Законодательная база Российской Федерации

РАСПОРЯЖЕНИЕ Правительства РФ от 01.10.2005 N 1564-р (ред. от 23.03.2006)

(в ред. Постановления Правительства РФ от 23.03.2006 N 157)

В настоящей Концепции предусматриваются меры по реализации основных мероприятий Программы социально-экономического развития России до 2010 года, направленных на сохранение и улучшение почв агроландшафтов и экосистем в целях создания наиболее благоприятных условий для жизни населения. На основе мониторинга и анализа динамики уровня плодородия почв, проводимых в соответствии с федеральной целевой программой "Повышение плодородия почв России на 2002-2005 годы" (далее - программа на 2002-2005 годы), в настоящей Концепции определяются стратегические направления и научно обоснованные подходы к устранению причин снижения плодородия почв России, нарушения агроландшафтов и экосистем, а также первоочередные научно-технические, организационные и другие мероприятия по повышению плодородия почв сельскохозяйственных земель на среднесрочный период.

Важнейшей целью настоящей Концепции является создание благоприятных условий функционирования агропромышленного комплекса страны при наиболее полном использовании природно-экономического потенциала, что будет способствовать повышению продуктивности сельскохозяйственного производства и его экологизации для обеспечения населения страны качественным продовольствием и улучшения социальной обстановки на селе, включая сохранение существующих и создание новых рабочих мест.

Исходя из социально-экономической политики страны на ближайший период, для преодоления негативных явлений необходимо проведение упреждающих мероприятий, предусмотренных в настоящей Концепции. Рассматриваются три варианта основных показателей реализации Программы исходя из минимальных, более реалистических и оптимистических возможностей страны.

Стратегическими направлениями являются создание в первоочередном порядке условий для повышения конкурентоспособности продукции агропромышленного комплекса, обеспечения населения страны качественным отечественным продовольствием, создание условий для устойчивого развития сельских территорий и достойных условий жизни сельского населения, сокращение разрыва условий жизни с городским населением.

Создание условий для сохранения и воспроизводства используемых в сельском хозяйстве природных ресурсов является основой достижения продовольственной безопасности страны.

Земля является достоянием нации, одним из основных компонентов ее богатства, экономически ценнейшим наследием будущих поколений. Кроме того, в соответствии со статьей 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими), в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Законодательством Российской Федерации определено, что федеральные целевые программы обеспечения плодородия земель формируются Правительством Российской Федерации и утверждаются в установленном порядке.

Актуальность разработки и принятия федеральной целевой программы "Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России на 2006-2010 годы" (далее - Программа) вызвана необходимостью предотвращения снижения плодородия почв до естественного уровня и урожайности зерновых до 8-10 центнеров с гектара.

За время, прошедшее после принятия программы на 2002-2005 годы, окрепла экономика страны, несколько улучшилось финансовое положение сельхозпроизводителей, что позволит в 2006-2010 годах увеличить материальные, финансовые и инновационные вложения, направленные на стабилизацию и восстановление уровня плодородия почв.

Система комплексных мер включает в себя:

агрохимические мероприятия, в том числе комплекс мероприятий, направленных на увеличение поставок минеральных удобрений;

гидромелиоративные и культуртехнические мероприятия;

агролесомелиоративные мероприятия;

совершенствование землеустройства;

информационное обеспечение;

научное обеспечение.

В настоящей Концепции предусмотрена система мер, представляющих собой комплекс взаимосвязанных технических, организационных, технологических, экологических и хозяйственных мероприятий с соответствующим финансовым, материально-техническим, научным и информационным обеспечением.

Принятая в настоящее время схема классификации почв по пригодности для использования в сельском хозяйстве предусматривает 6 классов пригодности под любые сельскохозяйственные угодья с 4 оценочными разрядами в каждом классе. При этом зерновой эквивалент каждого разряда находится в интервале 2 центнеров с гектара. В целях недопущения деградации почв и агроландшафтов намечается повысить уровень плодородия пахотных земель от 1 до 3 разрядов по принятой в настоящее время в России классификации пахотных земель. Это позволит повысить урожайность основных сельскохозяйственных культур, увеличить до 75 процентов уровень потребления высококачественных российских сельхозпродуктов, а экспорт продовольственных товаров и сельхозсырья - до 5,7 млрд. долларов США, создать 150-190 тыс. новых рабочих мест, предотвратить выбытие из оборота больших площадей сельскохозяйственных земель, улучшить централизованное водоснабжение сельского населения и экологическую обстановку на селе, что обеспечит решение указанных стратегических задач.

Плодородие почвы составляет особую производительную силу земли, существенно влияющую на производительность труда в земледелии и величину стоимости произведенного продукта. Плодородие земель сельскохозяйственного назначения является достоянием народов Российской Федерации, главной характеристикой ценности сельскохозяйственных угодий, которую необходимо сохранить и улучшить.

Решать проблему обеспечения страны конкурентоспособной продовольственной продукцией и сельскохозяйственным сырьем возможно только путем развития производительных сил агропромышленного комплекса и перехода от экстенсивного развития к интенсивному. При этом необходимо обеспечить эффективное использование биологического потенциала существующих и перспективных сортов сельскохозяйственных культур, естественного и приобретенного плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Реализация программы на 2002-2005 годы позволит несколько приостановить снижение и стабилизировать уровень почвенного плодородия, предотвратить выбытие сельскохозяйственных угодий из хозяйственного оборота, обеспечить прирост сельхозпродукции в пересчете на зерно на 90 млн. тонн, улучшить социально-экономические и экологические условия жизни населения, создать дополнительно рабочие места. На реализацию всего комплекса мероприятий, намеченных программой на 2002-2005 годы, предусматривалось направить (в ценах 2001 года) 163,6 млрд. рублей.

Источники финансирования и виды работ по выполнению заданий программы на 2002-2005 годы приводятся в приложении N 3.

Недостаточное выделение средств на реализацию этой программы сложилось в субъектах Российской Федерации за счет бюджетного дефицита в регионах и недостатка средств в сельскохозяйственных организациях. Министерством сельского хозяйства Российской Федерации были заключены со всеми регионами долгосрочные соглашения о выделении ими средств на осуществление мероприятий программы на 2002-2005 годы, которые оказались невыполненными.

Ожидаемое выполнение показателей программы на 2002-2005 годы приводится в приложении N 4. Из приведенных данных видно, что по многим показателям ожидается недовыполнение намеченных объемов работ. Несмотря на это, анализ общественной и экономической эффективности подтверждает намеченные программой сроки окупаемости вложенных в нее средств в течение 2 - 3 лет, а отставание по приросту продукции составит менее одного года. Из намеченного прироста в 119,2 млн. тонн зерновых единиц будет получено 89,4 млн. тонн зерновых единиц.

В то же время такие регионы, как Ставропольский, Краснодарский и Красноярский края, Вологодская и Смоленская области, Республика Татарстан обеспечивают выполнение соглашений по привлечению средств региональных бюджетов.

Министерством сельского хозяйства Российской Федерации проведена инвентаризация государственных мелиоративных систем и сооружений, а в 2005 году планируется провести инвентаризацию объектов, не завершенных строительством.

Анализ выполнения текущей и предшествующих программ говорит об их позитивном значении. Это можно продемонстрировать на примере проекта по Воронежской области, предусмотренного в программе на 2002-2005 годы. В состав данного проекта включено 200 базовых хозяйств, 15 районов области, в 12 из которых внедряются эколого-ландшафтные системы земледелия. Осуществлена посадка лесозащитных насаждений на площади 457 гектаров, построено 152 противоэрозионных сооружения, из них 24 за счет средств федерального бюджета, что позволило повысить урожайность сельскохозяйственных культур в этих хозяйствах на 20 процентов.

Этот опыт может быть использован во многих регионах как сочетание всего комплекса мероприятий по повышению плодородия и сохранению земель.

Предстоит преодолеть сложности проведения оросительных работ в связи с изменением количества землепользователей. Например, на Терской оросительной системе (Кабардино-Балкарская Республика) площадью 25 тыс. гектаров проектами было предусмотрено 24 землепользователя, сегодня их стало 504. Предусматривается реконструкция указанной системы с возможностью водообеспечения всех землепользователей системы, на что требуются средства и время.

Использование результатов систематического мониторинга плодородия сельскохозяйственных угодий и внедрение достижений научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ оказали положительное влияние на сохранение пахотных земель и рост сельскохозяйственного производства, стимулировали улучшение экологической и социальной обстановки.

При расчете прогнозных объемов агрохимических мероприятий Программы учтены потенциально возможные объемы производства сельскохозяйственной продукции к 2010 году по 3 вариантам и нормативы выноса элементов питания сельскохозяйственными культурами (основная и побочная продукция) в расчете на 1 тонну урожая.

Вынос питательных веществ при объемах производства сельскохозяйственной продукции по оптимистическому варианту составит 13,2 млн. тонн азота, фосфора и калия, по реалистическому варианту - 10,7 млн. тонн, по минимальному варианту - 9,3 млн. тонн. Такой значительный вынос питательных веществ требует обязательной компенсации.

В большинстве развитых стран мира имеет место бездефицитный баланс питательных веществ в земледелии или же внесение минеральных и органических удобрений покрывает не менее 75-85 процентов выноса, чем обеспечивается сохранение плодородия почв, так как незначительный дефицит баланса по фосфору и калию может покрываться за счет естественных внутрипочвенных процессов разложения и гидролиза почвенных минералов, использования растениями элементов питания из подпахотных слоев. Расчет потенциального выноса элементов питания с урожаем для 3 вариантов приведен в приложении N 5.

Для сохранения плодородия почв часть отчуждаемых с урожаем питательных веществ обязательно должна быть возвращена в почву с удобрениями. Средневзвешенные коэффициенты возмещения выноса фосфора и калия с учетом данных агрохимического обследования о запасах питательных веществ приводятся в приложении N 6. Определенная часть азота поступает в растения за счет биологического азота.

Оценка потребности в минеральных удобрениях на 2010 год приводится в приложении N 7.

Баланс питательных веществ приводится в приложении N 8. Расчеты показывают, что при оптимистическом сценарии развития сельскохозяйственного производства достигается бездефицитный баланс по азоту и фосфору и вполне допустимый по калию (- 24 килограмма на гектар). По реалистическому варианту дефицит питательных веществ на пашне несколько больше (- 39 килограммов на гектар). При развитии сельскохозяйственного производства по минимальному варианту баланс питательных веществ на пашне становится резко отрицательным (- 54 килограмма на гектар).

Составляющие плодородия земель многогранны, они представляют собой комплекс факторов, влияющих на плодородие сельскохозяйственных угодий. Без осуществления мероприятий, предусмотренных Программой, произойдет снижение плодородия до естественного уровня, при котором урожайность зерновых культур снизится до 7 - 8 центнеров с гектара.

Риски в реализации Программы связаны со следующими основными факторами:

нарушение научно обоснованной системы земледелия и проведения агротехнических мероприятий;

влияние природных факторов (засуха, наводнение);

продолжающиеся опустынивание земель, водная и ветровая эрозия;

отставание в развитии животноводства и, как следствие, недостаток органических удобрений;

ухудшение мелиоративного состояния орошаемых и осушенных земель;

отсутствие необходимой сельскохозяйственной и поливной техники, ее антропогенная нагрузка на почву;

безопасность гидротехнических сооружений;

продолжающееся продвижение кислых почв на юг России.

Только реализация предупреждающих мероприятий позволит сохранять и восстанавливать плодородие почв.

Наибольший риск может представлять невозобновляемый вынос питательных веществ при получении высоких урожаев при благоприятных природно-климатических условиях, что имеет место в последние годы. Кажущееся благополучие обернется потерей урожая в последующие годы. В силу этого ежегодное выполнение намеченных Программой мероприятий обеспечит сохранение и восстановление плодородия.

В настоящей Концепции представлен комплекс мер по воздействию на химические, физические и биологические процессы, протекающие в почве сельскохозяйственных угодий и растениях, с целью реализации генетического и биоклиматического потенциала по количеству и качеству продукции выращиваемых культур. Центральное место отводится применению агрохимических средств (удобрений и химических мелиорантов), ибо без них невозможно регулировать биологический круговорот веществ в агроэкосистемах, сохранить и обеспечить расширенное воспроизводство почвенного плодородия в рамках экологической безопасности и экономической целесообразности. Комплекс агрохимических мероприятий включает в себя:

агрохимическое и агроэкологическое обследование сельскохозяйственных угодий (прежде всего пашни) и разработку на основании результатов обследований рекомендаций по применению средств химизации и проектно-технологической документации на выполнение отдельных видов агрохимических и мелиоративных работ;

внесение минеральных и органических удобрений (включая комплекс работ по торфу и сапропелю) для регулирования баланса питательных веществ;

увеличение поставок минеральных удобрений для российского сельского хозяйства за счет осуществления поставок природного газа в соответствии с показателями программных мероприятий в рамках государственных контрактов, ежегодно заключаемых с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации как государственным заказчиком, а также за счет последующей переработки природного газа и синтеза минеральных удобрений на существующих мощностях российских химических предприятий, поставки дополнительных объемов минеральных удобрений российским сельскохозяйственным товаропроизводителям;

(в ред. Постановления Правительства РФ от 23.03.2006 N 157)

химическую мелиорацию почв, включая известкование кислых почв, фосфоритование почв с низким естественным плодородием, гипсование засоленных почв, мелиоративную обработку солонцов;

проведение научных исследований по проблемам оптимизации минерального питания сельскохозяйственных растений и эффективного использования агрохимических ресурсов при обеспечении экологической безопасности и экономической целесообразности хозяйственной деятельности;

отслеживание динамики почвенного плодородия на основе мониторинга и научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ.

Сохранение и восстановление плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения рассматриваются как сохранение национального достояния России, способное обеспечить общенациональные интересы всей страны и народа. Над этой проблемой работают крупнейшие ученые Российской академии сельскохозяйственных наук, разработавшие концепции по агрохимическим, гидромелиоративным и агролесомелиоративным мероприятиям.

Осуществление мероприятий в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения является расходным полномочием субъекта Российской Федерации. При этом за счет средств федерального бюджета в рамках федеральных целевых программ могут финансироваться отдельные мероприятия, связанные в основном с развитием материально-технической базы государственных учреждений, обеспечивающих предоставление услуг в области сохранения и восстановления плодородия почв, в том числе услуг по реконструкции, восстановлению, содержанию и эксплуатации государственных мелиоративных систем и гидротехнических сооружений. Предлагается в увязке с расходами федерального бюджета разработать механизмы привлечения средств бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных средств для реализации мероприятий по сохранению и восстановлению плодородия почв.

Стоимость мероприятий, предусмотренных Программой, определяется в объеме 205959,5 млн. рублей, из них за счет средств федерального бюджета (предельные (прогнозные) объемы) - 20613,5 млн. рублей, средств бюджетов субъектов Российской Федерации - 38697 млн. рублей и средств внебюджетных источников - 146644 млн. рублей.

Государственным заказчиком - координатором Программы определяется Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, государственными заказчиками - Министерство сельского хозяйства Российской Федерации и Федеральное агентство водных ресурсов.

(в ред. Постановления Правительства РФ от 23.03.2006 N 157)

На основании принятых объемов роста производства продукции растениеводства на 2010 год с учетом достигнутых и экстраполируемых показателей произведены вариантные расчеты ожидаемого размера прибыли в зависимости от удельного веса производства товарной продукции, экспертной оценки предполагаемых цен ее реализации, по которым каждый рубль прибыли (согласно международной практике) в смежных отраслях (переработка, строительство, экология, торговля, транспорт, налоги и т. д.) приносит 2,5 рубля, то есть общественный экономический эффект возрастает в 2,5 раза. Расчет прироста сельскохозяйственной продукции приводится в приложении N 14.

Разные варианты расчетной прибыли на стадии разработки Концепции относительно близки между собой, что подтверждает правомерность их расчета.

По экспертной оценке, в результате реализации Программы будет увеличено количество рабочих мест на 150-190 тыс. человек в основном за счет роста агрохимических, гидромелиоративных, агролесомелиоративных работ, роста зерновой и другой продукции растениеводства.

На стадии подготовки настоящей Концепции в расчете общественной экономической, экологической и социальной оценки не учтены доходы всех уровней бюджетов за счет поступления налогов, прибыли перерабатывающих и строительных организаций, сохранения земельных сельскохозяйственных угодий. По экспертной оценке, ожидаемая прибыль только от продукции растениеводства обеспечит окупаемость затрат Программы в срок не более 2 лет.

В условиях перехода к рыночным отношениям с целью повышения плодородия почв и роста производства сельхозпродукции возможно несколько вариантов государственной поддержки: ценностной, натуральной и комбинированной. Наиболее приемлемым явилось бы заключение досрочных адресных контрактов между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и сельхозпроизводителями с их ежегодной корректировкой. В контракте устанавливается перечень мероприятий по повышению плодородия почв (агрохимические, мелиоративные и другие мероприятия) и обеспечению определенного уровня производства товарной продукции, которые должен выполнить сельхозпроизводитель. Министерство сельского хозяйства Российской Федерации со своей стороны в начале года авансирует сельхозпроизводителя на каждый гектар пашни для закупок горючего, семян, удобрений, обеспечивает первоочередной доступ к лизингу и другой возможной помощи, предусмотренной законодательством Российской Федерации. При выполнении сельхозпроизводителем обязательств по итогам года Министерство сельского хозяйства Российской Федерации выделяет оставшуюся часть средств по контракту. При такой системе учитываются интересы государства и сельхозпроизводителя.

(в ред. Постановления Правительства РФ от 23.03.2006 N 157)

Расчеты показывают экономическую эффективность производства грубых и сочных кормов. По данным годовых отчетов Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, себестоимость кормовой единицы грубых и сочных кормов в 1,5 раза ниже себестоимости кормовой единицы зерна.

Более широкое применение лизинга в отношении промышленной продукции для сельского хозяйства вызвало бы оживление в промышленной сфере и дало возможность в течение ряда лет восстановить поставку крайне необходимых средств производства для сельского хозяйства.

Сохранение и восстановление нарушенных земель и ландшафтов как составной части рационального природопользования представляет собой сложную комплексную задачу, решение которой в современных условиях не может быть однозначным, так как она состоит из многих компонентов и слагаемых.

Земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и в частной собственности, следует рассматривать как единый земельный комплекс. Решение вопросов, связанных с обеспечением плодородия, должно осуществляться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и с учетом рекомендаций научно-исследовательских организаций.

Программа предусматривает мероприятия, реализация которых связана со многими организациями, производящими (или добывающими) технические средства, минеральные удобрения, известь, торф, оборудование.

Одной из основных функций федеральных агентств является оказание услуг во вверенной им сфере деятельности. Оказание услуг в области повышения плодородия почв требует осуществления всех мероприятий Программы, их увязки и корректировки в процессе исполнения, привлечения к выполнению работ государственных и коммерческих организаций на конкурсной основе.

Успешная реализация определенных Программой задач возможна только при условии организации материально-технического обеспечения мероприятий новыми высокопроизводительными и экономичными машинами, оборудованием, приборами и материалами.

Информационное обеспечение научными достижениями и данными мониторинга плодородия почв следует ориентировать на конкретного сельхозпроизводителя и специализированные организации по сохранению и воспроизводству плодородия почв.

С Программой будут увязаны соответствующие программы субъектов Российской Федерации, включающие осуществление комплекса социально-экономических, организационно-хозяйственных мероприятий и производственных заданий с указанием перечня хозяйств и объектов строительства.