Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 10.01.99 N 35 "О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ "ОХРАНА ЛЕСОВ ОТ ПОЖАРОВ НА 1999-2005 ГОДЫ"

Программа предусматривает федеральный, региональный и местный уровни управления охраной лесов от пожаров.

На федеральном уровне управления охраной лесов от пожаров формируется научно-техническая политика в охране лесов, определяются направления развития лесопожарных служб (наземной и авиационной) и их подразделений, обосновывается выбор оптимального уровня охраны и режимов работы лесопожарных служб при различных условиях их функционирования, распределяются ресурсы, выделяемые на охрану лесов от пожаров, координируется деятельность региональных лесопожарных служб, а также решаются вопросы, требующие привлечения научных, технических и финансовых ресурсов других министерств и ведомств, определяющие порядок и условия функционирования лесопожарных служб и жизнедеятельности их работников.

На федеральном уровне также определяются виды и объемы противопожарных мероприятий, распределяются по регионам денежные средства, выделяемые из федерального бюджета на их выполнение, осуществляется перераспределение сил и средств пожаротушения по регионам.

На региональном уровне управления охраной лесов от пожаров в соответствии с Программой разрабатываются региональные целевые программы, планируются виды и объемы противопожарных мероприятий, организация работ по тушению лесных пожаров и маневрирование ресурсами внутри региона с учетом комплекса мер и задач, решаемых на федеральном уровне охраны лесов. Используется спутниковая информация о пожарной обстановке в лесах при осуществлении оперативного управления лесопожарными службами региона и координации деятельности авиационной и наземной служб.

На местном уровне управления охраной лесов от пожаров конкретизируются место, время и объемы выполняемых видов противопожарных мероприятий, анализируется информация о пожарной опасности на территории лесного фонда, состоянии и дислокации подразделений лесопожарных служб и принимаются меры по борьбе с лесными пожарами.

Обязательным условием выполнения Программы является создание системы мониторинга лесных пожаров для оценки состояния лесных горючих материалов и прогнозов наступления и продолжительности пожароопасных сезонов и периодов, разработка и внедрение новых методов профилактики лесных пожаров, технических средств обнаружения и тушения лесных пожаров, экономичных и эффективных технологий борьбы с огнем.

Около 80 процентов пожаров возникают по вине человека из-за несоблюдения требований и правил пожарной безопасности в лесу. Программой предусматривается осуществление комплекса профилактических мероприятий, направленных на создание условий, способствующих сокращению числа пожаров, возникающих по вине человека. Отечественный опыт и опыт других стран (Франция, Германия) показывает, что благодаря хорошо поставленной противопожарной пропаганде и обеспечению действенного противопожарного надзора можно уменьшить число загораний в лесу в конкретном регионе.

В техникумах и высших учебных заведениях недостаточно учебных программ, учебных пособий, материалов по обучению приемам, формам и методам противопожарной пропаганды среди населения. В общественных организациях, деятельность которых связана с посещением лесов (общества охотников и рыболовов, туристов и др.), не ведется агитационно-разъяснительная работа по предупреждению лесных пожаров. Государственный комитет Российской Федерации по кинематографии, Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию и их органы на местах слабо освещают лесопожарную проблему и не формируют у населения бережного отношения к лесу. К разработке плакатов, аншлагов, витрин и других средств наглядной агитации не привлекаются специалисты по рекламе.

В целях повышения экологического образования населения Программой предусматривается включение в программы общеобразовательных школ, техникумов и вузов разделов по изучению правил пожарной безопасности в лесах, организация на телеканале "Россия" в пожароопасный период передач по лесоохранной тематике и регулярное информирование населения страны о пожарной ситуации в лесах и принимаемых мерах по тушению пожаров.

Особое внимание предусматривается уделять совмещению традиционных и новых современных способов ведения противопожарной пропаганды.

Планируется на региональном и федеральном уровнях ежегодное проведение среди школьников конкурсов на тему: "Друзья леса", "Лес в огне", "Подрост", дальнейшее развитие сети школьных лесничеств.

Программой предусмотрено изготовление и установление 700 тыс. штук средств наглядной агитации (витрины, аншлаги), а также выпуск и распространение 200 млн. листовок, памяток и буклетов; выпуск 22 рекламных фильмов по пожароохранной тематике и другие мероприятия.

Намечается увеличить длительность эфирного вещания о пожарной обстановке в лесах до 60 часов в год, провести около 13 тысяч выступлений в год на радио, телевидении и в печати, разрабатывать и тиражировать для показа в регионах не менее 3 видеороликов (клипов, мультфильмов) ежегодно, издавать методическую литературу (учебные пособия, дидактические материалы) по противопожарной тематике объемом 70 печатных листов.

Усиление пропагандистской деятельности намечается совместить с ужесточением государственного пожарного надзора в лесном фонде и в не входящих в лесной фонд лесах путем активизации деятельности государственной лесной охраны по осуществлению государственного контроля за соблюдением требований пожарной безопасности в лесах юридическими и физическими лицами.

Стоимость затрат на предусмотренную Программой противопожарную пропаганду составит 157,45 млн. рублей.

Последние 5 лет на территории ряда регионов Сибири и Дальнего Востока в порядке осуществления профилактики лесных пожаров проводят ранневесенние и позднеосенние контролируемые выжигания накопившихся в лесах валежника, сучьев, листьев, сухой травы. Разрабатывается инструкция по проведению профилактических палов, которая будет учитывать лесорастительные и экономические особенности каждого региона.

Для выполнения намечаемых работ, включая проведение исследований, потребуется финансирование затрат из бюджета в сумме 8,1 млн. рублей (текущие затраты).

Одним из наиболее эффективных профилактических мероприятий по ограничению распространения огня в лесу является устройство системы противопожарных барьеров: защитных минерализованных полос, разрывов, заслонов, опушек и противопожарных канав.

В 1997 году в лесах Российской Федерации проложено 154,2 тыс. километров указанных барьеров. Уход за ранее созданными барьерами выполнен в объеме 549,2 тыс. километров. Программа предусматривает создание таких барьеров во всех светлохвойных лесах в районах наземной охраны лесов, вдоль железных и автомобильных дорог, в зонах отдыха населения.

Таблица 1

Работы по обустройству лесной территории

Помимо сети противопожарных барьеров обустройство лесной территории в целях ограничения распространения огня включает строительство и ремонт лесохозяйственных дорог противопожарного назначения, устройство пожарных водоемов, организацию мест отдыха населения, что обеспечивает снижение естественной пожарной опасности лесов и их горимости.

На территории лесного фонда установлено 1142 пожарные вышки и мачты, обслуживающие 55 процентов площади районов наземной охраны лесов, где обнаружение лесных пожаров осуществляется наземными силами и средствами.

Предусматривается разработка нового поколения промышленных телевизионных установок с лазерным дальномером и управлением по радиоканалу, создание технических средств для обнаружения и картирования лесных пожаров в наземных условиях и с воздуха днем и ночью, а также в условиях сильного задымления, что потребует финансирования в сумме 248,5 млн. рублей, в том числе на научно-технические разработки - 37,5 млн. рублей и приобретение телеаппаратуры - 211 млн. рублей (капитальные затраты).

Для обеспечения контроля за пожарной обстановкой на всей территории наземной охраны лесов Программой предусматривается приобретение и установка дополнительно 1102 пожарно-наблюдательных вышек и мачт. Стоимость приобретения и установки пожарно-наблюдательной вышки (мачты) с монтажом на ней телевизионной установки составляет 150 тыс. рублей.

В районах наземной охраны лесов действует 2,2 тысячи пожарно-химических станций. Кроме того, в составе баз авиационной охраны лесов и управлений лесами организовано 16 механизированных отрядов.

Предусматривается создание дополнительно 678 пожарно-химических станций. Потребность в технике, машинах и оборудовании для оснащения лесопожарных служб Федеральной службы лесного хозяйства России приводится в приложении N 2.

При разработке новых эффективных технических средств тушения низовых, торфяных и особенно верховых пожаров предусматривается использование конверсионной техники и двойных технологий. Для испытания новой лесопожарной техники намечается строительство специального полигона в г. Луга, Ленинградская область.

Для разработки и создания новых образцов технических средств пожаротушения потребуются средства в сумме 160,5 млн. рублей, из них на научно-технические разработки - 157 млн. рублей (текущие затраты) и на строительство полигонной и экспериментальной базы - 3,5 млн. рублей (капитальные вложения).

Дефицит финансирования и отсутствие предоплаты часто приводят к отказу в выделении воздушных судов и, как следствие, к срыву работ по обнаружению и тушению лесных пожаров.

Для своевременного обнаружения и оперативной ликвидации лесных пожаров в районах, обслуживаемых авиацией, необходимо ежегодно арендовать 585 воздушных судов, из них 305 самолетов и 280 вертолетов с минимальным гарантийным налетом 70 тыс. часов. С целью экономии выделенных средств планируется постепенный переход авиапатрулирования на самолеты малой легкомоторной авиации, стоимость летного часа которых в сравнении с Ан-2 ниже в 2-3 раза. Общие расходы на аренду воздушных судов составят 3378,9 млн. рублей, в том числе в 1999 году - 426,5 млн. рублей.

В условиях рыночной экономики при дефиците финансирования лесного хозяйства увеличение интенсивности авиапатрулирования территории лесного фонда и усиление противопожарной защиты лесов, быстрое реагирование на сложившуюся обстановку невозможны без изменения структуры парка используемых воздушных судов, без создания в отдельных регионах собственных авиационных подразделений с легкими одномоторными самолетами для патрулирования лесов и специальными воздушными судами для тушения пожаров непосредственно с воздуха водой или растворами огнетушащих веществ.

По состоянию на 1 января 1998 г. служба авиационной охраны лесов располагает 2 авиапредприятиями с собственными аэродромами, на которых имеется 43 самолета Ан-2 (из них 12 переоборудованы в пожарный вариант), 2 самолета Ан-24, 3 самолета Ан-26 и 9 вертолетов Ми-8МТ. Кроме того, на 20 аэродромах арендованы стоянки вертолетов и взлетные полосы, а также сделаны запасы горюче-смазочных материалов. Подготовлено 40 самолетных водосливных устройств для самолетов Ан-2П.

Наличие собственного парка воздушных судов позволяет улучшить авиационное обслуживание и снизить на 3-5 процентов стоимость авиалесоохранных работ.

Вместе с тем наличие собственного парка воздушных судов требует выделения средств на ремонт авиатехники, на создание технической базы, позволяющей осуществлять мелкий и текущий ремонт воздушных судов, на содержание аэропортовых комплексов, посадочных площадок, находящихся на балансе авиационных подразделений Центральной базы авиационной охраны лесов "Авиалесоохрана".

Потребность в средствах на ремонт собственных воздушных судов составляет 84,92 млн. рублей, на содержание аэропортовых комплексов и взлетно-посадочных полос - 119,2 млн. рублей, в том числе в 1999 году - 18,3 млн. рублей.

Одним из перспективных направлений обнаружения лесных пожаров, дополняющим наземное и авиационное обнаружение, является использование информации, получаемой с современных спутниковых систем.

Для этого необходимо создать систему мониторинга лесных пожаров, включающую в себя:

геоинформационный аппаратно-коммуникационный комплекс;

программы обработки цифровой спутниковой информации;

технологию использования спутниковой информации в целях оперативного обнаружения лесных пожаров и слежения за лесопожарной обстановкой на всей территории лесного фонда.

Программой предусматривается дальнейшее продолжение на договорной основе сотрудничества с Российским космическим агентством, Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и подведомственными им организациями. Предметом совместной деятельности остается получение спутниковой информации по вопросам лесопожарного состояния лесов и ее обработка.

Создание и внедрение технологии применения спутниковой информации для мониторинга лесных пожаров потребуют затрат в сумме 48,6 млн. рублей, в том числе на научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки - 39,2 млн. рублей, приобретение программно-аппаратного комплекса - 14,4 млн. рублей (капитальные вложения).

Продолжатся работы по созданию самолетов-танкеров, в том числе амфибий, а также водосливных устройств для вертолетов.

С целью интенсификации разработки и внедрения метода тушения лесных пожаров с воздуха предусматривается в 1999-2005 годах:

приобрести 30 самолетов Ил-103, 20 самолетов Бе-103П, 12 самолетов Ан-38;

оборудовать сливными устройствами 30 самолетов и 25 вертолетов;

закончить доработку и испытание самолетов-танкеров Бе-12П200, Бе-200П, Бе-103П и безаэродромного судна типа "ЭКИП Л"

изготовить 30 комплектов модульного водосливного оборудования к вертолетам типа Ми-8 МТ;

обеспечить авиаотделения более эффективными, экологически чистыми огнетушащими составами и оборудованием для приготовления из них рабочих растворов.

На осуществление мер по созданию специализированных видов авиатехники для борьбы с лесными пожарами непосредственно с воздуха и приобретения легкомоторной авиации для осуществления авиапатрульных работ Программой предусматриваются затраты в сумме 498,8 млн. рублей.

Необходимым условием эффективного использования лесопожарных сил и средств являются разработка и внедрение автоматизированной информационно-управляющей системы связи, включающей оснащение всех территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством персональными компьютерами и модемами, применение пакетной радиосвязи в УКВ и КВ диапазонах, автоматической ретрансляции, электронной почты.

Программой предусматривается создание в системе лесного хозяйства подразделения, координирующего вопросы радиосвязи и информатики, а также 20-25 центров внедрения и технического обслуживания средств радиоэлектроники со своими стационарными и передвижными мастерскими, складами резервного оборудования, эксплуатационных расходных материалов.

В дополнение к авиационному патрулированию не менее чем в 4 регионах предполагается организовать центры приема спутниковой информации с целью мониторинга лесных пожаров и оценки степени пожароопасной обстановки на всей территории лесного фонда страны. Общая стоимость указанных работ (с учетом стоимости станций приема спутниковой информации) составляет 48,6 млн. рублей.

Общая сумма затрат на создание автоматизированных систем связи составляет 440,4 млн. рублей, из них на научно-технические разработки - 2,2 млн. рублей, на приобретение радиотехнических средств (капитальные вложения) - 293,7 млн. рублей, на ремонт и содержание радио- и телефонной связи (текущие расходы) - 144,5 млн. рублей.

Затраты на создание типовой автоматизированной региональной системы управления охраной лесов от пожаров составят 12 млн. рублей, из них на научно-технические разработки - 4 млн. рублей, на проектные работы и промышленную эксплуатацию (капитальные вложения) - 8 млн. рублей.

Наземная и авиационная охрана лесов в силу своей специфики нуждаются в кадрах, сочетающих в себе организаторские способности с хорошей теоретической подготовкой в области лесоводственных и технических наук. В настоящее время 65 процентов численности специалистов среднего и низового звена, работающих в охране лесов, не имеют высшего образования.

Программой предусматривается организация кафедры по подготовке специалистов по борьбе с крупными лесными пожарами из числа высшего и среднего управленческого звена работников наземной и авиационной охраны лесов в институтах повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства (г. Пушкино, Московская область, г. Дивногорск, Красноярский край). К 2005 году необходимо подготовить 2000 специалистов в области охраны леса среднего и низового звена, в том числе специалистов по борьбе с крупными лесными пожарами, приобретающими характер стихийных бедствий.

Затраты на подготовку кадров в 1999-2005 годах составят 24 млн. рублей; на переподготовку, повышение квалификации и тренировку работников парашютно-авиадесантной службы - 17 млн. рублей.

Программой предусматриваются расходы на содержание команд и групп пожаротушения, работников государственной лесной охраны и временных пожарных сторожей в сумме 9488,9 млн. рублей, затраты на охрану труда и профилактику производственного травматизма - 519,6 млн. рублей.

Повышение уровня охраны лесов от пожаров невозможно без участия добровольных пожарных дружин лесхозов, а также лесопожарных формирований предприятий и организаций, производящих работы или имеющих объекты в лесу. В отдельных регионах России с участием добровольных пожарных дружин и лесопожарных формирований тушится до 40 процентов всех пожаров. Указанные формирования могут стать значительной силой в решении лесопожарной проблемы при соответствующем их стимулировании и техническом оснащении. Ориентировочная численность добровольных пожарных дружин составит около 20 тыс. человек.

В качестве стимулирующих факторов для работников добровольных пожарных дружин предусматриваются: выплаты компенсаций за тренировки, боевое дежурство и привлечение к работе по тушению лесных пожаров, льготное получение древесины, сенокосов и т.п.

На материальную поддержку и выплаты компенсаций за тренировки, боевое дежурство и привлечение к работе по тушению пожаров предусматривается выделение 16,7 млн. рублей.

Коэффициент травматизма среди работников государственной лесной охраны остается высоким и в 1997 году составил на 100 человек 3,6.

Согласно отраслевому тарифному соглашению на охрану труда и страхование работников охраны леса предусматривается 5 процентов средств, выделенных на ведение лесного хозяйства.

Для успешной реализации Программы предусматриваются внесение изменений в отдельные статьи Уголовного кодекса Российской Федерации и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающих ответственность за нарушения лесного законодательства Российской Федерации, переработка Правил пожарной безопасности в лесах Российской Федерации, Порядка и размеров материальной ответственности за ущерб, причиненный лесному хозяйству, и других нормативных правовых актов, регулирующих вопросы охраны лесов от пожаров.

В результате будут расширены права и обязанности работников государственной лесной охраны, а размеры материального вознаграждения будут зависеть от конечных результатов труда. Затраты на совершенствование правовой базы в 1999-2005 годах составят 0,7 млн. рублей.

Программой предусматривается проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по следующим направлениям: профилактика лесных пожаров, совершенствование методов прогноза пожарной опасности в лесах, разработка новых технических средств обнаружения и тушения лесных пожаров, создание автоматизированной системы связи и управления охраной лесов на региональном уровне, совершенствование правовой базы охраны лесов.

Перечень заданий научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ приведен в приложении N 3.

Реализация Программы предполагает оперативное внедрение результатов этих работ в практику наземной и авиационной охраны лесов, что должно способствовать повышению эффективности и технического уровня охраны лесов с целью сохранения экологического и ресурсного потенциала лесов исходя из принципов устойчивого управления лесами и сохранения биологического разнообразия лесных экосистем.

Сумма затрат на научно-техническое обеспечение Программы составит 240,6 млн. рублей.