Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда РФ от 18.05.2012 N 12-П "О ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЙ ЧАСТИ 2 СТАТЬИ 20.2 КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ, ПУНКТА 3 ЧАСТИ 4 СТАТЬИ 5 И ПУНКТА 5 ЧАСТИ 3 СТАТЬИ 7 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О СОБРАНИЯХ, МИТИНГАХ, ДЕМОНСТРАЦИЯХ, ШЕСТВИЯХ И ПИКЕТИРОВАНИЯХ" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНИНА С.А. КАТКОВА"

В своей жалобе в Конституционный Суд Российской Федерации гражданин С.А. Катков просит признать противоречащими статьям 2, 4 (часть 2), 6 (часть 2), 15 (части 1 и 4), 17 (часть 1), 18, 21 (часть 1), 31, 45 (часть 1), 54 (часть 2), 55, 71 (пункты "а" и "в"), 72 (пункты "б" и "к") и 76 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации часть 2 статьи 20.2 "Нарушение установленного порядка организации либо проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования" КоАП Российской Федерации, пункт 3 части 4 статьи 5 "Организатор публичного мероприятия" и пункт 5 части 3 статьи 7 "Уведомление о проведении публичного мероприятия" Федерального закона от 19 июня 2004 года N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", поскольку они позволяют привлекать к административной ответственности организатора публичного мероприятия в случае явки для участия в публичном мероприятии большего количества участников, чем им указано в уведомлении о проведении данного мероприятия.

Как следует из представленных материалов, постановлением мирового судьи от 29 ноября 2010 года, оставленным без изменения вышестоящими судебными инстанциями, С.А. Каткову назначено административное наказание в виде штрафа в размере 1000 рублей за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации, выразившегося в том, что 4 ноября 2010 года он допустил к участию в шествии 300 человек, тогда как в уведомлении о проведении данного мероприятия, поданном в орган местного самоуправления, им было указано 150 человек.

Постановлением от 18 мая 2012 года Конституционный Суд Российской Федерации признал не противоречащим Конституции Российской Федерации положения, содержащиеся в части 2 статьи 20.2 КоАП Российской Федерации, пункте 3 части 4 статьи 5 и пункте 5 части 3 статьи 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования они позволяют рассматривать несоответствие реального количества участников публичного мероприятия предполагаемому их количеству, указанному в уведомлении о проведении данного публичного мероприятия, в качестве основания привлечения его организатора к административной ответственности за нарушение установленного порядка проведения публичного мероприятия только в том случае, если будет установлено, что именно это несоответствие, возникшее по вине организатора публичного мероприятия, создало реальную угрозу для общественного порядка и (или) общественной безопасности, безопасности участников данного публичного мероприятия, равно как и лиц, в нем не участвовавших, причинения ущерба имуществу физических и юридических лиц.

Полагаю, что названные положения не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 31, 46 (часть 1) и 55 (часть 3) по следующим основаниям:

1. Гарантированное Конституцией Российской Федерации, ее статей 31, право граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования является одним из основополагающих и неотъемлемых элементов правового статуса личности в Российской Федерации как демократическом правовом государстве (статьи 1 и 64 Конституции Российской Федерации) и может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 17, часть 3; статья 19, части 1 и 2; статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).

Такой подход согласуется с общепризнанными принципами и нормами международного права, закрепленными в ряде международно-правовых документов, включая Всеобщую декларацию прав человека (пункт 1 статьи 20), а также Международный пакт о гражданских и политических правах (статья 21).

Право на свободу мирных собраний определено также в статье 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц. Европейский Суд по правам человека в своей практике исходит из того, что в демократическом обществе свобода собраний является фундаментальным правом и наряду со свободой мысли, совести и религии составляет основу такого общества (постановления от 25 мая 1993 года по делу "Коккинакис (Kokkinakis) против Греции", от 20 февраля 2003 года по делу "Джавит Ан (Djavit An) против Турции", от 23 октября 2008 года "Сергей Кузнецов против России" и др.); государство должно воздерживаться от применения произвольных мер, могущих нарушить это право (постановление от 26 июля 2007 года по делу "Баранкевич против России"), которое касается как закрытых, так и публичных собраний, а равно собраний в определенном месте и публичных шествий и может осуществляться отдельными участниками собрания и его организаторами (постановление от 31 марта 2005 года по делу "Адали (Adaly) против Турции"). Более того, реальное и эффективное уважение свободы собраний не может быть сведено просто к обязанности невмешательства со стороны государства в осуществление права, защищаемого статьей 11, - напротив, оно может быть дополнено позитивным обстоятельством обеспечивать его эффективную реализацию (постановления от 2 июля 2002 года по делу "Уилсон и Национальный союз журналистов (Wilson and the National Union of Journalists) и другие против Соединенного Королевства", от 20 октября 2005 года по делу "Уранио Токсо (Ouranio Toxo) против Греции" и от 21 октября 2010 по делу "Алексеев против России").

Таким образом, из этих положений следует, что конституционной целью всего механизма правового регулирования порядка организации и проведения публичных мероприятий является обеспечение проведения публичного мероприятия как реализация данного права с соблюдением надлежащего общественного порядка и безопасности, охраны здоровья и нравственности, защиты прав и свобод граждан - как участвующих, так и не участвующих в акции, публично-правовой ответственности за действия, их нарушающие или создающие угрозу их нарушения.

2. В соответствии с преамбулой Закона, он направлен на обеспечение реализации установленного Конституцией Российской Федерации права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

Согласно Закону под публичным мероприятием понимается открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, осуществляемая по инициативе граждан Российской Федерации, политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений (статья 2, пункт 1, Закона). В данном Законе, в частности, под митингом понимается массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера, а под шествием - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам. Из этих положений следует, что Закон связывает проведение публичных мероприятий с массовым присутствием или массовым прохождением граждан. Понятие "массовость" участников публичных мероприятий презюмирует невозможность точного (арифметического) подсчета возможного количества участников этих акций. В связи с этим совершенно обоснованно в статье 7 Закона закреплено требование о необходимости указания в уведомлении о проведении публичного мероприятия именно предполагаемого количества участников.

Несомненно, организатор публичного мероприятия должен взвешенно и продуманно относиться к определению потенциального количества участников публичного мероприятия. Однако, несмотря на все добросовестные меры организатора по определению предполагаемого количества участников, их число может возрасти в несколько раз в зависимости от различных факторов, в том числе в результате как непродуманных действий, так и неосторожных высказываний представителей органов государственной власти. Разумеется, превышение численности участников по сравнению с предполагаемым требует дополнительных усилий как со стороны организатора, так и со стороны уполномоченного представителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления и уполномоченного представителя органов внутренних дел в целях обеспечения в пределах своей компетенции общественного порядка и безопасности как граждан, так и самих участников публичного мероприятия, чтобы акция была доступна каждому, кто желает добровольно в ней участвовать, т.е. действовать в конституционно-значимых целях и тем самым способствовать гражданам реализовать их конституционное право (статья 5, пункт 4; статья 12, пункт 5; статья 14, часть 3, пункт 2 Закона).

Таким образом, действия указанных трех субъектов публичного мероприятия должны быть направлены с соблюдением требований Закона именно на обеспечение проведения публичного мероприятия, а не на его прекращение в связи с превышением численности участников акции, что, в свою очередь, может повлечь привлечение организатора к административной ответственности (статья 20.2 КоАП Российской Федерации). Другими словами, проведение публичного мероприятия в связи с превышением численности его участников возможно только в результате скоординированных действий указанных трех субъектов, если уполномоченные представители органов государственной власти имеют действительное намерение оказать содействие в проведении публичного мероприятия в соответствии с требованиями Закона (статья 13, часть 2, пункт 2; статья 14, часть 3, пункт 1, Закона).

Кроме того, следует учитывать, что оспоренные положения Закона, находясь в нормативном единстве с иными положениями этого же Закона, по своей правовой сути фактически блокируют требования Закона о содействии в проведении публичного мероприятия и обязывают уполномоченных представителей органов публичной власти в одностороннем порядке принимать меры по приостановлению или прекращению публичного мероприятия. Превышение численности участников акции формально является нарушением порядка проведения публичного мероприятия. В связи с этим уполномоченные представители обязаны требовать от организатора и участников публичного мероприятия соблюдения порядка его проведения (статья 13, часть 1, пункт 1; статья 14, часть 2, пункт 2) и уполномоченный представитель органов внутренних дел имеет право требовать от организатора публичного мероприятия объявления о прекращении допуска граждан на публичное мероприятие и самостоятельно прекратить допуск граждан на него в случае нарушения предельной нормы заполняемости территории (статья 14, часть 2, пункт 1). В связи с этим участники акции фактически оказываются в положении "вне закона", хотя они пришли реализовать свое конституционное право, не нарушают общественный порядок, полагая, что в соответствии с законом публичное мероприятие доступно каждому. Вместо того чтобы оперативно реагировать на сложившуюся ситуацию и принимать необходимые организационные меры по обеспечению проведения публичного мероприятия, уполномоченные представители органов публичной власти обязаны принимать решения о прекращении акции. При этом сотрудники полиции в случае невыполнения указания о прекращении публичного мероприятия, которое носит мирный характер, принимают необходимые меры по прекращению публичного мероприятия (статья 17, часть 2), что влечет за собой ответственность как организаторов, так и участников акции за неисполнение законных требований сотрудников полиции или неповиновение (сопротивление) им (статья 17, часть 4).

Более того, согласно статье 16, пункт 2, Закона уполномоченным представителям органов публичной власти предоставлено право полагать, что организатором публичного мероприятия было совершено умышленное нарушение требований Закона, касающихся порядка проведения публичного мероприятия, в частности при превышении численности участников. Однако реализация гражданами своего конституционного права не может зависеть от произвольного усмотрения уполномоченных представителей органов публичной власти. Следовательно, уполномоченные представители органов публичной власти, формально действуя в рамках закона, по сути, могут инициировать создание реальной угрозы для жизни и здоровья как граждан, так и участников акции, а также для имущества физических и юридических лиц. Отсюда следует, что само по себе превышение численности участников публичного мероприятия не может создать реальную угрозу для жизни и здоровья граждан, а также для имущества физических и юридических лиц при принятии адекватных организационных мер уполномоченными представителями органов публичной власти, направленных именно на обеспечение проведения публичного мероприятия, а не на его прекращение. В противном случае следует прийти к выводу, что народ, граждане, мирно участвующие в публичном мероприятии, являют собой реальную угрозу государству и обществу.

Таким образом, правовая конфигурация оспоренных правоположений - в системе действующего правового регулирования - такова, что при указанных обстоятельствах организаторы и участники мирной акции изначально поставлены в положение виновной стороны, что, в свою очередь, нарушает и конституционное право граждан на судебную защиту (статья 46, часть 1, Конституции Российской Федерации).

На основании изложенного полагаю, что оспоренные правоположения - в системе действующего правового регулирования - не соответствуют статьям 31, 46 (часть 1) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации.

В заключение хотелось бы сказать следующее. Осознание гражданским обществом своей роли и ответственности за дальнейшую судьбу России является свершившимся фактом, что требует мирного и конструктивного диалога между гражданским обществом и "властями предержащими".