Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда РФ от 22.11.2011 N 25-П "ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ ЧАСТИ 4 СТАТЬИ 31, ПУНКТА 6 ЧАСТИ 1 СТАТЬИ 33 И СТАТЬИ 37 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНКИ В.Ю. БОРОВИК"

В несогласии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 22 ноября 2011 года N 25-П по делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 31, пункта 6 части 1 статьи 33 и статьи 37 Федерального закона от 27 июля 2004 года N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" полагаю необходимым изложить нижеследующее особое мнение.

1. В.Ю. Боровик (Кобылинская) оспорила конституционность положений части 4 статьи 31, пункта 6 части 1 статьи 33 и статьи 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" на том основании, что их применение не позволило ей остаться в должности государственной гражданской службы. Между тем в суде, разрешавшем ее дело, она обосновала свои требования ссылкой на часть четвертую статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации, которая не допускает увольнения по инициативе работодателя, кроме отдельных случаев, одинокой матери, воспитывающей ребенка в возрасте до 14 лет. Именно такой защиты от увольнения ищет заявительница, и если следовать ее доводам, то правила части четвертой статьи 261 Трудового кодекса Российской Федерации препятствуют ее правопритязаниям. Правила эти, устанавливая правовое преимущество без оговорки в пользу государственных служащих, дают гарантии от увольнения одним, не давая их другим, вопреки, как думает заявительница, принципу равноправия и статьям 7, 19, 37 и 38 Конституции Российской Федерации.

Следовательно, этим правилам и нужно было дать оценку. В.Ю. Боровик, однако, их обжаловать не стала, тем самым лишая Конституционный Суд Российской Федерации возможности включить их в предмет проверки. Положения же Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" едва ли должны были стать предметом проверки, ибо заявительница настаивает на том, чтобы в ее деле получил применение не этот Закон, а норма Трудового кодекса Российской Федерации. Иначе говоря, законодательный порок состоит якобы в том, что Трудовой кодекс Российской Федерации не распространяет правила части четвертой статьи 261 на государственную гражданскую службу, а в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" таких правил нет.

Отрицательную оценку получили положения статей 31, 33 и 37 названного Федерального закона, а частичная их дисквалификация обоснована тем, что предусмотренные ими правила допускают увольнение со службы лиц той категории, в которой состоит В.Ю. Боровик. Конституционный Суд Российской Федерации, по сути, упразднил одно из оснований прекращения служебного контракта, а именно прекращение контракта помимо инициативы сторон (хотя и при их участии), когда ликвидация, реорганизация, изменение структуры государственного органа и организационно-штатные мероприятия упраздняют службу на прежних условиях, а служащий не согласен продолжать ее на новых условиях либо возможность ее продолжить объективно отсутствует. Конституционный Суд Российской Федерации нашел, что в этих случаях увольнение происходит фактически по инициативе нанимателя. Такой вывод не может остаться без последствий более обширных, чем обстоятельства, при которых разрешено дело заявительницы. Эта правовая позиция с вероятностью приведет к тому, что правила и последствия увольнения по инициативе нанимателя распространятся на случаи, когда основанием к увольнению служащего выступает невозможность продолжения служебного контракта. Понятно, что увольнение служащих сделается более обременительным.

2. Оспоренные установления приняты в пределах конституционных полномочий Федерального Собрания и в рамках законодательного усмотрения. Сам Конституционный Суд Российской Федерации полагает, что необходимость предоставления гражданским служащим дополнительных гарантий в сфере труда и занятости при расторжении с ними служебного контракта по инициативе нанимателя из Конституции Российской Федерации не вытекает; определение их вида и объема остается в пределах законодательной прерогативы, которая позволяет устанавливать перечень оснований, увольнению по которым предшествует предложение гражданскому служащему иной должности (определения от 2 апреля 2009 года N 472-О-О и от 13 мая 2010 года N 655-О-О).

Если различие между государственной службой и трудовыми правоотношениями ставить под сомнение, тогда под сомнение следовало бы поставить конституционность самого закона о государственной службе в той части, в какой правила его отличаются от правил Трудового кодекса Российской Федерации, в какой служебный контракт отличается от трудового договора, а служебные отношения - от трудовых. Под сомнение встали бы и правовые преимущества государственных служащих, не предназначенные прочим трудящимся. Различия в правовом положении служащих и не служащих граждан предметом разбирательства, однако, не стали, и за его пределами остался вопрос о том, допустимы ли преимущества служащих, в том числе при расторжении с ними служебного контракта.

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации уже высказывался о том, что конституционный принцип равенства не препятствует при специальном правовом регулировании устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным категориям по условиям и роду деятельности. Неоднократно Конституционный Суд Российской Федерации утверждал, что согласно требованиям Конституции Российской Федерации, в том числе принципу равенства, правовые различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а правовые средства, используемые для их достижения, соразмерны им (Постановления от 24 мая 2001 года N 8-П, от 3 июня 2004 года N 11-П, от 5 апреля 2007 года N 5-П, от 10 ноября 2009 года N 17-П и от 20 декабря 2010 года N 21-П). Из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 30 июня 2011 года N 14-П следует, что, используя право на распоряжение своими способностями к труду, гражданин при поступлении на государственную службу избирает профессиональную деятельность, занятие которой предполагает наличие определенных ограничений в осуществлении им конституционных прав.

Реформирование государственной службы, предпринятое с 2001 года с видами на единство ее основ и стабильность, нашло отражение в пунктах 2 и 5 статьи 4 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Его принятие утвердило правовые различия между гражданскими служащими и другими занятыми лицами. Если пункт 3 статьи 4 Федерального закона от 31 июля 1995 года N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" распространял на государственных служащих законодательство о труде с отдельными особенностями, в том числе в части увольнения, то Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" создал для гражданской службы отдельную систему правил. Не исключая (как это предусмотрено и статьей 11 Трудового кодекса Российской Федерации) действия трудового законодательства в отношении гражданских служащих, последний из названных законов ввел системные особенности в их правовое положение.

Закон установил для служащих взаимосвязь преимуществ и ограничений. Отрицая правоограничения, необходимо упразднять и преимущества либо пересматривать их в корне, ибо они имеют оправдание лишь во взаимосвязи, а не в отдельности. Если государственных служащих обеспечить гарантиями по трудовому законодательству без ограничений, то и преимущества не должны быть им доступны, иначе это порождало бы дискриминацию. Тогда, например, сокращение должностей гражданской службы должно иметь общие последствия и потому служащий не должен иметь права продолжать служебные отношения, как это ему позволено частью 1 статьи 31 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Ликвидация государственного органа также не позволяла бы продолжать службу в другом органе, получить направление на профессиональную переподготовку и повышение квалификации. Выплату четырехмесячного денежного содержания, предусмотренную частью 9 статьи 31 этого Закона, следовало бы заменить выплатой двухмесячного и оставить ее основанием лишь увольнение по инициативе представителя нанимателя.

Закон, правда, не обязывает безоговорочно продолжать отношения со служащими при ликвидации, реорганизации, изменении структуры государственного органа, сокращении должностей. Но рассчитывать на служебную стабильность они имеют веские основания. В этом они реально обнадежены не только законными преимуществами, но и тем, что сама служба представляет собой единую и сравнительно стабильную систему. Служебная стабильность реальна и потому, что, в отличие от занятости на рынке товаров и услуг, она более свободна от подвижности рынка и от экономических рисков.

Во всем, включая пенсионное, страховое обеспечение, государственную защиту жизни и здоровья, медицинское, санаторно-курортное обслуживание и прочее, служащие и члены их семей встали бы вровень с другими гражданами. Но такого равенства нет, и причиной тому - не только закон или порядок, исторически заведенный и продолжаемый, но и правовые позиции самого Конституционного Суда Российской Федерации.

В том, что статья 37 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не называет ликвидацию государственного органа или сокращение должностей основанием к расторжению служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, выражена лишь особенность государственной службы, уравновешенная преимуществами, которыми пользуются и служащие, поставленные в положение одинокой матери с малолетним ребенком. Попутно заметим, что Трудовой кодекс Российской Федерации не дает полного запрета на расторжение трудового договора с одинокими матерями, воспитывающими малолетних детей, а это значит, что такое положение лица само по себе нельзя считать безусловным препятствием к увольнению. Прибавить к служебным гарантиям дополнительные, извлекая их из трудового законодательства, означает избавить служащих от части ограничений и еще больше нарастить привилегии служебного положения в неравенстве с другими трудящимися и вопреки действующим правовым установлениям. Это представляется недопустимым. Тем более нельзя наращивать гарантии от увольнения с государственной гражданской службы.

3. Служебные преимущества и служебную стабильность вряд ли можно оправдать явными заслугами сообщества служащих перед народом и государством, а потому их нельзя считать бесспорными и неизменными. Напротив, пребывание на гражданской службе достойно быть основанием правоограничений до тех, по крайней мере, пор, пока польза от государственной службы не станет более убедительной. В любом случае государство вправе принимать и необременительно приводить в исполнение организационно-штатные решения сообразно нуждам граждан России. Для российского народа гражданская служба имеет в буквальном значении служебный смысл. Она востребована в пределах необходимости и недопустима в избытке, если иметь в виду конституционную государственность и давать преимущество конституционным, а не иным ценностям и основам.

Ограничения в отношении гражданской службы (и служащих) предрешает ее природа в конституционном государстве. Если Конституция Российской Федерации объявила Россию демократическим государством с республиканской формой правления и определила народ единственным источником власти (статья 1, часть 1; статья 3, часть 1), то тем самым государство, публичная власть поставлены в зависимое от народа положение. Тем более государственная гражданская служба не может притязать на обособление от народовластия и на такую стабильность, которая обращалась бы в сословную замкнутость служащих. По смыслу вышеизложенных конституционных положений, именно от решений республиканской власти, представляющей интересы народа, зависят объем служебных функций и количество служащих. Это значит, что условия организации, прохождения, прекращения службы не должны препятствовать высвобождению служащих до пределов, установленных демократически принятыми решениями. Если законно избранные органы и лица, занимающие государственные должности, во исполнение своих электоральных обязательств и законных своих обязанностей принимают решения, из которых следует сокращение численности служащих, такие решения должны быть исполнены. Лишать их эффекта не должны в том числе и гарантии служебной стабильности, даже установленные по важным основаниям, ибо веские основания к тому, чтобы оставить лицо на службе, отыскать, как правило, несложно.

4. Конституция Российской Федерации ставит на вершину конституционных ценностей человека, его права и свободы и среди основ конституционного строя называет народовластие, гарантии свободного перемещения товаров, услуг и финансов, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, признание и защиту собственности, разделение властей, местное самоуправление (статьи 2, 3, 8, 10 и 12). Государственная гражданская служба к высшим конституционным ценностям и конституционным основам не относится и не пользуется такой же, как они, конституционной защитой. Это не может остаться без последствий и для служащих.

Граждане России, имея равный доступ к государственной службе (статья 32, часть 4, Конституции Российской Федерации), не приобретают после поступления на нее неприкосновенных служебных прав и не могут притязать на неизменность служебного положения. Их права могут быть ограничены, а служба - прекращена еще и потому, что статья 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации допускает ограничение прав и свобод федеральным законом в целях защиты, в частности, основ конституционного строя, прав и законных интересов других лиц, обеспечения безопасности государства.

Так, излишне стабильная система гражданской службы способна обращаться в могущественную величину, собирая ресурсы власти и влияния, наращивая сплоченность, используя их себе во благо. Это, в свою очередь, способно вредить разделению властей и народовластию, если на базе службы вопреки конституционному запрету на присвоение власти складывается властвующее образование. Выявление тяготений такого рода само по себе дает основания к правоограничениям в целях защиты основ конституционного строя.

Основаниями к ограничению служебных прав могут быть и цели защиты рыночной экономики, которую называет среди основ конституционного строя и в главных признаках описывает статья 8 Конституции Российской Федерации. Свободная экономическая деятельность предполагает подвижный рынок труда и явно затрудняется, если стабильность и гарантии государственной службы качественно превосходят выгоды от иных занятий настолько, что это расстраивает мотивацию к производящему труду.

Не лишено оснований то суждение, что текущее состояние гражданской службы делает ее не вполне безвредной для конституционных ценностей. Действительно, меры к сокращению численности служащих терпят порой неуспех, не дают верных результатов и в коротком либо в отсроченном итоге завершаются ростом их количества. Общеизвестно, в частности по оценкам высокопоставленных лиц, что даже среди молодых людей служба становится предпочитаемым занятием. Это нельзя не связать с ожиданиями служебной стабильности и с гарантиями, <*> безотносительно даже к их качеству. Такое тяготение осложняет не только рыночную экономику, но и социальную государственность, возможную лишь в экономически состоятельном обществе.

Когда служащие, обеспеченные стабильностью, не обременены исполнением действительно полезных задач, они склонны создавать их искусственно, чтобы служба имела видимое оправдание. Это приводит к избыточному регулированию в экономике, угнетает рыночные начала. Удержание множества граждан на ненужных служебных должностях утешает мнимой занятостью и видимостью социально-экономического благополучия, за которые бюджету и народному хозяйству приходится дорого платить. Скрывая диспропорции и беспорядки в экономике, такое удержание вредит рыночному хозяйству, лишает его мобильности и мешает ему вовремя ответить на опасные вызовы.

Даже конституционная гражданственность терпит урон, если среди граждан растет тяготение к участию в служебных иерархиях и зависимость от государственной службы. Развитие гражданского общества ограничивает вмешательство государства в общие и частные дела, с тем чтобы дать простор саморегулированию, самоуправлению, в том числе местному. А из этого следует необходимость сокращать область использования государственной гражданской службы.

Таким образом, Федеральное Собрание имело и, надо полагать, еще имеет конституционные основания к принятию мер, направленных на сокращение численности служащих и ликвидацию органов, учреждений, где проходит государственная гражданская служба.

5. Кроме собственно правовых, есть практические и вместе с тем конституционно значимые основания ограничить законодательную власть в праве обеспечивать государственную службу чрезмерными гарантиями. Экономических стоимостей, по общему правилу, гражданские служащие не создают. Их, в отличие от граждан, производящих товары и услуги, не может быть больше, чем это позволяют народные средства. Недостаток средств обязывает сокращать объемы и функции государственной службы, а с ними и количество служащих при наименьших для народа, государства и бюджета издержках. Те же последствия должны наступать даже в том случае, если бюджет имеет избыток средств, но сообщество граждан не нуждается в некоторых публичных функциях. За гражданами России следует признать конституционный интерес в том, чтобы с их общими деньгами - бюджетом - обращались бережно.

6. Материнство, включая одиноких матерей, состоят они на службе или нет, необходимо поддерживать и защищать в силу статей 7 (часть 2) и 38 (часть 1) Конституции России. Хорошо ли устроена система государственной поддержки и защиты материнства и детства - важный вопрос, и ее нужно исправлять, если она несправедлива. На такую поддержку и защиту государство обязано тратить значительные средства, получая их, если нужно, и за счет сокращения расходов на гражданскую службу.

Но задачи защиты и поддержки матерей нельзя решать вопреки конституционным основам и ценностям; гражданскую службу нельзя обращать в способ их социального обустройства; оплату служебного труда нельзя делать социальным пособием. К этому обязывает ответственность за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями (преамбула Конституции Российской Федерации). Государственная гражданская служба не для того предназначена, чтобы за общий счет содержать на ней служащих, когда служебная их деятельность не нужна, а должность - законно упразднена.

Гарантии сохранения социального статуса служащих, даже если это одинокие матери, должны быть, во всяком случае, уместными и посильными. Иначе государство, обремененное множеством служащих, избыточным для народа и бюджета, теряет возможность следовать конституционному своему назначению. Именно в согласии с конституционными положениями следует считать возможным как установление, так и сокращение гарантий в отношении служащих таким образом, чтобы это позволяло менять их численность.

7. В части гарантий, установленных по видам службы, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подтверждал специфику, в частности, военной, правоохранительной службы. Она объективна не только в смысле служебных задач и сопутствующих службе рисков, но и в том, что государственная гражданская служба представляет собой самую многочисленную, разветвленную и, следовательно, самую обременительную отрасль службы, которую конституционному государству и народу трудно держать под контролем и опасно обеспечивать избыточными гарантиями стабильности.

Оборона страны, защита прав, свобод, законности - конституционные ценности высшего ранга, а гражданская служба не имеет соразмерного им значения. Поэтому гражданским служащим не предназначен одинаковый, например, с военнослужащими объем специальных служебных прав и гарантий.

Что касается женщин, то, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, в осуществлении военной службы их участие весьма ограничено, а потому в порядке исключения закон предоставил отдельные специальные права только им, а не другим военнослужащим (Определение от 15 января 2009 года N 187-О-О). Следовательно, среди оснований, по которым допускается разница в правовом положении служащих даже при сходстве их категорий, не исключены ни количественный признак, ни другие обстоятельства, включая состояние определенного вида службы и величину затрат на нее. Не исключено, что при малом числе женщин, занятых на гражданской службе, в порядке поощрения их служебной занятости гарантии от увольнения могли быть усилены и для них.

Но неверным представляется то убеждение, что каждый раз, когда одна категория граждан имеет по закону конституционно обоснованные выгоды, то и сходные категории лиц непременно должны их получать. Убеждение это с Конституцией Российской Федерации не согласуется, но в Постановлении по жалобе В.Ю. Боровик оно, вероятно, оставило след. Если дать ему силу принципа, государство не сможет проводить политику, направленную на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Его ресурсы оскудеют, а расчет граждан на государственное попечение ослабит в них способность самостоятельно использовать условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие.

8. Несогласие с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации как с актом правосудия не отрицает его нравственного достоинства в качестве акта сочувствия одинокой матери. Но и в нравственно состоятельном решении, принятом в пользу служащих граждан, важно считать его попутные последствия в том случае, когда исполнять решенное предстоит с риском для конституционных ценностей и за народный счет, с издержками для других граждан, столь же достойных и сочувствия, и уважения своих прав.