несертифицированной защитной продукции повлекло за собой массовое появление кустарных производств, производящих специальную одежду, не отвечающую требованиям защиты от вредных и опасных факторов. Ввоз в Россию специальной одежды нередко с низкими эксплуатационными свойствами по льготным тарифам подрывает ее отечественное производство.

Из-за незначительных заказов работодателей, неплатежеспособности предприятий ассортимент средств индивидуальной защиты сокращен с 1100 наименований в начале 90-х годов до 250 в настоящее время. Практически отсутствует производство конкурентоспособной спецодежды для работников нефтяной, газовой и металлургической отраслей промышленности, для сварочного производства и сельского хозяйства.

Рассматриваемый комплекс мероприятий предусматривает разработку технической документации и изготовление опытных образцов средств индивидуальной защиты наиболее широкого применения: изолирующих респираторов, спецодежды для защиты от расплавов и растворов щелочей, для работы в условиях высоких и низких температур и теплового излучения. Предусмотрены разработка и изготовление опытных образцов специальной одежды для защиты от кислотных растворов различной концентрации и пыли, аварийного комплекта средств индивидуальной защиты многоцелевого назначения, а также индивидуальных датчиков и приборов контроля вредных веществ. Создание испытательных сертификационных центров при Академии охраны труда, оснащенных необходимыми методами испытаний, создаст предпосылки и условия для развития отечественного рынка средств индивидуальной защиты.

В рамках этого направления работ планируется также разработка предложений о формах дальнейшего государственного содействия организациям-производителям и потребителям средств индивидуальной защиты.

С учетом сложившейся ситуации и ограниченных возможностей финансирования в Программу включен сравнительно узкий круг программных мероприятий.

В Программе предусмотрены меры, которые позволят пересмотреть и разработать до конца 2000 года свыше 200 нормативных документов по указанным вопросам.

Планируется разработка комплекса правил по охране труда (межотраслевые правила по охране труда, правила безопасности по видам производства и работ, санитарные правила), а также методических материалов, гигиенических нормативов, экологических норм и правил.

Предусмотрена разработка автоматизированной системы информационного обеспечения для принятия управленческих решений, включая создание банков данных по охране труда на федеральном, региональном и отраслевом уровнях. Будет осуществлена разработка единой компьютерной технологии сбора, обработки и анализа информации о несчастных случаях на производстве и профессиональных заболеваниях, отчетности по травматизму, что повысит достоверность данных и улучшит качество аналитической работы.

В целях повышения оперативности получения соответствующих данных предусмотрена разработка типовых модулей системы наблюдения и контроля (мониторинга) аварийности и травматизма, несчастных случаев на производстве и профзаболеваний.

Разработка программного обеспечения системы сертификации производственных объектов на соответствие требованиям охраны труда и учета этих объектов будет содействовать получению достоверных характеристик предприятий и систематизации этих данных в целом по народному хозяйству.

Мероприятия, направленные на совершенствование обучения в области охраны труда, сформированы с учетом начавшейся в 1994-1995 годах перестройки системы профессионального образования и повышения квалификации специалистов в этой сфере. Усиливается влияние Всероссийского центра охраны и производительности труда, а также региональных центров охраны труда. Разработан проект концепции непрерывного образования в области охраны труда в Российской Федерации. Подготовлен образовательный стандарт для школьной дисциплины "Культура труда". Министерством труда и социального развития Российской Федерации и Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации с участием научных организаций разработан образовательный стандарт для вузов по специальности "Безопасность технологического процесса. Охрана труда." На стадии завершения разработки находится образовательный стандарт "Менеджер по охране труда", принятие которого позволит готовить кадры для управленческих структур по охране труда.

Программой предусматривается выполнение следующих основных работ:

в области профессионального образования:

разработка и издание учебников и учебных пособий, а также разработка технических средств обучения в области охраны труда с целью формирования обязательного непрерывного образования;

обучение и подготовка экспертов-аудиторов в области сертификации производственных объектов на соответствие требованиям охраны труда и в области аккредитации испытательных лабораторий;

разработка нормативно-технической документации типового кабинета охраны труда, оснащенного средствами обучения и пропаганды;

в области пропаганды охраны труда:

разработка и организация выпуска средств пропаганды в области охраны труда;

регулярное проведение выставок-ярмарок средств охраны труда, включая средства индивидуальной защиты.

Финансирование Программы осуществляется из следующих источников: федеральный бюджет;

средства Фонда социального страхования Российской Федерации;

средства от административных штрафов, взимаемых за нарушение законодательства о труде и об охране труда.

Общий объем финансирования Программы - 106,4 млн. рублей, в том числе 74 млн. рублей - из федерального бюджета; 23,5 млн. рублей - из бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации; 8,9 млн. рублей - из средств от административных штрафов, взимаемых за нарушение законодательства о труде и об охране труда.

Размер расходуемых средств уточняется исходя из объемов, предусматриваемых в федеральном бюджете и бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на соответствующие годы.

Вопросы обеспечения материальными и трудовыми ресурсами, необходимыми для выполнения работ по Программе, решаются самостоятельно исполнителями соответствующих программных мероприятий.

Государственным заказчиком, возглавляющим управление реализацией Программы, является Министерство труда и социального развития Российской Федерации.

Оперативное управление Программой (исполнительские функции) осуществляет Министерство труда и социального развития Российской Федерации.

Финансирование Программы за счет средств федерального бюджета осуществляется исходя из бюджетной заявки на очередной финансовый год, представленной государственным заказчиком и принятой с учетом возможностей бюджета, потребностей Программы и необходимости продолжения ранее начатых работ.

Объемы бюджетного финансирования конкретных работ в рамках Программы определяются государственными контрактами (договорами), заключаемыми Министерством труда и социального развития Российской Федерации с организациями-исполнителями в соответствии с установленным порядком.

Министерство труда и социального развития Российской Федерации заключает также государственный контракт с Фондом социального страхования Российской Федерации, подтверждающий объем и сроки финансирования Фондом мероприятий Программы, и сообщает об этом в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономики Российской Федерации.

Государственный контракт является основным документом, определяющим права и обязанности сторон по финансовому обеспечению и выполнению заданий Программы.

Министерство труда и социального развития Российской Федерации ежегодно, до 1 февраля, представляет в Министерство экономики Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации и Министерство науки и технологий Российской Федерации доклады о ходе работ по Программе и об эффективности использования финансовых средств.

Отчеты о ходе выполнения мероприятий Программы ежегодно заслушиваются на заседаниях Межведомственной комиссии по охране труда, Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.

Программа сформирована и реализуется как единый комплекс организационных, методических, исследовательских, конструкторских, производственных, санитарно-гигиенических, медицинских, учебно-пропагандистских и других мероприятий, обеспечивающих достижение поставленных целей. Правовые акты, методические рекомендации, технологическая и конструкторская документация, инструкции, учебная литература и другие материалы, разработанные в ходе реализации Программы, используются на некоммерческой основе (без компенсации затрат) заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Основное внимание при разработке Программы уделено минимизации затрат на ее реализацию при одновременной ориентации на достижение социального эффекта при осуществлении программных мероприятий.

Предприятия и организации, осуществляющие соответствующие меры по улучшению условий и охраны труда, получают экономический эффект за счет сокращения штрафов за нарушение требований действующего законодательства. Их реальная выгода может быть достоверно определена только по фактическим результатам.

Общеэкономический эффект от улучшения условий и охраны труда проявляется в увеличении доходов предприятий и организаций, а также налоговых поступлений в бюджеты всех уровней в результате сокращения выплат пособий по временной нетрудоспособности, единовременных и ежемесячных выплат пострадавшим на производстве или их родственникам в связи с потерей кормильца, уменьшения расходов на медицинскую, профессиональную и социальную реабилитацию, специальный медицинский уход, санаторно-курортное лечение, протезирование и обеспечение инвалидов труда приспособлениями для трудовой деятельности и транспортными средствами.

Указанные затраты в 1996 году составили более 4 трлн.рублей, что не полностью отражает весь объем убытков, вызванных производственным травматизмом, так как учтены только прямые убытки и не учтены так называемые косвенные убытки, к которым можно отнести:

стоимость амбулаторного (клинического) лечения;

снижение производительности труда, а также условные материальные потери в результате недодачи продукции за время болезни;

потери вследствие простоев оборудования;

расходы, связанные с расследованием несчастных случаев, и др.

Приблизительная оценка показывает, что при существующем в Российской Федерации уровне указанных затрат расходы по Программе окупятся за год, если к 2001 году эти затраты сократятся хотя бы на 0,1 процента.

Социальный эффект от выполнения Программы проявится в сокращении производственного травматизма, общей и профессиональной заболеваемости, в повышении безопасности труда и социальной защищенности работников. Осуществление Программы создаст благоприятные предпосылки для роста рождаемости и снижения уровня смертности населения, особенно в трудоспособном возрасте.