Законодательная база Российской Федерации

ПРИКАЗ ФТС РФ от 05.10.2006 N 964 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ АНАЛИТИЧЕСКОЙ ПРОГРАММЫ ФТС РОССИИ "БОРЬБА С ПРОЯВЛЕНИЯМИ КОРРУПЦИИ И ДОЛЖНОСТНЫМИ ПРЕСТУПЛЕНИЯМИ В ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНАХ НА ПЕРИОД 2007-2009 ГГ"

Полезное аналитическое решение для понимания коррупции предлагается Робертом Клитгордом (ВТО). Он отмечает, что коррупция часто возникает, когда посредники (отдельные лица и/или группы лиц) имеют монопольную власть над клиентами, имеют свободу действий над предоставлением товаров или услуг и когда уровень их подотчетности низок. Согласно этим принципам вероятность возникновения коррупции можно описать простой формулой:

Коррупция = Монополия + Свобода действий - Подотчетность

(К = М + С-П)

Эта формула актуальна для ФТС России, где таможенная администрация является единственным органом, ответственным за определенные административные и правоприменительные функции, в которой должностные лица даже на сравнительно низком уровне имеют значительную свободу принятия важных административных решений по своему усмотрению и в которой низок уровень контроля и подотчетности вышестоящему органу.

С учетом особенностей действующего российского законодательства, в том числе таможенного, и значения таможенного администрирования как элемента государственного регулирования внешнеторговой деятельности в данную формулу необходимо добавить несколько составляющих, имеющих значение для формирования стратегии борьбы с коррупцией в таможенных органах, а именно К-контроль, ДС - денежное содержание, Р - ротация кадров, СГЗ- социальная защищенность и НН- неотвратимость наказания.

Данные составляющие широко использовались при разработке пересмотренной Арушской декларации ВТО по борьбе с коррупцией и ряде документов ВТО, посвященных данной проблеме.

В результате получаем формулу коррупции:

К = М + С - П - К - ДС - Р -СЗ-НН

Для разработки стратегии, направленной на снижение коррупции в ФТС России, рассмотрим все составляющие формулы коррупции (через призму практических мероприятий, которые позволяют влиять на снижение ее уровня.

Составляющая М - значение постоянное. Это ФТС России как федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела и обеспечивающий непосредственную реализацию задач в области таможенного дела и единообразие применения таможенного законодательства Российской Федерации всеми таможенными органами на территории Российской Федерации (ст. 1 п. 3 Таможенного кодекса Российской Федерации).

Составляющая С - свобода принятия решений должностными лицами таможенных органов при исполнении своих обязанностей.

Дня реализации данной составляющей особое значение имеет высокий уровень квалификации должностных лиц таможенных органов, обязанных строго соблюдать все требования действующего законодательства в таможенном деле.

Качество образования и обучения играют большую роль в борьбе с коррупцией.

Во-первых, они обеспечивают необходимый уровень технической компетентности и способствуют профессиональному росту сотрудников, уменьшая их желание положиться на неофициальное обучение в процессе работы.

Во-вторых, они способствуют борьбе с коррупцией. В связи с этим уместно введение организацией официального Кодекса поведения. Следует добиваться, чтобы обучение было позитивным, организованным и препятствовало возникновению с течением времени неправильных тенденций в работе.

Данную проблему ФТС России решает посредством организации обучения должностных; лиц таможенных органов по всем видам деятельности, включая программу дополнительного профессионального образования.

В настоящее время в Российской таможенной академии и ее филиалах проходят переподготовку и повышение квалификации до 2000 человек ежегодно.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон) повышение квалификации и переподготовка государственных гражданских служащих должны осуществляться в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях высшего профессионального образования не реже 1 раза в 3 года. Единственным ведомственным вузом в таможенной системе является Российская таможенная академия (РТА). РТА в настоящее время имеет три филиала в Южном, Северо - Западном, Дальневосточном федеральных округах, где осуществляется подготовка кадров региональных таможенных управлений.

Количество лиц, которые должны ежегодно повышать свою квалификацию, составляет примерно 20 000 человек (в настоящее время возможности РТА и ее филиалов по дополнительному профессиональному образованию составляют около 2000 человек). Обучение должностных лиц таможенных органов Российской Федерации проводится в основном в РТА (г. Москва), но в объемах, значительно гаже установленных Законом требований, что приводит к большим затратам денежных средств. Кроме того, командировочные расходы, связанные с обучением должностных лиц указанных регионов в РТА (г. Москва), составят около 400 млн. рублей ежегодно.

В Концепции развития таможенных органов Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 14.12.2005 N 2225-р, указано, что система подготовки и переподготовки таможенных кадров развита недостаточно и для повышения качества профессиональной подготовки, совершенствования их знаний необходимо создание филиалов РТА в федеральных округах.

Составляющая ДС - денежное содержание должностных лиц.

Одной из причин, способствующих коррупции в таможенных органах, является недостаточный уровень социальной защищенности и низкая заработная плата.

Таможня уязвима для коррупции, поскольку значительное число ее сотрудников имеют свободу принятия решений и несут за них ответственность, они полномочны принимать решения о суммах пошлины/платежей или возможности осуществления импорта и экспорта. При этом трудно осуществить тщательный контроль за всей их деятельностью и получить отчет о ней.

Кроме этого, сотрудники таможен лицом к лицу работают с участниками ВЭД. Высокие тарифы и сложные таможенные правила дают участникам ВЭД серьезный стимул попытаться уменьшить плату за импорт и ускорить транзакции. Поскольку зарплата таможенников невелика, у них возникает соблазн принимать или требовать взятки за выполнение своих обязанностей.

Несмотря на то, что исследование о влиянии размера зарплаты служащих на уровень коррупции не позволяет сделать окончательных выводов, не приходится сомневаться, что сотрудники найдут и используют многочисленные возможности для дополнительного заработка, если им не будет выплачиваться достаточное вознаграждение, позволяющее поддерживать достойный уровень жизни для себя и своей семьи. Это в первую очередь относится к таможенникам, занимающимся таможенным оформлением, аудитом и правоохранительной деятельностью Кроме того, при вознаграждении за труд необходимо учитывать подчас опасные и сложные условия работы таможенников, особенно на отдаленных пограничных пунктах пропуска. Программы по борьбе с коррупцией, не учитывающие эти обстоятельства, в долгосрочной перспективе обречены на пропал.

Бороться с проблемой коррупции, порожденной "нуждой", а "не жадностью", надо начинать с повышения заработной платы (пособие по модернизации таможенных служб ВТО-2004) Это подчеркивается и в одном из ключевых документов Арушской декларации - "вознаграждение, получаемое служащими таможни, должно быть достаточным, чтобы позволить им быть социально защищенными".

Меры, принятые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации по повышению материального уровня таможенников, привели к снижению в 2005 году на 19,5% по сравнению с аналогичным периодом 2004 года числа коррупционных преступлений среди должностных лиц таможенных органов (указы Президента Российской Федерации от 30.09.2004 N 261, от 27.12.2004 N 1619, от 07.05.2005 N 513, постановления Правительства Российской Федерации от 27.12.2004 N 852, от 31.12.2004 N 902).

Повышение денежного довольствия должностных лиц таможенных органов даст дополнительные ощутимые результаты снижения уровня коррупционных преступлений.

Составляющая Р - ротация кадров.

Необходимость ротации кадров на государственной службе как задача была поставлена в федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19.11.2002 N 1336. В ней указано на необходимость решения ряда проблем, связанных со злоупотреблениями коррупцией и произволом, в том числе обеспечение обновления и плановой ротации кадрового состава федеральной государственной службы.

В Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" ротация является одним из принципов, на основе которых осуществляется формирование кадрового состава гражданской службы (п. 1 ст. 60).

Процедура ротации является одним из самых эффективных механизмов противодействия коррупции. Международная практика давно использует ротацию для борьбы с коррупцией. Китайская версия ротации предусматривает перевод чиновников на другие должности, перемещение на аналогичную должность в другой местности, откомандирования для "закалки". Государственные органы всех ступеней обязаны иметь определенное количество вакантных мест для принятия должностных лиц в порядке ротации.

Такая постановка вопроса требует укомплектования таможенных органов квалифицированными специалистами и проведения плановой ротации кадров, в первую очередь на должность начальников таможен и таможенных постов, расположенных в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации и в отдаленных населенных пунктах, а также их заместителей по таможенному контролю и правоохранительной деятельности.

Вместе с тем существуют проблемы, связанные с реализацией ротации кадров, которые мешают осуществлению ротационных схем. Это стоимость перемещений, отсутствие жилья, возможность получения образования в региональных таможенных управлениях и отдаленных пограничных пунктах пропуска.

Учитывая значительную протяженность государственной границы, ротация кадров в таможенных органах может быть реализована только при наличии достаточного количества служебного жилья. Расчетная потребность до 2010 года включительно составляет 1169 служебных квартир. С 2007 по 2009 годы фонд служебного жилья с учетом имеющегося (205 квартир) и вновь приобретаемого в 2006 году (190 квартир) должен составить 1019 служебных квартир.

Составляющая СЗ - социальная защищенность должностных лиц таможенных органов.

Важную роль в борьбе с коррупцией в таможенных органах играет социальная защищенность таможенников, т.е. предоставление не связанных с зарплатой льгот, которые было бы трудно получить в другом месте.

Это улучшение жилищных условий, наличие лечебно - профилактических и санаторно - курортных учреждений, дающих возможность должностным лицам таможенных органов, пенсионерам таможенной службы и членам их семей в необходимом объеме реализовать право не доступное высококвалифицированное медицинское обслуживание, санаторно - курортное лечение и оздоровительный отдых.

Общее количество должностных лиц таможенных органов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, на 01.01.2007 составит по прогнозу около 5440 человек. При существующих объемах финансирования получение жилья нуждающимися в улучшении жилищных условий возможно только через 10 - 15 лет. За 2007 - 2009 годы должны быть обеспечены жильем 1140 семей сотрудников таможенных органов путем приобретения жилых помещений и выдачи на эти цели единовременных субсидий. Это позволит сократить время ожидания жилья до 3-5 лет.

В настоящее время лечебно-профилактические учреждения системы таможенных органов имеются только в Москве и не обеспечивают медицинское обслуживание сотрудников таможенных органов региональных таможенных управлений, как того требует Федеральный закон от 21.07.1997 N 114-ФЗ "О службе в таможенных органах Российской Федерации".

Существующая в таможенных органах Российской Федерации санаторно-курортная база, представленная государственными учреждениями "Санаторий "Победа" ФТС России" (г. Сочи) и "Пансионат "Белое солнце ФТС России" (г. Зеленогорск Ленинградской области) не позволяет в необходимом объеме предоставить должностным лицам таможенных органов, пенсионерам таможенной службы и членам их семей возможность реализовать их право на санаторно-курортное лечение и оздоровительный отдых. По данным медицинского наблюдения, 12% должностных лиц, пенсионеров таможенных органов и членов их семей нуждаются в санаторно - курортном лечении, ориентировочная ежегодная потребность в путевках - 20 622. использование мощности имеющихся ведомственных здравниц и организация полноценного срока лечения в них (21 день) позволяет оздоровить в год около 2% (3000 человек) от общего числа должностных лиц таможенных органов, пенсионеров таможенной службы и членов их семей. Следовательно, таможенники смогут получить санаторно-курортное лечение в ведомственных здравницах только один раз за весь период службы.

Для решения данной проблемы необходимо за 2007-2009 годы осуществить строительство трех расширенных здравпунктов (в городах Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, Ростове-на-Дону), реконструкцию и строительство Центрального клинического госпиталя ФТС России, приобретение имущественных комплексов для размещения трех санаториев в Южном и Дальневосточном таможенных управлениях и в районе Кавказских Минеральных Вод), реконструкцию пансионата "Белое солнце" ФТС России, строительство второй очереди санатория "Победа" ФТС России.

Составляющие П - подотчетность и К - контроль.

Данная составляющая Робертом Клитгордом понимается как контроль и подотчетность должностных лиц таможенных органов при осуществлении ими важных административных действий вышестоящему таможенному органу.

В ФТС России подотчетность определена ст. 402 Таможенного кодекса Российской Федерации, устанавливающей систему таможенных органов. Ведомственный контроль в таможенных органах установлен ст. 412 Таможенного кодекса Российской Федерации и осуществляется в виде плановых и внеплановых комплексных проверок по решению начальника таможенного органа, в результате которых нередко вскрываются коррупционные деяния. Так, в результате проверок в 2005 году возбуждено 252 уголовных дела по коррупционным мотивам.

Коррупционные деяния как состав уголовного преступления очень сложны для выявления и пресечения противоправных действий должностного лица, а также для доказывания в процессе производства уголовного дела и в суде.

Для эффективной борьбы с коррупцией посредством контроля необходим контроль за контролерами. В связи с этим особое значение имеет техническая оснащенность подразделений таможенных органов, ведущих борьбу с коррупционными проявлениями.

В настоящее время ФТС России не оснащена специальными техническими средствами для своевременного выявления и пресечения коррупционных деяний, что является одной из причин постоянного роста числа преступлений. С учетом положений Концепции развития таможенных органов Российской Федерации борьба с коррупцией требует применения специальных антикоррупционных мероприятий и технического оснащения мест таможенного контроля и оформления.

С этой целью планируются в 2007 и 2008 годах закупка и установка специальной техники видеонаблюдения в 800-х таможенных органах в местах осуществления таможенного контроля:

400 комплектов в пунктах пропуска через государственную границу; 400 комплектов во внутренних таможенных органах.

Это позволит осуществлять контроль выполнения должностными лицами таможенных органов своих функциональных обязанностей, а также повысить их ответственность на конкретных участках таможенного оформления и контроля.

Данные затраты должны привести к стабилизации и последующему снижению уровня преступности по коррупционным деяниям в таможенной сфере, а также снижению нарушений служебной дисциплины.

Составляющая - НН - неотвратимость наказания.

Для данной составляющей важную роль играет увеличение вероятности того, что коррупция будет выявлена и наказана. Будут обеспечены своевременность наказания и надежная защита должностных лиц таможенных органов от неоправданных обвинений. Санкции должны быть соизмеримы с серьезностью правонарушения, и о них должно быть широко известно, что это послужит средством профилактики правонарушений. Закон о борьбе с должностными правонарушениями должен одинаково распространяться на всех должностных лиц таможенных органов независимо от должности.

Вывод

Анализ перечисленных составляющих формулы коррупции свидетельствует, что их реализация в жизнь в течение 2007-2009 годов даст положительный результат и приведет к снижению уровня коррупции в таможенных органах.

Формула коррупции таким образом приобретет следующий вид:

ПСК = К М + С+ П + К + ДС + Р +СЗ + НН,

где ПСК - ежегодный показатель снижения коррупции.

Вышеприведенная формула показывает также основные направления затрат, необходимых на защиту от коррупции в таможенных органах. Однако она не дает ответов на вопросы: какой предельный уровень снижения коррупции может быть достигнут, каковы пределы затрат на защиту от коррупции?

Полное искоренение коррупции в отдельном ведомстве государства невозможно. Полная ликвидация коррупции потребует многолетних систематических мер в масштабе страны и бесконечных затрат, а это не просто невыгодно, но и нереализуемо. Предлагается следующий механизм достижения минимума потерь и затрат.

Пусть текущее состояние коррупции в таможенных органах характеризуется некоторым уровнем потерь от коррупции - Р. Этому уровню соответствует уровень затрат на защиту от коррупции - Z.

Тогда при достаточно малом увеличении затрат в наивыгоднейшем направлении - Zg будет соответствовать адекватное сокращение потерь - Pg.

Если выполняется условие Zg< Pg, (приращение затрат меньше, чем вызванное ими снижение потерь), то такая форма затрат на борьбу с коррупцией будет целесообразной. Каждый рубль затрат даст снижение потерь более чем на один рубль.

Реализация аналитической программы ФТС России ориентирована на решение тактической задачи ФТС России: "Совершенствование таможенного администрирования, в том числе развитие системы управления рисками на основе осуществления таможенных процедур в соответствии с международными стандартами, основанными на последних достижениях в области информационных и управленческих технологий".