Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 20.06.93 N 595 (ред. от 24.01.2002) "О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ "ЖИЛИЩЕ"

1. По данным Госкомстата России, за январь - декабрь 1992 года введено 37,9 млн. кв. метров общей площади жилых домов, то есть в 1,3 раза меньше, чем в 1991 году, когда было введено 49,4 млн. кв. метров, и в 1,9 раза меньше, чем вводилось ежегодно в 1987 и 1988 годах - соответственно 72,8 и 72,3 млн. кв. метров. При этом ежегодное выбытие жилищного фонда составляет около 7 - 9 млн. кв. метров жилья.

При сохранении существующего неблагоприятного положения в жилищном секторе экономики за 1993 - 1995 годы может быть введено порядка 130 млн. кв. метров. При этом в 1993 году будет возможен ввод жилья примерно на уровне прошедшего года, то есть около 39 млн. кв. метров, в 1994 году - около 41 млн. кв. метров и в 1995 году - около 50 млн. кв. метров.

При условиях снижения уровня инфляции, последовательного проведения жилищной реформы, принятия срочных мероприятий по реализации Закона "Об основах федеральной жилищной политики" ввод жилья может несколько увеличиться и составить в 1993 году 41 - 44 млн. кв. метров, в 1994 году - 44 - 46 млн. кв. метров, в 1995 году - 54 - 56 млн. кв. метров.

2. В 1985 году стоимость строительства 1 кв. метра площади многоквартирного многоэтажного крупнопанельного жилого дома за счет государственных капитальных вложений составляла около 260 рублей, в 1990 году - около 320 рублей, в 1991 году - порядка 800 - 1000 рублей.

По данным статистики, в 1992 году государственные капитальные вложения на строительство одного квадратного метра площади жилья в среднем по России составили 16,1 тыс. рублей. По регионам России эта величина существенно различалась и составляла в:

Центральном - 14,55 тыс. рублей;

Уральском - 14,37 тыс. рублей;

Западно-Сибирском - 21,5 тыс. рублей;

Дальневосточном - 27,5 тыс. рублей.

В 1993 году, по прогнозам Госстроя России и Минэкономики России, этот показатель составит не менее 150 тыс. рублей. То есть в городах стоимость однокомнатной квартиры может достичь в среднем 5 - 6 млн. рублей, двухкомнатной - 7 - 9 млн. рублей, трехкомнатной - 10 - 12 млн. рублей.

3. Государственную финансовую поддержку жилищного строительства в 1993 - 1995 годах следует концентрировать по следующим направлениям:

из республиканского бюджета Российской Федерации выделять средства на строительство жилья для военнослужащих, лиц, уволенных в запас или в отставку из Вооруженных Сил Российской Федерации, беженцев, лиц, выехавших из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, участников ликвидации последствий чернобыльской аварии и других аварий и стихийных бедствий, а также на строительство отдельных крупных объектов коммунального хозяйства межрегионального значения, на дотации отдельным регионам и отраслям, строительство некоторых видов специализированного жилья;

из местного бюджета - на строительство жилых домов для очередников и работников бюджетных организаций, развитие базы стройиндустрии и промышленности строительных материалов, коммунальное строительство, включая подготовку территорий для нового жилищного строительства, развитие, ремонт и реконструкцию объектов жилищно-коммунального хозяйства.

4. В 1993 году в соответствии с расчетами Минэкономики России объем капитальных вложений на реализацию жилищной программы по всем источникам финансирования составит 2407,4 млрд. рублей, в том числе:

за счет средств республиканского бюджета Российской Федерации - 606,7 млрд. рублей, местных бюджетов - 240,7 млрд. рублей, внебюджетных источников финансирования - 1560 млрд. рублей (из них средств госпредприятий - 767, колхозов и общественных организаций - 63, средств населения - 376, прочих источников - 354 млрд. рублей).

Затраты на научно-техническое сопровождение программы предусматриваются в объеме 2,1 млрд. рублей, в том числе 0,7 млрд. рублей - на разработку региональных жилищных программ.

Ввод жилых домов за счет средств консолидированного бюджета составит 12 - 13 млн. кв. метров, это примерно 30 - 32 процента от общего ввода жилых домов.

Основная часть средств, выделяемых из республиканского бюджета Российской Федерации (508,7 млрд. рублей), направляется на строительство жилья для кадровых военнослужащих и лиц, уволенных с действительной военной службы в запас или отставку. Кроме того, 6,8 млрд. рублей предусматривается на строительство жилья для северян и 99,1 млрд. рублей на строительство жилья для отдельных регионов и групп населения в соответствии с указами Президента Российской Федерации и постановлениями Совета Министров - Правительства Российской Федерации.

Учитывая сокращение ввода жилья за счет республиканского бюджета Российской Федерации, целесообразно выделение средств для обеспечения льготного кредитования индивидуального и кооперативного строительства, кредитов для развития производственной базы малоэтажного жилищного строительства, а также средств на развитие инфраструктуры городов и других поселений.

На 1993 год предусмотрено выделение средств в размере 22,5 млрд. рублей в порядке компенсации воинам - интернационалистам для завершения строительства домов жилищно-строительных кооперативов и МЖК, начатого до 1 января 1992 г. Должно быть выделено в порядке возмещения из республиканского бюджета Российской Федерации разницы в процентных ставках по льготным кредитам на индивидуальное, кооперативное жилищное строительство и строительство молодежных жилищных комплексов 54 млрд. рублей. Необходимо также дополнительно предоставить в порядке компенсации членам жилищно-строительных кооперативов для завершения строительства домов, начатого после 1 января 1992 г., и индивидуальным застройщикам средства в размере не менее 50 млрд. рублей.

Расчеты показывают, что выплата компенсаций индивидуальным застройщикам в размере до 50 млрд. рублей позволит увеличить строительство жилья за счет средств населения до 7,2 млн. кв. метров в 1993 году. При отсутствии таких компенсаций с учетом общего роста цен на строительную продукцию возможно снижение ввода жилья за счет средств населения.

Для поддержания жилищного строительства за счет иных внебюджетных источников финансирования (средств предприятий, организаций, колхозов) целесообразно выделение дополнительно льготных инвестиционных кредитных ресурсов в размере 150 млрд. рублей.

Для совершенствования базы строительной индустрии в целях обеспечения производства необходимых строительных материалов и конструкций требуется выделение в 1993 году льготных инвестиционных кредитных ресурсов в размере не менее 55 млрд. рублей.

5. Для концентрации и эффективного использования средств, направляемых на жилищное строительство, предлагается образовать Фонд развития жилищного строительства.

Источниками поступления средств в этот Фонд могут стать на федеральном уровне:

средства бюджета; кредиты под государственные гарантии, включая кредиты Всемирного банка, других международных и иностранных финансовых организаций; средства Государственного фонда занятости в части организации общественных работ, связанных со строительством, реконструкцией и модернизацией жилья, а также объектов социальной и коммунально-бытовой инфраструктуры населенных пунктов; законодательно установленный процент от федеральных квот предприятиям на продажу сырья, материалов и т.п. за пределы России; взносы благотворительных обществ, организаций и отдельных лиц; федеральные займы с высоким уровнем процентных ставок;

на региональном и местном уровнях:

налог на разницу между себестоимостью и продажной стоимостью жилья; доля налога на недвижимость; кредиты под гарантии региональных и местных органов власти и управления; региональные и муниципальные займы с высоким уровнем процента под объекты муниципальной недвижимости; доля доходов от операций с муниципальной недвижимостью, в том числе с объектами незавершенного строительства; часть прибыли от продажи местными органами власти инженерно подготовленных участков для частного жилищного строительства.

Основными направлениями использования средств Фонда развития жилищного строительства должны являться:

создание жилищного фонда социального использования;

инженерная подготовка территорий для ведения нового жилищного строительства всех форм собственности;

развитие, ремонт и реконструкция объектов жилищно-коммунального хозяйства;

выплаты компенсаций (субсидий) гражданам при изменении системы квартирной платы и коммунальных платежей;

развитие машиностроения для жилищного сектора экономики;

развитие базы строительной индустрии, промышленности строительных материалов, в первую очередь производства эффективных утеплителей.

6. Анализ доходов граждан России показывает, что в настоящее время не более одного процента населения, нуждающегося в улучшении жилищных условий, может единовременно оплатить строительство или приобретение готового дома либо квартиры.

В связи с этим важное значение имеет создание различных форм финансово-кредитного механизма, таких, как институты залога недвижимости (ипотечного кредита), вторичного рынка закладных, расширение перечня имущества, сдаваемого в залог; создание разветвленной сети ссудосберегательных систем и жилищно-строительных банков; предоставление предприятиями кредитов и ссуд своим работникам под льготный процент и погашение уже полученных ими кредитов; льготное или бесплатное предоставление инженерно подготовленных участков земли под жилищное строительство; создание сети страховых компаний по страхованию долгосрочных ссуд.

Для обеспечения эффективности кредитных отношений в жилищной сфере необходимо предусматривать различные условия предоставления ссуд разным типам заемщиков. Среди них выделяются семьи с большим и постоянным доходом, которые могут брать кредит в банке с высокой надежностью выплат за период погашения ссуды; семьи с меньшим доходом, но работающие в высокодоходных организациях или фирмах, что дает гарантию своевременности выплат; семьи со средним доходом, особенно нуждающиеся в субсидировании за счет государства. Улучшение условий проживания семей с малым доходом должно обеспечиваться в рамках программы развития жилища социального использования.

Необходимо вовлечение в активные кредитно-финансовые отношения наибольшего числа семей.

При снижении уровня инфляции до 200 - 250 процентов в год в качестве меры для увеличения жилищных сбережений населения может начать функционировать без убытка для банков система целевых фамильных жилищных счетов как условие получения льготных кредитов для строительства или приобретения гражданами собственного жилья.

Для привлечения средств населения в жилищную сферу возможна компенсация банкам за кредит части процентной ставки или субсидирование оплаты первого взноса. Центральные органы федеральной исполнительной власти и местные администрации могут также на безвозмездной основе предоставлять заемщику определенную сумму средств для того, чтобы увеличить размер первого взноса, который заемщик может заплатить в момент приобретения жилья. Такая система представляется более целесообразной.

Суммарная величина субсидий не должна превышать 70 процентов от стоимости жилья. При использовании накопленных средств не по назначению льготы и субсидии аннулируются.

7. На основе учета реальных доходов населения и анализа стоимости жилищного строительства разработан прогноз вводов жилья за счет средств населения при различных вариантах государственной поддержки жилищного строительства.

Прогноз альтернативных вариантов строительства жилья за счет собственных средств населения основывался на построенной в ходе проведенного анализа модели. Модель рассчитана на 1993 - 2000 годы. В качестве исходных данных в модели используются следующие показатели: численность населения (в том числе семей), которое было подразделено по состоянию на 1 января 1993 г. на 11 групп в соответствии со среднедушевыми доходами семей (таблица 8); прогноз объемов строительства жилья по годам; средняя площадь собственной территории дома (75 кв. метров). В качестве основных показателей оценивались потенциальная возможность разных групп населения участвовать в строительстве жилья собственными силами и необходимая для этого поддержка государства. Эта модель была построена исходя из того, что:

в 1993 - 1995 годах темпы роста денежных доходов населения в рассматриваемых группах не будут отставать от темпов инфляции;

семья не должна расходовать на погашение жилищного кредита более 1/3 своего совокупного дохода;

семья должна оплатить полученный жилищный кредит, включая проценты, в срок не более 35 лет;

государство стимулирует участие населения, обеспечив предоставление долгосрочных банковских кредитов. Участие государства осуществляется как одномоментная выплата, то есть выплата первого взноса для каждой категории семей в зависимости от ее доходов и от стоимости жилья, либо ежегодная компенсация населению недостающей части выплаты в зависимости от уровня дохода той или иной категории семьи.

Анализировались два варианта строительства жилья за счет средств населения (включая компенсации государства и кредитные ресурсы) - умеренный и оптимистический (таблица 9).

При умеренном варианте ввод жилья в эксплуатацию за счет средств жилищных и жилищно-строительных кооперативов и средств индивидуальных застройщиков может составить в 1993 году 6,4 млн. кв. метров, в 1994 году - 7,4 млн. кв. метров и в 1995 году - 10 млн. кв. метров общей площади.

При оптимистическом варианте предполагается ввод в эксплуатацию в 1993 году 7,2 млн. кв. метров, в 1994 году - 8,3 млн. кв. метров и в 1995 году - 11,2 млн. кв. метров общей площади жилых домов.

Результаты анализа показали, что семьи со среднедушевым доходом менее 6 тыс. рублей не смогут самостоятельно решать жилищные проблемы и должны обеспечиваться жилыми помещениями за счет фонда социального использования.

Семьи со среднедушевым доходом от 6 тыс. рублей и выше имеют возможность принять участие в решении собственных жилищных проблем и получать помощь государства в зависимости от уровня дохода. Наибольшую дотацию должны получать семьи 4-й группы (55 - 70 процентов стоимости жилищного строительства), а наименьшую - семьи 8-й группы (5 - 17,5 процента стоимости). Кроме того, каждая из этих семей может получить компенсацию на строительство или приобретение жилья за счет льгот по подоходному налогу в процессе накопления средств на жилищное строительство на банковских фамильных жилищных счетах, а также в течение трех лет после приобретения или строительства жилья ориентировочно в размере от 5 до 8 процентов стоимости жилья. Семьи с большим среднедушевым доходом с учетом льгот по подоходному налогу, которые составят ориентировочно до 5 процентов от стоимости жилья, смогут в течение 35 лет самостоятельно выплатить кредит.

Суммарные государственные компенсации на кооперативное и индивидуальное жилищное строительство в размере 95 - 96 млрд. рублей позволят переключить на жилищное строительство до трети доходов семей, участвующих в строительстве и приобретении жилья, а значит снизить денежное давление в других сферах потребления. Эти выплаты за 35 лет для граждан, получивших в текущем году компенсации, составят в ценах 1993 года 538 - 548 млрд. рублей (таблица 10).

В то же время нельзя не учитывать, что такая система потребует выделения банками заемщикам значительных кредитных ресурсов, которые в 1994 году могут составить около 360, а в 1995 году - 485 млрд. рублей. При сохранении инфляционных тенденций банковский процент по кредитам может оказаться неприемлемым для заемщика, и все снова сведется к необходимости компенсации части процентной ставки за счет бюджетных средств.

Опыт ряда зарубежных стран показывает, что выход из этого положения может быть найден путем создания кредитных систем с "плавающими" процентными ставками, устанавливаемыми с учетом темпов инфляции и роста совокупного дохода семьи. Такие кредитные системы должны быть разработаны Сберегательным банком Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации в ближайшее время и пройти экспериментальную проверку, в результате которой может потребоваться корректировка указанных предложений.

8. Для организации новых систем кредитования строительства и приобретения населением жилья целесообразно создать Агентство по ипотечному кредитованию.

Указанное агентство создается для осуществления операций по защите от возможных рисков банков, выполняющих ипотечное жилищное кредитование, для контроля выпуска ценных бумаг на заложенное имущество, приобретения закладных на жилье, регулирования, создания и функционирования системы регистрации ипотечных и иных операций с недвижимостью.

9. В целях увеличения объемов строительства жилья, объектов социально-бытовой инфраструктуры, производства изделий, машин и механизмов для нужд жилищного комплекса необходимо решить вопрос о предоставлении льгот предприятиям, выпускающим данную продукцию, вкладывающим средства в развитие базы строительства, ремонта и реконструкции жилья.

В настоящее время введены льготы по налогу на прибыль, направленную на финансирование капитальных вложений, выделяемых для строительства объектов производственного и непроизводственного назначения.

В качестве дополнительных мер по увеличению инвестиционной активности в сфере жилищного строительства предлагается:

снижение на 50 процентов ставки налога на добавленную стоимость строительных материалов и изделий, производимых предприятиями и организациями независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности, и освобождение полностью от этого налога проектных, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию новой техники и передовых технологий для промышленности строительных материалов и изделий;

уменьшение на 50 процентов налога на прибыль от деятельности банков, направленной на долгосрочное кредитование приобретения или строительства жилья (в объеме не менее 30 процентов от всех кредитных ресурсов) и на создание фамильных жилищных счетов граждан;

освобождение от подоходного налога средств граждан, зачисленных на целевые фамильные жилищные счета в банках;

освобождение от налогообложения дивидендов и процентов по вкладам и паям юридических и физических лиц, участвующих в инвестиционных компаниях, фондах, банках, специализирующихся на инвестициях в жилье;

передача определенного процента средств, получаемых от выкупа государственного имущества, в собственность предприятий, образуемых в процессе приватизации действующих предприятий, при условии инвестирования этих средств в программу "Жилище".

С учетом опыта зарубежных стран необходимо введение понятия "справедливой рыночной цены на жилье", когда реализация жилья по "справедливой рыночной цене" и ниже поощряется низкими налогами, уменьшающимися в геометрической прогрессии, а за превышение этих цен взимается быстро прогрессирующий налог.

10. Ассигнования из бюджета, направляемые на текущую деятельность жилищно-коммунального хозяйства в виде фиксированных сумм для покрытия убытков, не стимулируют предприятия зарабатывать средства путем снижения затрат и повышать качество, а также не учитывают динамику инфляции. Новый порядок финансирования должен предусматривать переход к нормативному выделению финансовых ресурсов и изменению соотношения между основными источниками финансирования (средствами, которые реализуются в форме платежей за услуги) и ассигнованиями из бюджета.

Для введения такого порядка необходимо разработать нормативную базу выделения из местных бюджетов средств на финансирование жилищно-коммунального хозяйства (в процентах от прибыли предприятий, участвующих в капитальном строительстве).

11. Переход жилищной сферы и строительного комплекса к открытому рыночному функционированию может быть достигнут за счет разумного сочетания приватизации предприятий строительной индустрии и сохранения элементов государственного управления ими для поддержания полноценного производственного цикла. Вместе с тем целесообразно создать разветвленную сеть мелких и средних предприятий, способных конкурировать с существующими предприятиями.

На конкурентных началах должно развиваться жилищно-коммунальное хозяйство за счет контрактов на обслуживание домов любых форм собственности. Предприятия, непосредственно обслуживающие жилищный фонд (районно-эксплуатационное управление и жилищно-эксплуатационное управление), должны быть выведены из подчинения районных служб.

Конкурс в сфере услуг жилищно-коммунального хозяйства будет эффективен при уровне оплаты, обеспечивающем относительно высокую рентабельность. Это возможно лишь при переходе к экономически обоснованной квартплате с субсидиями жильцам, имеющим низкие доходы.

Для защиты интересов потребителей должны быть установлены специальные нормативы и минимальный уровень качества обслуживания.