Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 15.08.2001 N 584 (ред. от 06.02.2004) "О ПРОГРАММЕ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2005 ГОДА"

Успешное выполнение Программы, с одной стороны, зависит от других структурных реформ и, с другой стороны, внесет существенный вклад в их реализацию.

Устойчивый экономический рост является наиболее общей предпосылкой для оздоровления всей системы региональных и местных финансов. В настоящее время на региональном и местном уровне нет достаточной заинтересованности в проведении структурных реформ, обеспечении равных условий конкуренции, привлечении экономической активности и инвестиций, сокращении субсидий экономике, санации неэффективных предприятий, дебюрократизации экономики. Одной из основных причин такой ситуации является неопределенность финансово-экономической ответственности органов власти субъектов и местного самоуправления, связанная, в свою очередь, с чрезмерной централизацией официальных налогово-бюджетных полномочий. Таким образом, предусматриваемое Программой четкое разграничение расходных и налоговых полномочий и ответственности, обеспечение прямой взаимосвязи между проводимой на местах экономической политикой и состоянием региональных и местных бюджетов, поддержание жестких бюджетных ограничений в средне- и долгосрочной перспективе будут способствовать формированию стимулов на региональном и местном уровне для создания благоприятных условий экономического развития.

Важнейшей их частью является налоговая система. Без включения в сферу налоговой реформы органов власти субъектов и местного самоуправления, четкого и стабильного разграничения налоговых полномочий между органами власти разных уровней ее цели достигнуты не будут. Для создания на всей территории страны единого и благоприятного для экономической деятельности налогового климата необходимо поэтапное расширение налоговых полномочий органов власти субъектов и местного самоуправления при одновременном пресечении недобросовестной налоговой конкуренции.

Ставшая хронической несбалансированность региональных и местных бюджетов препятствует распространению на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований бюджетной реформы. В настоящее время органы власти субъектов и местного самоуправления не имеют возможности и заинтересованности внедрять современные методы бюджетного планирования, обеспечивать прозрачность бюджетного процесса, разрабатывать и реализовывать средне- и долгосрочные программы модернизации бюджетной сферы. В этих условиях форсированное проведение реформы межбюджетных отношений является основополагающей предпосылкой для общего повышения эффективности бюджетных расходов.

С бюджетной реформой непосредственно связаны реформы социальной сферы. Прежде всего, это относится к системе социальной защиты населения, которая в настоящее время не только не достигает своих целей, но и крайне негативно сказывается на состоянии бюджетов всех уровней. Огромный навес социальных обязательств, не обеспеченный финансовыми ресурсами, фактически препятствует проведению реформы всего общественного сектора. При этом установленные федеральными законами обязательства по социальной защите населения выполняются лишь частично, а фактически предоставляемая помощь не попадает к наиболее нуждающимся слоям населения. Радикальное сокращение "нефинансируемых федеральных мандатов", замена натуральных льгот денежными компенсациями (в том числе - с использованием уже существующих форм адресной социальной поддержки населения, прежде всего, адресных жилищных субсидий) одновременно означает резкий рост эффективности расходов на социальную защиту населения.

Недостатки системы межбюджетных отношений являются одной из причин низких темпов жилищно-коммунальной реформы. Муниципальные образования, от которых в основном зависит ее проведение, не заинтересованы в переходе к новой системе оплаты жилищно-коммунальных услуг, поскольку сокращение бюджетных расходов с высокой вероятностью будет изъято в вышестоящие бюджеты, тогда как возможный на первом этапе рост социальной напряженности в основном ляжет на плечи органов власти местного самоуправления. Крайне негативный фон для проведения реформы ЖКХ создают "нефинансируемые федеральные мандаты", прежде всего, многочисленные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, общая несбалансированность местных бюджетов, нестабильность и непрозрачность взаимоотношений с региональными бюджетами. Реорганизация межбюджетных отношений, направленная на обеспечение налогово-бюджетной самостоятельности органов местного самоуправления в рамках четких и прозрачных взаимоотношений с вышестоящими бюджетами, уже сама по себе создаст мощные стимулы для активизации реформы ЖКХ, которые могут быть дополнительно поддержаны целевой финансовой помощью из федерального бюджета на выплату адресных жилищных субсидий населению, обусловленной соблюдением федеральных стандартов перехода к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг.

Аналогичные механизмы могут быть задействованы также в образовании, здравоохранении, социальном обеспечении, культуре. Попытки их реформирования под административным нажимом "сверху" либо за счет централизации бюджетных ресурсов обречены на неудачу из-за пассивности региональных и местных властей, разнообразия региональных и местных условий, отсутствия заинтересованности в оздоровлении региональных финансов и бюджетной сферы. Расширение самостоятельности учреждений, предоставляющих соответствующие бюджетные услуги, внедрение подушевого финансирования, завершение перехода к страховой медицине (с обеспечением бюджетных платежей за неработающее население), использование оценок качества предоставляемых услуг и результативности бюджетных расходов, реструктуризация сложившейся и, как правило, неэффективной бюджетной сети требуют наделения органов власти субъектов и местного самоуправления реальными бюджетными и расходными полномочиями и ответственностью за их использование.

Бюджетная реформа, реформа жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы создают необходимые предпосылки для реформы естественных монополий, более четкой координации между бюджетным процессом и тарифной политикой, что, в свою очередь, является одним из важнейших условий для устойчивого экономического роста и стабилизации бюджетной системы.

Таким образом, реформа межбюджетных отношений может рассматриваться в качестве связующего звена всей системы социально-экономических преобразований, положенных в основу стратегии развития страны на период до 2010 года. В еще более широком аспекте эта реформа, в случае ее успешной реализации, будет способствовать формированию в России эффективного государства и гражданского общества, основанных, в том числе, на четком разграничении полномочий между органами власти разных уровней, их прозрачности и подотчетности населению.