Законодательная база Российской Федерации

УКАЗ Президента РФ от 10.10.95 N 1032 "О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПРИРОДНЫХ ЗАПОВЕДНИКОВ И НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРКОВ НА ПЕРИОД ДО 2000 ГОДА"

Указом Президента Российской Федерации от 2 октября 1992 г. N 1155 "Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации" (Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1992, N 14, ст. 1096) установлено, что сохранение и развитие особо охраняемых природных территорий является одним из приоритетных направлений государственной экологической политики Российской Федерации.

Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" относит особо охраняемые природные территории к объектам общенационального достояния.

Основными элементами сети особо охраняемых природных территорий федерального значения являются государственные природные заповедники и национальные парки. Учитывая перспективность развития сети государственных природных заказников федерального значения, необходимость укрепления их статуса в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", эти заказники также включены в Федеральную целевую программу государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 года (далее именуется - Программа).

Первый российский природный заповедник общегосударственного значения "Баргузинский" был образован в 1916 году. По состоянию на 1 января 1995 г. в Российской Федерации насчитывается 88 государственных природных заповедников общей площадью 28854,1 тыс. га, в том числе 24144,1 тыс. га (1,4 процента площади земель Российской Федерации) территорий с внутренними водоемами. Заповедники расположены на территориях 17 республик, 5 краев, 33 областей, 5 автономных округов. Большинство (81) государственных природных заповедников находится в непосредственном управлении Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, 4 заповедника - в управлении Российской академии наук.

Система национальных парков Российской Федерации начала формироваться сравнительно недавно: первый национальный парк Российской Федерации ("Сочинский") был образован в 1983 году. По состоянию на 1 января 1995 г. в Российской Федерации имеется 28 национальных парков общей площадью 6444,3 тыс. га (0,4 процента площади земель Российской Федерации). Национальные парки расположены на территориях 8 республик, 1 края, 18 областей. Большинство (26) национальных парков находится в непосредственном управлении Федеральной службы лесного хозяйства России.

В соответствии с перечнем государственных природных заповедников и национальных природных парков, рекомендуемых для организации на территории Российской Федерации в 1994 - 2005 годах, одобренным распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 апреля 1994 г. N 572-р (Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, N 2, ст. 127), предполагается до 2000 года создать 36 государственных природных заповедников общей площадью 9194,4 тыс. га и 28 национальных парков общей площадью 4923,8 тыс. га.

В условиях кризиса экономики, усиливающейся инфляции, сложной криминогенной обстановки система государственных природных заповедников и национальных парков оказалась в крайне тяжелом положении, и перспективы ее существования вызывают серьезные опасения. Такое же положение сложилось и в 65 государственных природных заказниках федерального значения, 57 из которых находятся в непосредственном управлении Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации.

Серьезную обеспокоенность вызывает возрастающее в этих условиях число нарушений природоохранного режима, в том числе связанных с незаконным лесопользованием, браконьерским охотничьим и рыбным промыслом.

Недостаток средств не позволяет оснастить работников службы по охране государственных природных заповедников и национальных парков эффективными средствами связи, приборами дистанционного наблюдения, качественным табельным оружием, форменным обмундированием, полевым и специальным снаряжением. Кроме того, отсутствие необходимых средств не позволяет создать федеральную систему повышения квалификации государственных инспекторов по охране государственных природных заповедников и национальных парков.

Статус государственных природных заповедников как научно-исследовательских учреждений определен действующим законодательством. Традиции научных исследований в них формировались десятилетиями, вклад заповедников в развитие естественных наук и ценность результатов многолетних наблюдений получили широкое признание как в Российской Федерации, так и за ее пределами. Однако научные отделы всех заповедников испытывают острый недостаток современных технических средств, приборов, компьютерного оборудования, финансовых средств на приобретение специальной литературы и научные командировки.

Особое место среди государственных природных заповедников занимают 17 государственных природных биосферных заповедников, входящих в международную сеть биосферных резерватов ЮНЕСКО. В этих заповедниках проводятся работы по осуществлению комплексного фонового мониторинга окружающей природной среды. Однако ранее созданные в 7 государственных природных заповедниках станции фонового мониторинга постепенно приходят в упадок, парк имеющихся технических средств основательно изношен. Планы создания подобных станций в других заповедниках из-за отсутствия средств так и не реализованы. Огромный потенциал государственных природных заповедников при формировании Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ) практически не используется.

В государственных природных заповедниках в течение многих лет функционируют питомники редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных, созданные в целях сохранения генофонда уникальной отечественной фауны. Для обеспечения функционирования этих питомников также необходима государственная поддержка.

Неудовлетворительно реализуется такая важная задача государственных природных заповедников и национальных парков, как ведение эколого-просветительской деятельности. Музеи природы в государственных природных заповедниках, некогда получившие широкое признание, находятся в упадке и не имеют возможности обновлять фонды и экспозиции.

Крайне тяжелое положение сложилось с жизнеобеспечением поселков и центральных усадеб государственных природных заповедников и национальных парков. В труднодоступных и малообжитых районах Сибири, Европейского и Крайнего Севера оно просто критическое, что проявляется в острой нехватке строительных материалов, топлива, горючего, отдельных видов продовольствия, деградации систем коммунального хозяйства. Обеспечение этих районов электроэнергией неудовлетворительное, линии электропередачи, как правило, не закольцованы, нет резервных линий, что приводит к сбоям в подаче электроэнергии, далеко не везде имеются резервные дизельные электростанции.

Сложившиеся в стране расценки на аренду авиации, особенно тяжелых вертолетов, сделали невозможной регулярную доставку грузов и людей на отдаленные кордоны и стационары, что во многих случаях приводит к их закрытию и консервации. Это пагубно отражается на состоянии охраны территорий, ведет к свертыванию полевых исследовательских работ в государственных природных заповедниках и национальных парках Сибири и Дальнего Востока.

Эффективность охраны морской акватории и береговой зоны в 10 арктических и дальневосточных государственных природных заповедниках крайне низка из-за отсутствия у них морских судов соответствующего класса.

Большую опасность для государственных природных заповедников и национальных парков представляют лесные пожары.

Из-за крайне ограниченных лимитов централизованных капитальных вложений в большинстве государственных природных заповедников и ряде национальных парков прекращается капитальное строительство, в том числе жилищное.

Медленное развитие материально-технической базы и дефицит финансирования не позволяют национальным паркам в полной мере использовать источники получения собственных средств для покрытия расходов.

Как показывает мировая практика, только полноценное государственное финансирование позволяет сохранять территории, подобные государственным природным заповедникам и национальным паркам, а также успешно решать стоящие перед ними задачи. Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях" установлено, что государственные природные заповедники, национальные парки и государственные природные заказники содержатся за счет средств федерального бюджета.

Программа направлена на сохранение и развитие в условиях перехода к рыночной экономике существующей сети государственных природных заповедников и национальных парков, реализацию ее огромного потенциала в целях поддержания экологического равновесия и предотвращения гибели типичных и уникальных природных комплексов и экосистем, их использование в научных, просветительских и рекреационных целях.

Основными задачами Программы являются:

обеспечение развития сети особо охраняемых природных территорий федерального значения как резерватов дикой природы;

обеспечение надежной охраны объектов природного и культурного наследия на территориях всех государственных природных заповедников и национальных парков;

государственная поддержка многолетних научных исследований на территориях государственных природных заповедников как эталонных участках биосферы, привлечение к этой работе научных организаций и учреждений, включая институты Российской академии наук;

развитие на базе особо охраняемых природных территорий системы экологического просвещения населения и пропаганды экологических знаний, организация туризма и отдыха граждан в национальных парках;

включение государственных природных заповедников в Единую государственную систему экологического мониторинга (ЕГСЭМ) в качестве эталонных участков и опорных пунктов организации наблюдений;

усиление социальной защищенности работников государственных природных заповедников и национальных парков;

сохранение приоритета Российской Федерации в области развития заповедного дела.

Основными направлениями реализации Программы являются:

осуществление мероприятий, направленных на поддержание законодательно установленного природоохранного режима на особо охраняемых природных территориях в целях сохранения биологического разнообразия и охраны природных комплексов и объектов;

продолжение многолетних научных исследований в области изучения естественного хода природных процессов, в первую очередь по программе "Летопись природы", проводящихся в государственных природных заповедниках на протяжении последних 60 лет;

научное обеспечение функционирования сети особо охраняемых природных территорий федерального значения, разработка нормативно-методической базы и мер по совершенствованию управления особо охраняемыми природными территориями;

организация эколого-просветительской деятельности;

обеспечение проведения необходимых лесохозяйственных мероприятий;

подготовка и повышение квалификации кадров;

обеспечение мероприятий по укреплению социальной сферы государственных природных заповедников и национальных парков;

развитие сети особо охраняемых природных территорий федерального значения, проектирование и организация новых государственных природных заповедников и национальных парков.

Предусматривается создать эффективную службу охраны государственных природных заповедников и национальных парков, обеспечить ее автомобилями и мотоциклами повышенной проходимости, снегоходами, патрульными морскими и речными судами, в том числе класса "река - море", стационарными и переносными радиостанциями, приборами ночного видения, служебным нарезным и гладкоствольным огнестрельным, а также газовым оружием, полевым и специальным снаряжением, форменным обмундированием.

Для доставки людей и грузов на отдаленные и труднодоступные участки государственных природных заповедников и национальных парков Европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока, систематического авиапатрулирования их территорий, а также проведения ежегодных аэровизуальных учетов зверей и птиц предполагается арендовать самолеты и вертолеты.

Средства в объеме 7,5 млрд. рублей будут направлены на осуществление комплекса мероприятий, связанных с обустройством границ государственных природных заповедников и национальных парков, включая проведение договорных работ по оформлению государственных актов на право пользования землей, изготовление и установку аншлагов.

Намечено улучшить сеть транспортных коммуникаций: подъездных и внутрихозяйственных грунтовых дорог и дорог с твердым покрытием, мостов, пирсов, вертолетных площадок.

Для создания опорных пунктов службы охраны на территориях государственных природных заповедников и национальных парков намечается осуществить строительство новых и ремонт существующих кордонов, стационаров и зимовий, постройку гаражей для служебного автомототранспорта. Для гарантированного обеспечения электроэнергией поселков, расположенных на особо охраняемых природных территориях, предусматривается строительство линий электропередачи.

В целях поддержки и обеспечения научных исследований предполагается обеспечить научные отделы государственных природных заповедников необходимым современным полевым и лабораторным оборудованием, снаряжением и техникой, в том числе компьютерной, на сумму 8,6 млрд. рублей.

Предусматривается широкое привлечение сторонних научных организаций и учреждений, в том числе институтов Российской академии наук и вузов, для выполнения работ по плановой научной тематике по договорам, заключаемым с государственными природными заповедниками. Будет оказываться содействие в публикации результатов научных исследований, издании сборников трудов, тематических сборников и монографий.

В целях совершенствования мониторинга окружающей природной среды на особо охраняемых природных территориях предусматриваются:

поддержка работ по проведению систематических наблюдений за природными процессами и явлениями на стационарных площадях и постоянных маршрутах;

оснащение научных отделов, стационаров и гидрологических постов государственных природных заповедников современными приборами и оборудованием;

проведение комплекса мероприятий по обеспечению функционирования существующих станций фонового мониторинга в государственных природных биосферных заповедниках;

строительство и оснащение новых станций фонового мониторинга в государственных природных заповедниках, в том числе биосферных.

Намечены строительство и создание новых музеев природы в 21 государственном природном заповеднике, а также проведение ремонта зданий и помещений музеев, реконструкция и обновление музейных экспозиций еще в 18 заповедниках. В 18 государственных природных заповедниках и 12 национальных парках предусматривается создать информационные центры для посетителей.

Предусматривается проведение комплекса работ по организации и обустройству экологических троп и маршрутов, оборудованию наблюдательных точек и смотровых площадок.

Предполагается оказывать поддержку осуществлению экскурсионной и лекционной деятельности, издавать и распространять буклеты, фотоальбомы и иную рекламно-издательскую продукцию по природоохранительной тематике.

Предполагается выделить 1,2 млрд. рублей на ведение работ, связанных с формированием, пополнением и содержанием научных коллекционных и музейных фондов государственных природных заповедников.

В целях сохранения лесного фонда государственных природных заповедников и национальных парков предполагается особое внимание уделить охране заповедных лесов от пожаров как при помощи наземных средств самих заповедников и парков с привлечением арендуемой гражданской авиации, так и силами специальных подразделений производственного объединения "Авиалесоохрана" Федеральной службы лесного хозяйства России на договорной основе. На эти цели предусматривается выделить 113,8 млрд. рублей.

Предполагается в соответствии с планами лесохозяйственных мероприятий, утвержденными в установленном порядке для каждого государственного природного заповедника и национального парка в отдельности, проведение специальных работ по уходу за лесом, в первую очередь связанных с противопожарной профилактикой (расчистка трасс, очистка лесных участков от буреломов и ветровалов, устройство минерализованных полос и противопожарных разрывов).

Для обоснованного планирования организации территорий и поддержания установленного природоохранного режима государственных природных заповедников и национальных парков предусматривается систематическое проведение на договорной основе лесоустроительных работ, а также отдельных видов специальных обследований, в том числе почвенных, геоботанических, лесопатологических.

В целях усиления социальной защиты работников государственных природных заповедников и национальных парков, создания условий для привлечения и закрепления высококвалифицированных кадров руководителей и специалистов предусмотрено страхование государственных инспекторов по охране заповедников и парков, намечено строительство и приобретение служебных жилых домов и квартир общей жилой площадью 102,2 тыс. кв. метров, благоустройство поселков и кордонов.

Строительство необходимых объектов образования, здравоохранения, культуры, коммунального хозяйства планируется осуществить путем передачи средств на долевое участие.

Необходимым условием успешного функционирования государственных природных заповедников и национальных парков является дальнейшее развитие научного обеспечения их деятельности и совершенствование соответствующей нормативно-методической базы. Сумма затрат на эти цели составит на первом (1995 - 1997 годы) этапе реализации Программы 8,6 млрд. рублей.

Предполагается разработать и утвердить основные нормативные документы, определяющие порядок деятельности государственных природных заповедников в рамках Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ), а также разработать инструктивный документ, регламентирующий порядок рассмотрения административных дел о нарушениях природоохранного режима в государственных природных заповедниках.

Предусматривается также разработать:

структуру и методику ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, в том числе государственных природных заповедников и национальных парков;

научные основы государственной стратегии сохранения природных комплексов особо охраняемых природных территорий;

научно-практические рекомендации для государственных природных заповедников и национальных парков по вопросам эколого-просветительской деятельности.

Намечено приступить к созданию банка данных по результатам многолетних исследований по программе "Летопись природы".

Предусмотрена подготовка предложений и рекомендаций по дальнейшему развитию и функционированию питомников редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных и растений.

Намечены разработка и утверждение пакета нормативно-методических документов по регулированию финансово-экономического механизма деятельности государственных природных заповедников и национальных парков, в том числе связанного с использованием внебюджетных источников финансирования.

Предполагается разработка тематических программ проведения курсов повышения квалификации следующих категорий руководителей и специалистов:

директоров государственных природных заповедников;

директоров национальных парков;

начальников охраны государственных природных заповедников и национальных парков;

руководителей оперативных групп по охране государственных природных заповедников и национальных парков;

заместителей директоров государственных природных заповедников по научной работе;

специалистов государственных природных заповедников и национальных парков в области ведения экологического мониторинга;

специалистов государственных природных заповедников и национальных парков в области экологического просвещения и работы с населением;

главных бухгалтеров государственных природных заповедников и национальных парков.

Также предусмотрена разработка программ проведения региональных курсов повышения квалификации государственных инспекторов по охране государственных природных заповедников и национальных парков.

Предусмотрена подготовка пакета предложений, связанных с организационным, техническим, финансовым и преподавательским обеспечением проведения указанных курсов, их периодичностью, количеством участников и формированием аудитории. Намечены меры по обеспечению системы повышения квалификации кадров учебными пособиями, справочной и специальной литературой.

Предполагается подготовить пакет рекомендаций для высшей школы и средних специальных учебных заведений по модификациям существующих программ обучения и подготовке специалистов в области заповедного дела.

Предусматривается организация курсов повышения квалификации руководителей и специалистов государственных природных заповедников и национальных парков на базе Всероссийского института повышения квалификации работников лесного хозяйства Федеральной службы лесного хозяйства России.

Программа предусматривает выделение 670 млрд. рублей капитальных вложений для поддержания и развития материально-технической базы государственных природных заповедников, государственных природных заказников и национальных парков. Для заповедников планируется приобрести 283 трактора, 558 автомобилей различных марок, 524 мотоцикла, 280 снегоходов, 22 морских и речных судна, 52 катера, 18 судов на воздушной подушке, 201 моторную лодку. Для национальных парков будут приобретены 471 трактор, 1770 автомобилей различных марок, 1100 мотоциклов, 322 снегохода, 101 катер, 420 моторных лодок.

Предусмотрены также строительство служебного жилья для специалистов, создание материальной базы новых государственных природных заповедников и национальных парков, реконструкция и строительство лабораторных корпусов, информационных центров, станций фонового мониторинга, производственных зданий и сооружений.

В соответствии с принятым Всемирным конгрессом по охраняемым природным территориям (Каракас, 1992 год) планом действий необходимо, чтобы все природное разнообразие стран мира было представлено на их особо охраняемых природных территориях с различными режимами охраны. Для более эффективного сохранения биологического разнообразия Российской Федерации Программой предусматривается расширить сеть особо охраняемых природных территорий федерального значения, в первую очередь государственных природных заповедников и национальных парков.

Особое внимание уделяется развитию сети особо охраняемых природных территорий в Арктике. По рекомендациям ведущих ученых мира и согласно Международной программе сохранения арктической флоры и фауны (CAFF) сеть особо охраняемых природных территорий должна занимать до 50 процентов территории Арктики, имеющей особое значение для сохранения видового многообразия арктической фауны, в первую очередь перелетных птиц. Из-за особой значимости этого региона к нему проявляют внимание международные и зарубежные организации. Международный фонд дикой природы (WWF) оказывал и продолжает оказывать финансовую поддержку деятельности по созданию и развитию Большого Арктического государственного природного заповедника. За счет средств британского отделения этого фонда ведется проектирование Ямальского и Гыданского государственных природных заповедников. Значительный вклад в расширение сети государственных природных заповедников вносит Федеральный экологический фонд.

В связи с изменением форм собственности на землю, проведением земельной реформы возникает настоятельная необходимость форсировать создание новых особо охраняемых природных территорий, так как с установлением рыночных отношений потребуются огромные средства для выкупа земель (именно необходимость значительных затрат на приобретение в государственную собственность земель тормозит организацию новых особо охраняемых природных территорий во многих странах мира). В ряде случаев представляется целесообразным прибегнуть к своего рода резервированию земель природно-заповедного фонда в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях".

В связи с принятием этого Федерального закона появляется возможность организовать новые, нетрадиционные формы особо охраняемых природных территорий федерального значения, в частности государственные природные заказники с правом землепользования. Эта прогрессивная форма особо охраняемых природных территорий федерального значения позволит сочетать задачи сохранения природных комплексов и интересы населения, проживающего в данном регионе. Кроме того, эта форма требует значительно меньших финансовых вложений, чем государственный природный заповедник или национальный парк. В процессе выполнения проектно-изыскательских работ будет определяться оптимальная для условий региона форма особо охраняемых природных территорий.

Программой предусматривается осуществление проектно - изыскательских работ по созданию 36 государственных природных заповедников и 28 национальных парков на сумму 7 млрд. рублей. Капитальные вложения на организацию новых государственных природных заповедников и национальных парков планируются в размере 77,7 млрд. рублей.

В соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", а также учитывая федеральный статус государственных природных заповедников, государственных природных заказников и национальных парков и некоммерческий характер их деятельности, основным источником финансирования Программы является федеральный бюджет.

Некоторая часть необходимых для реализации Программы средств (в том числе средства для финансирования работ по проектированию вновь создаваемых государственных природных заповедников в объеме 1,6 млрд. рублей) будет выделена Федеральным экологическим фондом.

Государственные природные заповедники и национальные парки имеют ограниченные возможности для получения собственных средств. Эти средства, хотя и крайне незначительные, могут быть получены в результате оказания различных платных услуг, в частности выполнения заказных научных работ, информационно-издательской и просветительской деятельности, продажи сувениров и других. Для этого необходимо развитие инфраструктур, предусмотренных Программой.

Часть требуемых для реализации Программы средств в иностранной валюте планируется получить безвозмездно за счет международной гуманитарной и технической помощи.

Затраты на реализацию Программы составят в ценах 1995 года 1320,9 млрд. рублей, в том числе 587,5 млрд. рублей на первом этапе (1995 - 1997 годы).