Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда РФ от 21.12.2005 N 13-П "ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБАМИ РЯДА ГРАЖДАН"

Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 года N 13-П признаны не противоречащими Конституции Российской Федерации положения, содержащиеся в пунктах 1 и 2 статьи 18 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которым гражданин Российской Федерации наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Полагаю, что названные положения не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 и 32 (части 1 и 2), по следующим основаниям.

1. Российская Федерация является демократическим, федеративным и правовым государством (статья 1, часть 1, Конституции Российской Федерации). Согласно Конституции Российской Федерации единственный источник власти в Российской Федерации - ее многонациональный народ, высшим непосредственным выражением власти которого являются референдум и свободные выборы (статья 3, части 1 и 3); граждане Российской Федерации участвуют в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе имеют право избирать и быть избранными в органы публичной власти и участвовать в референдуме (статья 32, части 1 и 2). Эти права признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 17, часть 1).

Народовластие, таким образом, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности положений статей 4, 13, 19 и 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

Конституционные основы института свободных выборов как одной из форм непосредственного выражения принадлежащей народу власти конкретизированы в Федеральном законе от 12 июня 2002 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 года), устанавливающем принципы, порядок назначения, подготовки и проведения свободных выборов.

Так, в его преамбуле указывается, что демократические, свободные и периодические выборы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также референдум являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на выборах и референдуме, защита демократических принципов и норм избирательного права и права на участие в референдуме.

В названном Федеральном законе особо подчеркивается, что избирательные права граждан - конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, данным Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации (пункт 28 статьи 2).

Из приведенных положений следует, во-первых, что народ является именно активным субъектом (а не бессловесным объектом) конституционных правоотношений, обязанной стороной в которых выступают государство, его органы и должностные лица, включая Президента Российской Федерации. Во-вторых, государственная власть - это власть, учреждаемая народом, действующая от имени и в интересах народа, что прямо закреплено в Конституции Российской Федерации. Так, согласно ее статье 18, права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими, они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

При этом следует иметь в виду, что никакие представительные и выборные институты не могут действовать помимо Конституции Российской Федерации и свободного волеизъявления граждан и что посягательство на конституционную волю избирателей не позволено никому, в противном случае подобные действия могут рассматриваться как нарушение конституционного принципа народовластия, прав и свобод человека и гражданина. Тем более, что по своей сути избирательные права являются разновидностью политических конституционных прав граждан, посредством которых непосредственно происходит реализация народовластия в Российской Федерации, где каждый гражданин выступает в качестве активного участника в формировании органов государственной власти.

Таким образом, народовластие является существенным элементом и качественным показателем демократического правового государства как такового. Отсюда с очевидностью следует, что отчуждение народа от принятия государственно-властных решений, в частности посредством запрета свободных выборов органов государственной власти, ведет к искажению самой сути такого государства.

2. Как известно, в соответствии с Конституцией Российской Федерации суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (статья 4, часть 1); Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу и прямое действие; Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (статья 4, части 1 и 2; статья 15, части 1 и 2); федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 5, часть 3).

В связи с этим, по смыслу статей 5 (часть 3), 10, 11 (части 1 и 2), 72 (пункт "н" части 1), 77 (части 1 и 2) и 78 (часть 2) Конституции Российской Федерации, федеральный законодатель вправе устанавливать общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе составляющие нормативно-правовую основу взаимоотношений органов государственной власти внутри соответствующей системы, органов законодательной и исполнительной власти в рамках разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации, порядка формирования этих органов, в частности порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

При этом принцип народовластия как существенный и неотъемлемый элемент основ конституционного строя Российской Федерации является действующим в силу прямого действия Конституции Российской Федерации (статья 15) как при установлении общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и при формировании этих органов. В силу этого народовластие, реализуемое посредством свободных выборов, осуществляется не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации, так как многонациональный народ Российской Федерации, соединенный общей судьбой на своей земле, признал необходимость достижения таких фундаментальных целей, как утверждение прав и свобод человека, незыблемости демократической основы России, возрождение ее суверенной государственности и сохранение исторически сложившегося государственного единства (Преамбула Конституции Российской Федерации). Ведь народовластие не теряет и не может потерять свои качества как власти народа, реализуемой посредством свободных выборов, ни при формировании органов государственной власти Российской Федерации, ни при формировании органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации, исходя из положения преамбулы Конституции Российской Федерации об ответственности многонационального народа России за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, в Постановлении от 18 января 1996 года сформулировал правовую позицию о фундаментальности такой основы конституционного строя, как народовластие, утверждая тем самым незыблемость демократической основы Российской Федерации. В частности, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что Конституция Российской Федерации не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, однако в статье 3 (часть 2) предусматривает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. По смыслу этой статьи Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьей 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Поскольку федеративное устройство Российской Федерации основано на единстве системы государственной власти (статья 5, часть 3, Конституции Российской Федерации), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации формируются на тех же принципах, что и федеральные. Федеральный закон от 6 декабря 1994 года "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" называет в числе избираемых гражданами должностных лиц главу исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (статья 2).

Порядок формирования исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основе прямого избрания глав администраций предусматривается в большинстве принятых уставов субъектов Российской Федерации. В Уставе Алтайского края (статья 83 в редакции от 2 октября 1995 года) установлено иное: главу администрации избирает Законодательное Собрание; им может быть избран гражданин Российской Федерации, отвечающий предусмотренным требованиям. Тем самым Законодательное Собрание превращено в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах.

3. Введенный Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 11 декабря 2004 года) порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) предусматривает участие в данной процедуре Президента Российской Федерации, предлагающего кандидатуру на соответствующую должность, и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимающего решение о наделении (или об отказе в наделении) полномочиями представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры.

При этом с целью учета интересов субъектов Российской Федерации названный Федеральный закон - по смыслу пунктов 1 и 2 его статьи 18 во взаимосвязи с пунктом 4.1 статьи 9 - предполагает необходимость согласования позиций Президента Российской Федерации и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации по кандидатуре высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; на Президента Российской Федерации перед внесением предложения о кандидатуре возлагается обязанность проведения соответствующих консультаций, в которых могут участвовать как законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, так и политические партии.

Однако внешне "демократичная" декоративность нового порядка наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не может скрыть основной цели преобразований - отторжение народа от свободных выборов указанного должностного лица, что прямо противоречит принципу народовластия, так как в закрепленной в данном Федеральном законе "схеме" наделения полномочиями должностных лиц народ как самостоятельный субъект конституционных правоотношений отсутствует.

Кроме того, полномочие Президента Российской Федерации вносить кандидатуру на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Конституцией Российской Федерации не предусмотрено. При таких обстоятельствах только народ как носитель власти посредством референдума мог бы решить вопрос о наделении Президента Российской Федерации указанными полномочиями или принять решение о свободных выборах высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Однако мнение народа было проигнорировано, и потому предоставленное Президенту Российской Федерации полномочие противоречит Конституции Российской Федерации.

Более того, народ посредством прямого волеизъявления не наделил полномочиями законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации по утверждению представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры. В отсутствие мандата народа эти органы, по существу, были наделены полномочиями "коллегии выборщиков", решение которой подменяет собой прямое волеизъявление избирателей. При этом внесенная Президентом Российской Федерации безальтернативная кандидатура просто обречена быть утвержденной, так как в противном случае (при несогласии с представленной кандидатурой) законодательный (представительный) орган может быть распущен. При таких обстоятельствах о каком свободном волеизъявлении даже новоявленной "коллегии выборщиков" может идти речь, если они голосуют за кандидатуру под страхом роспуска?

Таким образом, ныне действующий порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 и 32 (части 1 и 2).

В заключение хотелось бы выразить озабоченность тем обстоятельством, что государство, созидаемое на основе "управляемой" демократии и "властной" вертикали, о чем свидетельствует и новый порядок наделения полномочиями глав субъектов Российской Федерации, все больше преобразуется в "мегамашину" <*>, т.е. в общество, которое, включая всех своих членов, уподобляется огромной централизованно управляемой машине. Однако при всей своей привлекательности государство-"мегамашина" с неизбежностью обречено на саморазрушение, в основе которого лежит отторжение народа от власти, сопровождающееся приходом к управлению "мегамашиной" любого, кому будет "даровано" право доступа к ней на многочисленных уровнях бюрократической администрации.

<*> Термин "мегамашина" был введен американским философом Л. Мэмфордом.

В связи с этим возникает закономерный вопрос: мы сознательно участвуем в подобном эксперименте или действуем как всегда - "не ведая, что творим"?