Законодательная база Российской Федерации

РАСПОРЯЖЕНИЕ Правительства РФ от 15.09.2005 N 1432-р

Отечественная культура развивается в сложных условиях, когда многие идеологические догмы утратили свое значение, а новые ценности и социальные установки еще только формируются.

Формирование гражданского общества обусловило рост творческой инициативы граждан, возникновение новых театров, музеев, творческих коллективов и объединений, что обеспечило оптимальные условия для развития отечественной культуры. Появились новые типы потребителей и заказчиков профессионального искусства, строящие свои отношения с творческими деятелями на рыночных принципах.

В 90-е годы прошлого столетия государство сокращало свое участие в поддержке отечественной культуры, полагая, что формирующийся рынок самостоятельно решит возникающие проблемы. В результате этого было значительно уменьшено влияние культуры на российское общество.

Несмотря на сложную ситуацию, благодаря реализации федеральной целевой программы "Культура России (2001-2005 годы)" удалось частично преодолеть спад в сфере культуры, добиться расширения форм и объемов участия государства и общества в поддержке культуры. В настоящее время имеются необходимые социальные и экономические предпосылки для начала радикального обновления государственного регулирования в сфере культуры. Сегодняшнюю ситуацию в этой области можно охарактеризовать как начало принципиально нового этапа ее устойчивого развития.

Культура обладает богатейшим потенциалом. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 2,2 тыс. государственных музеев, в которых сосредоточено более 60,2 млн. единиц хранения, фонд 51 тыс. массовых библиотек приближается к миллиарду книг, сотни миллионов историко-культурных документов хранятся в 2,5 тыс. государственных и муниципальных архивов, на государственной охране находится около 85 тыс. недвижимых памятников истории и культуры, в регионах функционирует более 50 тыс. клубов и домов культуры, около 600 театров и 250 концертных организаций, 64 цирка, 48 зоопарков, 18,3 тыс. киноустановок, 542 парка культуры и отдыха.

В сфере электронных и печатных средств массовой информации работают 43850 периодических печатных изданий и 1290 электронных периодических изданий, 7200 вещательных компаний, свыше 11000 издающих организаций, 6000 полиграфических предприятий.

За один год в театрах бывает более 30 млн. зрителей, или более 210 человек на 1000 жителей, музеи страны посещает около 80 млн. посетителей, или более 520 человек на 1000 жителей, годовой тираж книг и брошюр составляет почти 600 млн. экземпляров, годовой тираж журналов и периодических изданий составляет более 1 млрд. экземпляров, или более 8000 на 1000 жителей, число посещений киносеансов достигло 50 млн. человек, в библиотеках зарегистрировано около 60 млн. пользователей.

Вместе с тем в современных условиях становления рыночных отношений и демократизации общества сфера культуры требует преобразований, на осуществление которых и направлена федеральная целевая программа "Культура России (2006-2010 годы)" (далее - Программа).

Сохраняя преемственность с федеральной целевой программой "Культура России (2001-2005 годы)", разрабатываемую Программу предполагается ориентировать на последовательное реформирование отрасли, что позволит обеспечить:

создание условий для развития культуры (в первую очередь приоритетных направлений) и всестороннего участия граждан в культурной жизни, а также государственную поддержку профессионального творчества;

активизацию в отрасли рыночных механизмов посредством структурной реорганизации государственного сектора в отдельных сферах культуры;

повышение роли культуры в укреплении институтов гражданского общества, формировании социально активной личности, защите социально уязвимых категорий граждан;

сохранение культурного наследия, обеспечение доступности художественных ценностей;

концентрацию бюджетных средств на приоритетных направлениях развития отрасли.

Программа охватывает все основные виды деятельности в сфере культуры и искусства: культурное наследие, музеи, библиотеки, театры, изобразительное искусство, кинематографию, радио, телевидение, печать, архивы, науку.

Программно-целевое планирование в сфере культуры на протяжении последних 10 лет осуществлялось в форме федеральных целевых программ. Включенные в эти программы проекты и комплексы мероприятий были направлены на решение системных вопросов в области развития культуры в России, связанных с созданием реальных условий для сохранения культурного наследия страны, развития традиционных художественных направлений и свободного художественного экспериментаторства, расширения единого культурного пространства, внедрения новых технологий создания и распространения культурных благ, обеспечения доступности художественных ценностей для граждан и повышения уровня удовлетворения их духовных потребностей.

Потребность в решении этих задач в течение ограниченного времени и тесная взаимосвязь процессов, происходящих в сфере культуры, с процессами, происходящими в обществе, делают необходимым для их решения использование программно-целевого метода. Программно-целевой метод позволяет сконцентрировать финансовые ресурсы на проведении работ на конкретных объектах, предотвратить их распыление.

Финансовые ресурсы, направленные в рамках федеральной целевой программы "Культура России (2001-2005 годы)" на сохранение культурного наследия, обеспечили возможность ежегодного проведения реставрационных, консервационных и противоаварийных работ более чем на 500 объектах федерального значения. При этом в 2001-2003 годах был завершен полный комплекс ремонтно-реставрационных работ на 29 объектах, среди которых главный дом-дворец усадьбы Грибоедовых (Смоленская область), музей-заповедник М.Ю.Лермонтова (Ставропольский край), дом-усадьба Державина (г. Санкт-Петербург), Кавалерийские корпуса в музее-заповеднике "Царицыно" и другие объекты федерального значения. За счет средств указанной программы отреставрировано свыше 1000 экспонатов из собраний 136 музеев России.

Отказ от применения программно-целевого метода означает, что реализация каждого мероприятия требует либо отдельных решений Правительства Российской Федерации, либо обособления их в рамках ведомственной программы. Это привело бы к целому ряду негативных последствий, таких как ослабление культурных связей между регионами Российской Федерации, возникновение дополнительных сложностей при разработке и внедрении экономических механизмов, необходимых для адаптации культуры к рыночным условиям.

Учитывая комплексный характер преобразований, происходящих в отрасли, целесообразно решать поставленные задачи в рамках федеральной целевой программы с использованием программно-целевого метода бюджетного планирования, обеспечивающего эффективное решение системных проблем в рассматриваемой отрасли за счет реализации комплекса мероприятий, увязанных по задачам, ресурсам и срокам.

Сохранение культурного наследия народов Российской Федерации остается актуальной задачей культурной политики государства, в том числе в силу очевидной недостаточности ресурсов, выделявшихся на нужды культуры в предыдущие годы.

Безусловной составляющей повышения конкурентоспособности отечественной культуры на внутреннем и мировом рынках является повышение качества культурных благ и обеспечение их необходимого многообразия. Решение этой задачи на современном этапе экономического развития общества тормозится низким уровнем обеспеченности организаций культуры специальным оборудованием, недостаточным развитием информационных технологий в сфере культуры. Быстрое распространение рыночных институтов и определенное отставание кадрового потенциала отрасли от ее реальных потребностей ставят задачу сохранения традиций отечественной культуры и оптимизации структуры кадрового потенциала.

Многообразие направлений в сфере культуры (театры, музеи, кинематография, библиотеки и т. п.) делает невозможным решение стоящих перед ней проблем изолированно, без широкого взаимодействия органов государственной власти всех уровней, общественных объединений и других субъектов культурной деятельности, обусловливает необходимость применения программно-целевых методов решения стоящих перед отраслью задач.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", основным направлением реформирования бюджетного процесса провозглашен переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, предусматривающего смещение акцентов от управления расходами на управление результатами.

Применение программно-целевого метода направлено на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации.

При отсутствии реализации комплексного подхода к решению существующих в сфере культуры проблем повышается вероятность утраты объектов культурного наследия, замедляются темпы развития культуры как одного из ключевых институтов общественного сознания и системы ценностей, формирующей идентичность нации, единство российского государства, мировое культурное наследие и духовный потенциал народов России.

Федеральная целевая программа является одним из основных инструментов реализации государственной политики в сфере культуры на среднесрочную перспективу. Реализация Программы осуществляется в период с 2006 по 2010 год. Этапы реализации Программы не выделяются.

В Концепции федеральной целевой программы "Культура России (2006-2010 годы)" предусматривается реализация комплекса взаимоувязанных мероприятий по приоритетным направлениям развития отрасли, обеспечивающих сохранение культурного наследия, внедрение новых организационно-экономических механизмов и реформирование отрасли в целом на протяжении всей реализации Программы.

Выбор целей Программы основан на необходимости культурного и духовного воспитания народа, обеспечения доступности культурных благ для всех групп населения России, создания благоприятных условий для творчества и самореализации специалистов в сфере культуры, внедрения новых информационных технологий, пропаганды отечественной культуры за рубежом.

Важным аргументом в выборе целей Программы явилась оценка позитивного зарубежного опыта, отражающего общие закономерности в эволюции целей развития культуры и практики культурной деятельности в условиях рыночной экономики.

Основными целями Программы являются:

сохранение культурного наследия России;

формирование единого культурного пространства, создание условий для обеспечения доступа различных групп граждан к культурным благам и информационным ресурсам;

создание условий для сохранения и развития культурного потенциала нации;

интеграция в мировой культурный процесс;

создание условий для адаптации сферы культуры к рыночным условиям существования.

В рамках достижения цели по сохранению культурного наследия России ставится задача стабилизации ситуации, касающейся сохранности объектов культурного наследия, музейных, архивных, библиотечных фондов, фильмофондов, устранения угрозы их утраты, предполагающая в том числе:

проведение работ по реставрации объектов культурного наследия, музейных ценностей, архивных документов, библиотечных фондов и т. д.;

содержание и развитие инфраструктуры, обеспечивающей сохранность указанных ценностей и в итоге гарантирующей доступ к ним граждан.

Формирование единого культурного пространства, создание условий для обеспечения доступа различных групп граждан к культурным благам и информационным ресурсам означает выравнивание возможностей такого доступа для различных групп населения. Речь идет о создании условий, при которых основной спектр государственных услуг в сфере культуры и массовых коммуникаций был бы доступен гражданам, проживающим в различных регионах страны и принадлежащим различным социальным группам, на основе:

увеличения числа фестивалей, театральных гастролей, выставок и т. д.;

разработки, внедрения и распространения новых информационных продуктов и технологий в сфере культуры и массовых коммуникаций;

развития инфраструктуры, обеспечивающей формирование единого культурного и информационного пространства.

В рамках создания условий для сохранения и развития культурного и духовного потенциала нации предполагается решение вопросов, направленных на:

выявление и поддержку молодых дарований в сфере культуры и массовых коммуникаций;

поддержку перспективных творческих проектов;

преодоление существующих тенденций по оттоку талантов из России.

Для достижения указанной цели предполагается:

оказание поддержки проведения конкурсов, фестивалей и т. д.;

совершенствование финансовых механизмов поддержки перспективных проектов в сфере культуры и средств массовой информации;

использование потенциала средств массовой информации (телевидение, пресса).

Интеграция в мировой культурный процесс предполагает продвижение достижений отечественной культуры за рубежом, сближение целей и задач российской и мировой культуры, заимствование опыта зарубежных культурных организаций при решении задач, стоящих перед отечественной культурой, создание благоприятного имиджа страны в мировых средствах массовой информации, включая популяризацию достижений отечественной культуры.

Решение этих задач предполагает широкий культурный обмен, проведение семинаров, конференций.

Для создания условий для адаптации сферы культуры к рыночным условиям существования необходимо сформировать механизмы, обеспечивающие реализацию права собственности граждан на культурные ценности, а также на доступ к культурным ценностям и направленные на:

усиление роли и функций государства по защите культурных ценностей;

формирование рынка культурных ценностей.

В результате должно сформироваться новое отношение граждан к объектам культурного наследия не только как потребителей информации в сфере культуры, но и как активных участников процесса.

Целевые индикаторы, позволяющие оценить ход реализации Программы по годам, приведены в приложении N 1.

Финансирование мероприятий Программы предусматривается осуществлять за счет средств федерального бюджета с привлечением внебюджетных источников.

Общий объем финансирования Программы рассчитан в ценах соответствующих лет и составляет 64136,4 млн. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 54342 млн. рублей, прочих источников - 9794,4 млн. рублей.

Предельные (прогнозные) объемы финансирования Программы по источникам и направлениям расходования средств приведены в приложении N 2.

Важной особенностью сферы культуры являются то, что основные результаты культурной деятельности выражаются, как правило, в отложенном социальном эффекте и проявляются в увеличении интеллектуального потенциала, изменении ценностных ориентаций и норм поведения индивидуумов, сказываются на модернизации всего общества. Последствия такого рода не поддаются обычным статистическим измерениям. Концепцией федеральной целевой программы "Культура России (2006-2010 годы)" предполагается использовать систему индикаторов, характеризующих лишь текущие результаты культурной деятельности, ее объемные показатели. При этом конкретные проекты, включенные в Программу, могут содержать показатели результативности их реализации. Оценка эффективности реализации Программы и отдельных проектов по каждому ее разделу осуществляется государственными заказчиками и государственным заказчиком-координатором.

Социально-экономический эффект от реализации Программы выражается в повышении социальной роли культуры вследствие:

укрепления единого культурного пространства страны как фактора сохранения государственной целостности России;

создания благоприятных условий для творческой деятельности, интеграции российской культуры в мировой культурный процесс, освоения новых форм и направлений культурного обмена;

увеличения доступности и разнообразия предлагаемых населению культурных благ и информации в сфере культуры;

активизации экономических процессов развития культуры, роста негосударственных ресурсов, привлекаемых в отрасль;

обеспечения конкурентоспособности молодых специалистов творческих профессий в условиях свободного рынка труда, развития эстетического воспитания молодежи;

оптимизации расходования бюджетных средств.

Реализация комплекса мероприятий Программы позволит улучшить качество жизни россиян, повысить эффективность использования федеральной собственности в сфере культуры.

Главным результатом реализации Программы станут формирование благоприятной общественной атмосферы, поддержка и дальнейшее развитие национальных культур народов России и этнических групп, упрочение статуса России как великой культурной державы.

Ответственными за формирование и реализацию Программы являются Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации, Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям и Федеральное архивное агентство.

Функции государственного заказчика - координатора Программы возлагаются на Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям и Федеральное архивное агентство определяются государственными заказчиками и разработчиками Программы.

Особенностью этого направления является усиление адресности охранных мероприятий на основе концентрации ресурсов на приоритетных объектах и особо значимых предметах культурного наследия. Указанное направление включает три основных раздела:

поддержание в надлежащем состоянии недвижимых памятников истории и культуры;

сохранение государственной части Музейного фонда Российской Федерации, уникальных книжных изданий, архивных документов, фильмофонда, страховое копирование особо ценных единиц фондового хранения архивов, библиотек, фильмофондов;

обеспечение безопасности хранения культурных ценностей, находящихся в федеральной собственности.

Основной объем средств, выделяемых на реализацию Программы из федерального бюджета, предусматривается направить на финансирование строительства и реконструкции объектов федеральной собственности, в том числе:

реконструкции комплекса зданий Государственного академического Большого театра России;

проектирования и строительства новой сцены Государственного академического Мариинского театра;

строительства второй очереди фондохранилища Государственного Эрмитажа;

строительства нового архивохранилища Государственного архива Российской Федерации;

реконструкции Политехнического музея;

реконструкции Государственного академического Малого театра;

реконструкции Российского государственного академического театра драмы им. А.С.Пушкина (Александринского);

реконструкции Московского художественного академического театра имени А.П.Чехова.

В рамках реализации Программы предусматривается улучшение технического состояния недвижимых объектов культурного наследия (реставрация), позволяющее вернуть эти объекты в хозяйственный и культурный оборот. Из почти 90 тысяч недвижимых памятников истории и культуры, взятых на учет в Российской Федерации, около 23,4 тысячи составляют объекты культурного наследия народов Российской Федерации федерального значения.

В 2006-2010 годах должен быть завершен комплекс ремонтно-реставрационных работ на 200 объектах федерального значения, среди которых Нижегородский кремль, Суздальский кремль, Астраханский кремль, Лефортовский дворец в Москве, Путевой дворец в Твери, Дворец Наместника в Тобольске, Здание Арсенала в Челябинске, Гостиный двор в Архангельске, памятники Литературного музея, Усадьба Остафьево, объекты государственных музеев-заповедников "Гатчина", "Павловск" и другие.

Будет осуществляться реставрация музейных предметов, уникальных и особо ценных документов Архивного фонда Российской Федерации, более 20 процентов которых нуждаются в реставрации.

Ожидаемые результаты реализации проектов и мероприятий первого направления представлены показателями количества (доли) отреставрированных недвижимых памятников культуры и завершенных этапов работ, а также отреставрированных единиц фондового хранения.

Цели Программы не могут быть реализованы в рамках только региональных целевых программ и текущей деятельности организаций культуры.

Важнейшей особенностью Программы является системно-целевой принцип ее построения, в соответствии с которым ее структура определяется стратегическими целями и приоритетными направлениями развития культуры как единого комплекса, что существенно отличает ее от предыдущих программ, построенных на основе функционально-отраслевого подхода.

Программа состоит из разделов, соответствующих ее приоритетным целям, а каждый раздел включает несколько подразделов, соответствующих основным направлениям достижения указанных целей.

Программа предусматривает реализацию наиболее значимых и эффективных проектов и мероприятий, в том числе по реставрационным, консервационным и противоаварийным работам на объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации федерального значения.

Условием отбора конкретных проектов для включения в Программу является их направленность на достижение соответствующей целевой установки вне зависимости от ведомственной принадлежности субъектов культурной деятельности.

Отбор проектов и комплексов мероприятий, отвечающих направлениям Программы, исполнителей указанных проектов, а также объектов культурного наследия производится в установленном порядке на основе открытых конкурсных процедур.

Условием отбора объектов культурного наследия для включения в Программу являются их особая социально-культурная значимость, наличие проектно-сметной документации, возможность завершения определенного этапа ремонтно-реставрационных работ в течение срока действия Программы, перспективы последующего использования памятника истории и культуры в активной культурной деятельности.

Реализацию Программы предусматривается осуществлять на основе государственных контрактов (договоров), заключаемых в установленном порядке государственными заказчиками с исполнителями программных мероприятий.

Для обеспечения публичности и открытости проведения конкурсных процедур по отбору проектов и мероприятий Программы государственными заказчиками создается научно-методический совет в составе авторитетных специалистов по соответствующим направлениям культурной деятельности.

Государственный заказчик - координатор Программы (Министерство культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации) обеспечивает координацию деятельности государственных заказчиков (Федеральное агентство по культуре и кинематографии, Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, Федеральное архивное агентство) по подготовке и реализации программных мероприятий, а также по анализу и рациональному использованию средств федерального бюджета и средств внебюджетных источников.

В этих целях государственный заказчик - координатор Программы:

утверждает ежегодные планы и отчеты по реализации разделов Программы, разработанные государственными заказчиками;

утверждает разработанные государственными заказчиками перечни целевых индикаторов и показателей для мониторинга реализации программных мероприятий.

Государственный заказчик-координатор несет ответственность за подготовку и реализацию Программы в целом.

Государственные заказчики Программы:

готовят ежегодно доклад о ходе реализации Программы;

осуществляют ведение ежеквартальной отчетности по реализации Программы;

готовят ежегодно в установленном порядке предложения по уточнению перечня программных мероприятий на очередной финансовый год, уточняют затраты по программным мероприятиям, а также механизм реализации Программы;

разрабатывают перечень показателей для мониторинга реализации программных мероприятий;

осуществляют отбор на конкурсной основе исполнителей работ и услуг, а также поставщиков продукции по каждому программному мероприятию;

согласовывают с основными участниками Программы возможные сроки выполнения мероприятий, объемы и источники финансирования;

организуют проведение специализированной экспертизы проекта Программы и в соответствии с ее результатами, а также с результатами независимой экспертизы осуществляют его доработку;

организуют внедрение информационных технологий в целях управления реализацией Программы и контроля за ходом программных мероприятий;

организуют размещение информации, в том числе в электронном виде, о ходе и результатах реализации Программы, финансировании программных мероприятий, привлечении внебюджетных средств, проведении конкурсов на участие в реализации Программы и порядке участия в ней инвесторов.