Законодательная база Российской Федерации

РАСПОРЯЖЕНИЕ Правительства РФ от 17.12.99 N 2090-р

1. Основания для разработки мероприятий второго этапа федеральной целевой программы "Развитие туризма в Российской Федерации"

Федеральная целевая программа "Развитие туризма в Российской Федерации" (далее именуется - Программа) утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1996 г. N 177. Государственным заказчиком Программы определен Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму (в настоящее время - Министерство Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму).

Основной целью Программы является создание в Российской Федерации современного высокоэффективного и конкурентоспособного туристического комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и иностранных граждан в разнообразных туристических услугах.

Сроки реализации Программы - 1995-2005 годы. Работы по ее осуществлению организационно разделены на два этапа.

Первый этап реализации Программы (1995-1997 годы) предусматривал:

осуществление комплекса работ, направленных на формирование нормативно-правовой базы развития туризма в Российской Федерации, механизма государственного регулирования в этой сфере, рекламно-информационного, кадрового, научного обеспечения туристической деятельности, а также на содействие развитию материальной базы туризма;

реализацию первоочередных мер по развитию материальной базы туризма, прежде всего, по реконструкции и завершению строительства туристических объектов, расположенных в районах с наиболее высоким туристическим потенциалом.

В результате реализации первого этапа Программы намечалось достижение стабилизации и начало постепенного роста внутреннего и въездного туризма.

Второй этап реализации Программы (1998-2005 годы) предполагает завершение реализации основных (системообразующих) программных мероприятий, не выполненных по причинам ограниченного финансирования на предыдущем этапе, в том числе работ по созданию современной системы подготовки кадров для сферы туризма, осуществление комплекса мер по содействию модернизации материальной базы туризма, активизации строительства новых объектов, развертывание широкомасштабной рекламной кампании по продвижению отечественного туристического продукта на мировой рынок туристических услуг.

2. Задачи второго этапа Программы и принципы формирования системы его программных мероприятий

Главной задачей второго этапа Программы является развитие и закрепление обозначившихся позитивных тенденций в формировании современной конкурентоспособной туристической индустрии в России. При этом должны быть учтены как положительные, так и негативные моменты, связанные с выполнением работ первого этапа, накопленный в этот период опыт организации работ, а также особенности социально-экономических условий, в которых будет осуществляться второй этап Программы.

По данным Всемирной туристской организации (ВТО), Российская Федерация в 1998 году находилась на 16 месте в мире по получаемым доходам от международного туризма, а по числу иностранных граждан, прибывающих в Россию, - на 13 месте.

Оценивая перспективы развития мирового туризма, ВТО прогнозирует вхождение России к 2010 году в десятку наиболее посещаемых стран мира.

Однако осуществить это возможно только при условии проведения активной государственной политики в сфере туризма в соответствии с Федеральным законом "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и на основе реализации мероприятий второго этапа Программы.

Без активной государственной поддержки развития туризма невозможно обеспечить приток иностранной валюты и увеличить налоговые поступления в федеральный бюджет в этой сфере деятельности.

В этих условиях приоритетными по содержанию и срокам реализации являются мероприятия, направленные на усиление государственного регулирования туристической деятельности, в том числе разработка необходимых нормативных правовых актов и реализация комплекса мер по развитию въездного и внутреннего туризма.

Мероприятия, которые предполагается реализовать на втором этапе Программы, изложены в приложении N 1.

В целом мероприятия второго этапа Программы ориентированы на:

формирование эффективной системы налогообложения, учитывающей объективные особенности функционирования отрасли и стимулирующей развитие въездного и внутреннего туризма, совершенствование таможенной политики и привлечение инвестиций для развития туристической инфраструктуры;

создание системы, стимулирующей въезд в Россию - в первую очередь туристов из экономически развитых стран, - за счет снижения визовых сборов и отмены других платежей, в частности, сбора за пограничное оформление;

активизацию некоммерческой рекламы туристических возможностей страны, в том числе за счет бюджетных ассигнований, что является важнейшим условием обеспечения конкурентоспособности отечественного туристического продукта на внутреннем и внешнем рынках;

сохранение необходимых объемов финансирования отдыха и лечения граждан за счет средств государственного социального страхования, что позволит обеспечить доступность соответствующих услуг для групп населения с низкими доходами.

Кроме того, в мероприятиях второго этапа Программы представлены первоочередные меры, связанные с подготовкой нормативных правовых актов, организационно-методических и инструктивных документов, непосредственно направленных на усиление государственного регулирования туристической деятельности.

При формировании состава мероприятий второго этапа Программы учтены предложения, содержащиеся в обращении к институтам государственной власти и общественным организациям Российской Федерации по вопросам развития въездного и внутреннего туризма в России, принятом участниками состоявшегося в 1998 году первого Российского туристического конгресса ("Сочинская декларация").

С учетом итогов реализации первого этапа Программы, анализа условий социально-экономического развития Российской Федерации в среднесрочной перспективе и основных факторов, определяющих процессы развития туризма в России и за рубежом, система программных мероприятий второго этапа Программы сформирована с учетом следующих приоритетных направлений:

сохранение системности и обеспечение преемственности работ по мероприятиям Программы;

возможность реализации в рамках второго этапа Программы комплекса первоочередных мероприятий, направленных на усиление государственного регулирования туристической деятельности;

интенсификация работ по содействию развитию материально-технической базы туризма;

укрепление и дальнейшее развитие межотраслевой координации в сферах физической культуры, спорта, туризма и санаторно-курортного комплекса;

необходимость интенсификации работ в области научного обеспечения развития туризма.

3. Характеристика системы программных мероприятий второго этапа Программы

В структуре мероприятий второго этапа Программы представлены следующие направления работ:

научное обеспечение развития туризма;

организация туристической деятельности и управление развитием туризма;

рекламно-информационное обеспечение продвижения отечественного туристического продукта на внутреннем и внешнем рынках;

обеспечение реализации инвестиционных проектов в сфере туризма;

нормативно-правовое обеспечение развития туризма.

В области научного обеспечения развития туризма значительный объем работ второго этапа Программы составляет группа актуальных исследований, которые не удалось осуществить в полном объеме на первом этапе.

К таким работам относятся: разработка экономического и правового механизма приоритетной поддержки въездного и внутреннего туризма; комплексный анализ состояния и прогноз развития российского туристического рынка с целью наиболее эффективного использования природного и культурно-исторического потенциала России; разработка программ развития специализированных видов туризма в России (экологического, социального, детского и юношеского, спортивно-оздоровительного, культурно-познавательного и др.).

Предусматривается усиление прогнозно-аналитического и организационно-экономического направлений в научном обеспечении развития туризма в России с учетом специфических условий социально-экономического развития Российской Федерации.

В реализации мероприятий по организации туристической деятельности и управлению развитием туризма существенная роль отводится комплексу мероприятий по стандартизации и сертификации туристических услуг, лицензированию туристической деятельности, а также комплексу актуальных работ по совершенствованию системы государственной статистики в сфере туризма с учетом рекомендаций ВТО и решений Статистической комиссии ООН.

Одной из важнейших задач Программы остается создание современной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в сфере туризма.

Резкое увеличение спроса на квалифицированные кадры в сфере туризма в последние годы привело к тому, что более сорока государственных и негосударственных учебных заведений приступили к их подготовке и переподготовке без необходимой учебно-методической базы и адекватно подготовленных профессорско-преподавательских кадров. В связи с этим на втором этапе Программы необходимы принципиально новые подходы к профессиональному образованию в сфере туризма, реализуемые на основе взаимодействия государственных органов образования, учебных заведений и предприятий туристической индустрии.

В рамках второго этапа Программы предусматривается усиление целевой ориентации работ по тем мероприятиям, которые осуществлялись на первом этапе Программы, но по своему содержанию носят характер текущей деятельности, выполняемой на всем протяжении реализации Программы (работы по организации и проведению российских и международных туристических выставок, совершенствованию деятельности сети зарубежных представительств Министерства Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму, участие в мероприятиях, проводимых по линии ВТО, проведение научно-практических всероссийских и международных конференций по ключевым проблемам развития туризма и т. п.).

Планируемое участие в проведении международных туристических выставок и ярмарок на территории Российской Федерации и за рубежом отражено в приложениях N 2 и 3.

Основная задача мероприятий по рекламно-информационному обеспечению продвижения туристического продукта на внутреннем и внешнем рынках - воссоздание имиджа России в мировой системе как страны с уникальными туристическими возможностями.

В мероприятиях второго этапа Программы предусматривается осуществление работ по следующим основным направлениям рекламно-информационной деятельности: издание бюллетеней туристической информации, каталогов туристических фирм и маршрутов, объектов гостиничного хозяйства, туристических карт и атласа России.

Мероприятия по содействию развитию материальной базы туризма предусматривают обеспечение разработки наиболее перспективных проектов развития туристической инфраструктуры, в том числе оказание организационно-методического содействия потенциальным претендентам в подготовке бизнес-планов, а также дальнейшее продвижение их на внутреннем и внешнем инвестиционных рынках, среди отечественных и зарубежных инвесторов, на инвестиционных биржах, выставках, конкурсах и ярмарках с целью привлечения отечественного и зарубежного частного капитала.

От степени реализации мероприятий по нормативно-правовому обеспечению развития туризма зависят сроки создания и эффективность функционирования системы государственного регулирования и стимулирования туризма, соответствующей социально-экономической ситуации в стране, а также учитывающей мировой опыт в этой области.

Указанные мероприятия предусматривают, кроме того, продолжение ранее начатых работ в других направлениях развития туризма, в том числе страхования и обеспечения безопасности туристов, межгосударственного сотрудничества, взаимодействия с субъектами Российской Федерации, развития различных видов туризма (в том числе новых для отечественной практики) и др.

4. Объемы и источники финансирования реализации второго этапа Программы

Учитывая, что на втором этапе Программы предполагается реализация текущих и научно-исследовательских мероприятий общефедерального значения, при определении необходимых объемов их финансирования основным источником определен федеральный бюджет.

Финансирование реализации программных мероприятий второго этапа Программы за счет средств федерального бюджета предусматривается в объеме 23,24 млн. рублей, в том числе по статье НИОКР - 6,44 млн. рублей, по прочим расходам - 16,8 млн. рублей.

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1999 год" предусмотрено финансирование программных мероприятий в 1999 году в объеме 3,29 млн. рублей, в том числе по статье НИОКР - 0,89 млн. рублей, по прочим расходам - 2,4 млн. рублей.

Средства бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников, направляемые на финансирование текущих мероприятий по развитию туризма на территориях субъектов Российской Федерации, используются в рамках региональных программ развития туризма, разработка которых рекомендована постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1996 г. N 177 "О федеральной целевой программе "Развитие туризма в Российской Федерации".

В качестве государственной поддержки реализации данных проектов предусматривается также возможность использования государственных инвестиционных ресурсов из Бюджета развития Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О Бюджете развития Российской Федерации" посредством выделения денежных средств или предоставления государственных гарантий на конкурсной основе. Конкурсный отбор инвестиционных проектов осуществляется Министерством экономики Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и существующими на данный период подзаконными нормативными правовыми актами.

Общий объем финансирования мероприятий второго этапа Программы за счет средств федерального бюджета

(тыс. рублей)

5. Организация управления и обеспечение контроля за реализацией второго этапа Программы

Организация управления и обеспечение контроля за ходом реализации мероприятий второго этапа Программы осуществляются государственным заказчиком Программы - Министерством Российской Федерации по физической культуре, спорту и туризму в соответствии с действующими нормативными правовыми актами и методическими документами.

6. Оценка эффективности реализации мероприятий второго этапа Программы

Общая оценка эффективности реализации Программы изложена в соответствующем разделе Программы.

Реализация мероприятий второго этапа Программы позволит обеспечить значительные поступления в федеральный бюджет, в том числе в валюте.

За 1999-2005 годы только за счет дополнительных налоговых поступлений от деятельности предприятий по размещению туристов предполагается получить до 10 млрд. рублей.

Выполнение намеченных первоочередных мероприятий позволит уже к 2001 году увеличить на 20 процентов приток иностранных граждан в Россию, что может принести свыше 300 млн. долларов США налоговых поступлений в бюджет только за счет обслуживания иностранных граждан, приезжающих в страну по туристическим визам.

За этот же период предполагается ликвидировать дефицит платежного баланса по статье "Поездки", составляющий в I квартале 1999 г. 270 млн. долларов США.

В результате реализации второго этапа Программы предполагается ввести в эксплуатацию свыше 40,5 тыс. мест для размещения туристов, дополнительно создать от 130 до 175 тыс. новых рабочих мест в гостиничном хозяйстве и учреждениях обслуживающей инфраструктуры.

Намеченные на втором этапе Программы меры будут способствовать дальнейшему увеличению потока туристов на внутреннем рынке туризма и из-за рубежа, и, в конечном итоге, значительному повышению привлекательности российского туристического комплекса как сферы международного предпринимательства и делового сотрудничества.