Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 07.07.2011 N 555 "О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ "СНИЖЕНИЕ РИСКОВ И СМЯГЧЕНИЕ ПОСЛЕДСТВИЙ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ДО 2015 ГОДА"

В последнее десятилетие количество опасных природных явлений и крупных техногенных катастроф на территории Российской Федерации ежегодно растет, при этом количество чрезвычайных ситуаций и погибших в них людей на протяжении последних лет неуклонно снижается. Это говорит о высокой эффективности предупредительных мероприятий и мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций. Вместе с тем риски природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, возникающие в процессе глобального изменения климата, хозяйственной деятельности или в результате крупных техногенных аварий и катастроф, несут значительную угрозу для населения и объектов экономики страны. Особенно актуален вопрос обеспечения безопасности жизнедеятельности населения от угроз природного и техногенного характера при реализации новых крупных экономических и инфраструктурных проектов. По-прежнему значительную угрозу для населения представляют сейсмические опасности, так как более 25 процентов территории Российской Федерации с населением более 20 миллионов человек может подвергаться землетрясениям силой 7 баллов и выше. На сейсмоопасных территориях находится большое количество критически важных объектов и жилых зданий, а также планируются к реализации крупные экономические и инфраструктурные проекты, что в случае сильного землетрясения может привести к серьезным разрушениям опасных объектов и усилить поражающий эффект для населения. Значительные риски чрезвычайных ситуаций обусловлены в том числе глобальным изменением климата, изменением границ областей вечной мерзлоты и другими природными процессами. В зонах возможного воздействия поражающих факторов при авариях на потенциально опасных объектах проживает свыше 90 миллионов жителей страны (60 процентов). Значительную социальную напряженность в обществе вызывают чрезвычайные ситуации, инициируемые авариями на объектах теплоснабжения и жилищно-коммунального хозяйства. В связи с усложнением процесса добычи углеводородов возрастает риск возникновения чрезвычайных ситуаций, обусловленных авариями, связанными с добычей, транспортировкой и переработкой нефтепродуктов, угля и природного газа. Анализ информации о чрезвычайных ситуациях с учетом структуры угроз и динамики их изменений свидетельствует о том, что стихийные бедствия, связанные с опасными природными явлениями и пожарами, происшествия на воде, а также техногенные аварии и террористические акты являются основными источниками чрезвычайных ситуаций и представляют существенную угрозу для безопасности граждан, экономики страны и, как следствие, для устойчивого развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Годовой экономический ущерб (прямой и косвенный) от чрезвычайных ситуаций составляет 1,5 - 2 процента валового внутреннего продукта (от 675 до 900 млрд. рублей). Чрезвычайные ситуации федерального и регионального характера в регионах с малым бюджетом могут существенно ограничивать их социально-экономическое развитие. Основной задачей деятельности органов государственной власти в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является обеспечение необходимых условий для безопасной жизнедеятельности населения, сбалансированного и устойчивого социально-экономического развития регионов и страны в целом с учетом планов реализации экономических и инфраструктурных проектов на период до 2020 года. В соответствии со Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537, обеспечение национальной безопасности в чрезвычайных ситуациях достигается путем совершенствования и развития единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - единая система), ее интеграции с аналогичными зарубежными системами. Решение задач обеспечения национальной безопасности в чрезвычайных ситуациях достигается за счет повышения эффективности реализации полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности жизнедеятельности населения, обновления парка технологического оборудования и технологий производства на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения, внедрения современных технических средств информирования и оповещения населения в местах массового пребывания, а также разработки системы принятия превентивных мер по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и террористических актов. В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, планируется поддержание высокого уровня национальной безопасности и обороноспособности страны, включая безопасность населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Такой подход требует реализации комплекса взаимоувязанных по ресурсам, срокам и этапам преобразований. При этом должна произойти смена приоритетов при защите населения и территорий от опасностей и угроз различного характера - вместо культуры реагирования на чрезвычайные ситуации на первом месте должна быть культура предупреждения. Для этого необходимо проведение следующих мер: совершенствование систем мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, разработка и внедрение новых форм и методов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; завершение создания общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей (далее - общероссийская система информирования); развитие инновационной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры и ситуационного анализа рисков чрезвычайных ситуаций; разработка и реализация практических мер по повышению безопасности населения и защищенности критически важных объектов, в том числе объектов теплоснабжения; завершение создания межрегиональных и региональных центров управления в кризисных ситуациях; развитие и совершенствование технических средств и технологий повышения защищенности населения и территорий от опасностей, обусловленных возникновением чрезвычайных ситуаций, а также средств и технологий ликвидации чрезвычайных ситуаций; создание системы независимой оценки рисков в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Обеспечение высоких стандартов жизнеобеспечения и создание условий для безопасной жизнедеятельности населения, предотвращение экологических бедствий и техногенных катастроф, предупреждение возникновения чрезвычайных ситуаций являются важнейшими задачами государства. Проблема носит комплексный характер, ее решение требует продуманной координации действий органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях, предполагает обеспечение тесного взаимодействия государства и бизнеса в рамках государственно-частного партнерства, активного сотрудничества с заинтересованными сторонами на международном уровне. Однако этот путь возможен лишь при четкой координации проводимых мероприятий на федеральном, региональном и объектовом уровнях, постоянном их мониторинге и анализе эффективности финансовых затрат на указанные мероприятия.

В 2000-2005 годах решение задач по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации осуществлялось программно-целевым методом в рамках федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 29 сентября 1999 г. N 1098, в ходе реализации которой был получен первый опыт решения задач в этой области. Были начаты работы по созданию системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, получены первые результаты в области комплексного анализа рисков чрезвычайных ситуаций, созданы новые образцы техники в области борьбы с лавинами, ледовыми заторами и лесными пожарами, разработан и издан атлас природных и техногенных опасностей и рисков чрезвычайных ситуаций на территории Российской Федерации. Начиная с 2006 года решение этих задач продолжилось в рамках федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 6 января 2006 г. N 1 (далее - Программа 2010 года), и региональных целевых программ аналогичной направленности. Основные результаты Программы 2010 года: создан Национальный центр управления в кризисных ситуациях и начато создание 7 центров управления в кризисных ситуациях в федеральных округах, что позволило начать переход на управление рисками чрезвычайных ситуаций на базе новых информационных технологий и более чем в 2,5 раза повысить оперативность и эффективность реагирования в чрезвычайных ситуациях. Высокая эффективность новой системы управления в кризисных ситуациях была показана в ходе ликвидации последствий грузино-югоосетинского вооруженного конфликта в 2008 году, аварии на Саяно-Шушенской ГЭС в 2009 году, природных пожаров на территории Российской Федерации в 2010 году и других крупных чрезвычайных ситуаций. Однако для эффективного управления рисками чрезвычайных ситуаций на территории всей страны необходимо развитие инфраструктуры и новых информационных технологий управления рисками во всех субъектах Российской Федерации; созданы первая и вторая очереди общероссийской системы информирования, которые функционируют в 33 крупных городах Российской Федерации. Проведение указанных мероприятий позволило охватить современными информационными средствами в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций более 60 млн. человек (более 40 процентов населения страны). Дальнейшее развитие общероссийской системы информирования требует создания информационных центров во всех субъектах Российской Федерации, дооснащения системы средствами химического и радиационного контроля и мобильными комплексами информирования и оповещения населения; создана система мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в составе Всероссийского центра мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, соответствующих ведомственных организаций в рамках функциональных подсистем единой системы, центров мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций в федеральных округах и во всех субъектах Российской Федерации, что позволило охватить указанной системой значительную часть территории страны, повысить достоверность прогнозов и эффективность системы предупреждения чрезвычайных ситуаций; модернизированы федеральная система сейсмологических наблюдений и система предупреждения о цунами, что позволило повысить оперативность обработки сейсмических данных и уменьшить время формирования срочных донесений о сильных землетрясениях за период с 2006 по 2009 год в среднем с 43 до 28 минут (на 34 процента). Время доведения информации о параметрах землетрясений до системы предупреждения о цунами сокращено с 20 до 10 минут; созданы региональные системы мониторинга состояния защищенности от угроз природного и техногенного характера критически важных объектов (Калужская, Мурманская, Архангельская области и Республика Тыва). Дальнейшее развитие систем мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера необходимо осуществлять в рамках создания систем комплексной безопасности; разработаны и изданы атлас природных и техногенных опасностей и рисков чрезвычайных ситуаций на территории Российской Федерации (вторая редакция) и атласы природных и техногенных опасностей и рисков чрезвычайных ситуаций на территории федеральных округов. Дальнейшее развитие работы необходимо осуществлять в тесной взаимосвязи с экономическими, демографическими, социальными и другими характеристиками регионов путем создания информационно-картографической системы визуализации социально-экономической эффективности результатов деятельности единой системы с учетом рисков чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также инвестиционной привлекательности регионов; получили дальнейшее развитие научно-методические основы и механизмы координации управления в сфере снижения рисков чрезвычайных ситуаций, повышения уровня защищенности критически важных объектов Российской Федерации и населения от угроз природного и техногенного характера, а также от опасности кризисных ситуаций. Полученные результаты позволяют перейти от общих теоретических исследований в этой сфере к конкретизации таких работ применительно к конкретным объектам защиты, несущим угрозу для населения и территорий; внедрены современные формы подготовки специалистов различного уровня в области управления рисками с применением новых информационных технологий. В дальнейшем упор должен быть сделан на подготовку специалистов и населения с применением различных способов психологической подготовки. Наличие Программы 2010 года и соответствующих региональных целевых программ снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - региональные целевые программы) позволило обеспечить достаточно эффективную координацию деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в субъектах Российской Федерации. Предварительные итоги реализации Программы 2010 года свидетельствуют о том, что по основным мероприятиям ее потенциал был реализован в полном объеме. В первую очередь это связано с тем, что удалось привлечь к реализации мероприятий Программы 2010 года финансовые средства субъектов Российской Федерации в объеме, запланированном при ее принятии. Однако потенциал для роста привлечения финансовых средств еще достаточно высок, так как лишь около 50 процентов субъектов Российской Федерации приняли активное участие в реализации ее мероприятий. Реализация мероприятий позволила обеспечить разработку основных элементов правового регулирования в сфере снижения рисков чрезвычайных ситуаций и координацию действий федеральных органов государственной власти в сфере их ответственности. Программа 2010 года обеспечила базовые условия для реализации неотложных мер в области обеспечения безопасной жизнедеятельности и устойчивого социально-экономического развития страны с учетом необходимости реализации крупных экономических и инфраструктурных проектов на период до 2020 года. В современных экономических условиях в целях повышения эффективности мероприятий антикризисной направленности возрастает важность реализации методов программно-целевого планирования. Мероприятия федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2015 года" (далее - Программа) направлены на то, чтобы к 2012 году завершить формирование культуры экстренного реагирования, а также культуры информирования и предупреждения чрезвычайных ситуаций на основе создания перспективных систем мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, более широкого использования в этих целях новых информационных технологий, а к 2015 году реализовать систему мероприятий по обеспечению комплексной безопасности населения и территории страны. Как показала практика прошедшего десятилетия, эффективное противодействие чрезвычайным ситуациям не может быть обеспечено только в рамках основной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Характер проблемы требует наличия долговременной стратегии и применения организационно-финансовых механизмов взаимодействия, координации усилий и концентрации ресурсов субъектов экономики. Для предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их негативных последствий существенное значение имеет система мер и их технологическое обеспечение, которые могут быть общими для разных по своей природе явлений и факторов (природных и техногенных). При применении программно-целевого метода осуществляется: развитие и использование научного потенциала в исследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций (в том числе обусловленных опасными гидрометеорологическими явлениями и резкими изменениями погодно-климатических условий) и особенностей их протекания; информационная поддержка и создание инфраструктуры для ситуационного анализа рисков чрезвычайных ситуаций; координация действий по поддержанию в необходимой готовности сил и средств реагирования на чрезвычайные ситуации, в том числе и при реализации инфраструктурных проектов; реализация комплекса практических мер, исключающих возникновение чрезвычайных ситуаций. Формирование эффективной "вертикали реагирования" на чрезвычайные ситуации возможно при наличии единой информационно-управляющей системы в этой сфере, деятельность которой подкреплена наличием необходимых законодательных и нормативных документов, координирующих информационные потоки. Реализация Программы на региональном уровне предполагает: утверждение в установленном порядке региональных целевых программ или планов реализации отдельных мероприятий по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации; методическое сопровождение (при необходимости) мероприятий региональных целевых программ или отдельных мероприятий по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, реализуемых в субъектах Российской Федерации, со стороны государственных заказчиков Программы; участие субъектов Российской Федерации в реализации Программы на добровольной основе за счет собственных финансовых средств и средств организаций. Региональные целевые программы и планы реализации отдельных мероприятий по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, могут приниматься и утверждаться в установленном порядке в течение всего периода реализации Программы по мере изыскания необходимых собственных финансовых средств или средств организаций. Основные риски, связанные с программно-целевым методом решения проблемы, обусловлены возможностью неполного ее финансирования из-за ухудшения экономической ситуации как в стране в целом, так и в отдельных субъектах Российской Федерации, участвующих в реализации Программы. При этом возможны варианты решения проблемы, связанные с возможностью дополнительного подключения к реализации Программы субъектов Российской Федерации, не принимавших участия в ее реализации.

Основными недостатками и издержками подхода к снижению рисков чрезвычайных ситуаций и обеспечению безопасной жизнедеятельности без использования программно-целевого метода являются: невозможность определения и формирования показателей Программы, необходимых при выборе всего комплекса мероприятий, обеспечивающих решение поставленной проблемы в Российской Федерации; невозможность оценки эффективности вложения финансовых средств в мероприятия по защите населения и территорий от угроз природного и техногенного характера; невозможность полного и эффективного использования системного и комплексного подходов при формировании состава мероприятий по снижению рисков и смягчению последствий чрезвычайных ситуаций; отсутствие эффективных механизмов координации всего комплекса мероприятий, обеспечивающих решение проблемы, и последовательности их реализации; недостаточная гибкость основных элементов системы администрирования и управления ресурсами, выделенными для достижения этих целей. Отказ от использования программно-целевых методов негативно скажется на: развитии систем информационного обеспечения населения в местах массового пребывания и мониторинга критически важных и потенциально опасных объектов и грузов, а также развитии механизмов координации управления на базе технологий общероссийской системы информирования в сфере обеспечения комплексной безопасности населения и критически важных объектов инфраструктуры от угроз природного и техногенного характера; развитии инфраструктуры системы обеспечения безопасности на воде, в труднодоступных районах проживания, отдыха и работы людей, в Арктической зоне и при проведении подземных работ и работ в шахтах, а также при разработке и реализации системы мер по защищенности территорий, населения и объектов в случае выполнения крупных экономических и инфраструктурных проектов; создании инфраструктуры системы вызова экстренных оперативных служб и развитии информационно-телекоммуникационной инфраструктуры системы управления рисками чрезвычайных ситуаций, в том числе на региональном уровне; создании и внедрении современных технологий защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; разработке и реализации системы мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций, в том числе связанных с опасными быстроразвивающимися природными явлениями и нарушением теплоснабжения населения и объектов жизнеобеспечения. Вследствие этого достижение целей защиты населения и территорий от угроз природного и техногенного характера, определенных Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, становится практически невозможным. Сроки и затраты, необходимые для достижения указанных целей, возрастут ориентировочно в 2-3 раза.