Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда РФ от 18.01.96 N 2-П "ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ РЯДА ПОЛОЖЕНИЙ УСТАВА (ОСНОВНОГО ЗАКОНА) АЛТАЙСКОГО КРАЯ"

Администрация Алтайского края оспаривает конституционность отдельных положений, содержащихся в статьях 44, 45, 71, 73, 77, 81 - 85, 87 Устава (Основного Закона) Алтайского края, полагая, что Законодательное Собрание края, его председатель наделяются рядом не свойственных им полномочий, что нарушает конституционный принцип разделения властей, их самостоятельность, соответствующий механизм сдержек и противовесов.

При проверке конституционности ряда положений Устава Алтайского края (как и любого другого субъекта Российской Федерации) необходимо учитывать следующие правовые позиции и вытекающие из них требования.

1. Принцип разделения властей означает не только самостоятельность каждой из ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в пределах своих полномочий, но и их взаимодействие и сотрудничество, что обусловлено единством государственной власти, необходимостью обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты других основ конституционного строя.

Однако модели организации государственной власти на основе принципа разделения властей разнообразны. Различия возможны в полномочиях органов законодательной и исполнительной власти, в формах их взаимодействия между собой, что обусловлено формой правления (их модели также весьма разнообразны), федеративной формой государственного устройства.

Субъекты Российской Федерации самостоятельны в определении организации государственной власти при соблюдении основ конституционного строя, общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом (статья 77, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Соблюдение основ конституционного строя и общих принципов, установленных федеральным законом, не означает копирования федеральной схемы взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, установление единообразия для всех субъектов Российской Федерации.

При отсутствии федерального закона субъекты Российской Федерации вправе устанавливать собственную организацию государственной власти самостоятельно, соблюдая требования Конституции Российской Федерации.

Более того, практика конституционно - уставного регулирования данной сферы общественных отношений есть своеобразный правовой эксперимент, позволяющий опробовать разнообразный опыт конструирования системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации на основе действия принципа разделения властей и в дальнейшем учесть накопленный опыт в развитии и совершенствовании конституций республик, уставов краев и областей как субъектов Российской Федерации.

Необходимость допущения разнообразия в построении системы органов государственной власти в субъектах Российской Федерации на основе принципа разделения властей диктуется и другим обстоятельством. Конституция Российской Федерации и тем более реальная действительность дают основания считать, что сами субъекты Российской Федерации разнообразны. Они отличаются не только по названиям, но и по своей государственно - правовой сути, а следовательно, и по своему статусу. Это республики, признанные государствами, края и области, города федерального значения - Москва и Санкт - Петербург (Москва одновременно имеет статус столицы Российской Федерации), автономная область, автономные округа (часть из которых находится в составе краев и областей).

Все субъекты Российской Федерации между собой равноправны, как гласит статья 5 (часть 4) Конституции Российской Федерации, лишь во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Выравнивание правового статуса субъектов Российской Федерации (не говоря об их фактическом положении в экономике, в социальной сфере и т.д.) есть объективная тенденция.

В этих условиях ускорение в унификации структуры государственной власти в субъектах Российской Федерации преждевременно и может сыграть негативную роль в реализации принципа реального федерализма. Об этом свидетельствует и практика разнообразия в установлении разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

С учетом сказанного Конституционный Суд может подстерегать опасность опережения им федерального законодателя, известного ограничения его возможностей, забегания вперед в развитии и сочетании принципов унификации и разнообразия (индивидуализации) в организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, что может иметь отрицательные последствия для установления подлинного федерализма.

2. При оценке конституционности отдельных положений Устава Алтайского края следует подходить к ним системно, комплексно, с учетом всех норм, содержащихся в Уставе.

С точки зрения действия принципа разделения властей в этом отношении заслуживает особого внимания статья 87 Устава о взаимодействии главы администрации края с краевым Законодательным Собранием. В ней содержатся инструменты системы сдержек и противовесов, предотвращения перекосов в балансе законодательной и исполнительной властей.

Оспариваемые администрацией Алтайского края положения Устава с точки зрения их конституционности в своей основе не носят глобальный характер, со всей определенностью свидетельствующий о нарушении конституционного принципа разделения властей. Более того, эти положения Устава не могут быть оценены на предмет их конституционности исходя лишь из принципа разделения властей. Здесь должны быть учтены и другие конституционные принципы - народовластия, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, гласности и открытости всех органов государственной власти.

И еще один немаловажный фактор. Законодатель на федеральном уровне, равно как и законодательные органы государственной власти в субъектах Российской Федерации учитывают стратегические цели организации государственной власти и другие неправовые факторы (социально - экономические, политические, духовные, традиции, национальные и иные особенности населения и др.), то есть исходят из принципа целесообразности в рамках конституционности. Конституционный Суд, согласно закону, непосредственно в своем решении не может исходить их принципа целесообразности, но иметь в виду последствия своих решений может и должен. Поэтому Конституционный Суд в своей деятельности, видимо, не исключает принципа самоограничения и не всегда должен стремиться к опережению либо к подмене законодателя.

3. По ряду оспариваемых положений Устава Алтайского края предусмотрено принятие соответствующих законов края (часть третья статьи 81, статья 83 и др.). Это также осложняет проверку Конституционным Судом оспариваемых положений Устава, так как в эти положения Конституционный Суд вынужден вкладывать тот смысл, который может быть не воспринят при принятии закона края. Иными словами, Конституционный Суд должен в известном смысле угадывать волю законодателя в крае (области).

Относительно конкретных оспариваемых положений Устава Алтайского края:

1. Определение полномочий, порядка формирования, основ организации и деятельности администрации Алтайского края, его главы составляет прерогативу Законодательного Собрания края.

По нашему мнению, требования статьи 77 (часть 2) Конституции Российской Федерации о единой системе исполнительной власти в Российской Федерации относятся лишь к полномочиям указанных органов государственной власти, затрагивающим пределы ведения Российской Федерации и полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Однако такого единства системы нет по отношению к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации. Тем более данное конституционное положение не устанавливает один, единственный порядок формирования исполнительной власти в субъекте Российской Федерации. Возможны и различные способы избрания (выборов) главы администрации края.

Данный вопрос может и не быть предметом федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации. При избрании главы администрации края краевым Законодательным Собранием на альтернативной основе тайным голосованием, как это предусмотрено частью второй статьи 83 Устава, не нарушается принцип народовластия, а также принцип прямых выборов в государственные органы субъектов Российской Федерации, так как перечень государственных органов, формирование которых осуществляется на основе прямых выборов, дается в конституциях республик, в уставах краев (областей). Даже при формировании органов местного самоуправления тем же Уставом Алтайского края допускается, что глава администрации может наряду с избранием непосредственно населением избираться соответствующим представительным органом местного самоуправления либо даже назначаться на должность соответствующим представительным органом местного самоуправления по контракту по результатам конкурса (см. часть вторую статьи 101 Устава). И это положение Устава не оспаривается администрацией края.

Установление особого порядка избрания (выборов) главы администрации края - высшего должностного лица в системе органов исполнительной власти края - прерогатива самого края как субъекта Российской Федерации в лице его Законодательного Собрания. По данному вопросу нет каких-либо установлений либо ограничений ни в федеральном законе, ни в Федеративном договоре.

Признание данного положения Устава не соответствующим Конституции Российской Федерации означает по существу оценку степени демократизма порядка избрания главы администрации края, но не его правовую оценку с точки зрения конституционных положений и ведет к подмене законодателя на федеральном уровне, ибо только он может учитывать действие принципа целесообразности, характер и степень демократизма того или иного порядка избрания главы администрации края.

Вполне возможно, что федеральный закон может и унифицировать порядок формирования исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, в частности, установить прямое избрание не только президентов республик, но и глав администраций краев и областей.

2. Не вызывает сомнений с точки зрения конституционности положение Устава Алтайского края об утверждении краевым Законодательным Собранием структуры администрации края.

Не противоречит этому исходному положению и утверждение Законодательным Собранием края структуры Совета администрации как важнейшего коллегиального органа краевой администрации (квазиправительства) (абзац 2 части первой статьи 82 Устава). Ведь никого не удивляет определение на основе федерального конституционного закона порядка деятельности Правительства Российской Федерации (статья 114, часть 2, Конституции Российской Федерации), который включает и установление его структуры.

3. Подписание закона края председателем Законодательного Собрания (абзац 2 части четвертой статьи 71 Устава) не ущемляет и не противоречит конституционному принципу разделения властей, не создает дисбаланса в пользу законодательного органа, его председателя. Глава администрации края обладает широкими полномочиями в законотворческом процессе, имеет разнообразные правовые средства и рычаги влияния на этот процесс в целях изменения содержания принимаемого закона.

Так, глава администрации края вправе участвовать в открытых и закрытых сессиях Законодательного Собрания; предлагать вопросы для включения в повестку дня сессии краевого Законодательного Собрания; вносить на рассмотрение краевого Законодательного Собрания проекты законов края и правовых нормативных актов, принимаемых краевым Законодательным Собранием; выступать с докладом или содокладом по вопросам повестки дня сессии краевого Законодательного Собрания; делегировать на сессии краевого Законодательного Собрания представителей администрации края с правом внеочередного выступления по обсуждаемому вопросу.

Принятые Законодательным Собранием законы края и иные правовые акты направляются главе администрации края, который вправе в месячный срок со дня их получения обратиться в краевое Законодательное Собрание с предложением об их приостановлении, отмене, внесении изменений и дополнений, а также обжаловать их в судебном порядке (части первая и четвертая статьи 87 Устава).

4. Законодательное Собрание, как и любой представительный орган, имеет право контроля за соблюдением законов. Это право Законодательного Собрания, закрепленное в части второй статьи 61 Устава Алтайского края, не оспаривает администрация края. Пределы полномочий по осуществлению контроля за соблюдением законов различны. Они не могут противоречить принципу разделения властей при соблюдении обязательного требования: полномочия по контролю не должны затрагивать оперативную, исполнительно-распорядительную (управленческую) деятельность администрации края и ее структур. Это требование соблюдено в Уставе Алтайского края.

В свете сказанного назначение и освобождение от должности первого заместителя главы администрации края, руководителей краевых органов внутренних дел, юстиции, финансов, социальной защиты населения, по управлению государственным имуществом главой администрации края с согласия Законодательного Собрания (часть третья статьи 81 Устава) вряд ли можно трактовать как ущемление прав главы администрации края, равно как и выражение недоверия Законодательным Собранием указанным должностным лицам, что является основанием для ухода их в отставку (статья 85 Устава), но не основанием для освобождения от должностей в связи с выраженным им недоверием.

Такое же недоверие (ходатайство об отставке) указанным лицам может быть выражено в коллективном обращении (петиции) жителей края (часть вторая статьи 57 Устава).

Законодательное Собрание края вправе систематически получать информацию о деятельности исполнительной власти края. Поэтому вполне логично положение части второй статьи 87 Устава о ежегодном представлении главой администрации края Законодательному Собранию доклада о своей деятельности и деятельности исполнительной государственной власти края, что, естественно, не означает полную подотчетность администрации края Законодательному Собранию, в том числе оценку деятельности администрации края, ее главы на основе вышеуказанных докладов с последующими организационными выводами со стороны Законодательного Собрания.

Понятие самостоятельности исполнительной власти нельзя доводить до полной ее изолированности, ибо это противоречит принципу единства государственной власти в крае (области).

Приведенные выше положения Устава Алтайского края соответствуют конституционным принципам народовластия (нашедшего подтверждение и в части второй статьи 57 Устава), гласности, уважения прав и свобод человека и гражданина, не противоречат принципу разделения властей и не создают дисбаланса властей.

Эти уставные положения тем более соответствуют реалиям современной действительности, требующей укрепления тесного взаимодействия и сотрудничества всех властей на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации во имя ценностей, закрепленных в статье 2 Конституции Российской Федерации.