Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 20.07.98 N 851 (ред. от 17.12.99) "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ЗАЯВЛЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЦЕНТРАЛЬНОГО БАНКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О ПОЛИТИКЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ И ФИНАНСОВОЙ СТАБИЛИЗАЦИИ"

(в ред. Постановления Правительства РФ от 17.12.99 N 1399)

1. С конца прошлого года финансовые рынки России подверглись серьезным потрясениям. Несмотря на корректировку экономической политики, проводимой новым Правительством Российской Федерации после его формирования в начале нынешнего года, доверие рынка не было восстановлено, а потоки капитала оставались неустойчивыми. В этих условиях Правительство Российской Федерации признало необходимость дальнейшего усиления мер экономической политики. Стратегия Правительства Российской Федерации в рамках сложившейся чрезвычайной ситуации состоит из трех основных элементов:

а) радикального ужесточения параметров федерального бюджета, направленного на окончательное устранение всех сохраняющихся дисбалансов в налогово-бюджетной сфере;

б) укрепления международных резервов Центрального банка Российской Федерации за счет получения доступа к значительным объемам внешнего финансирования;

в) удлинения сроков погашения долговых обязательств в целях ослабления уязвимости, вызванной краткосрочным характером внутреннего государственного долга.

Кроме того, сложившаяся чрезвычайная ситуация подчеркивает необходимость ускорения структурных реформ с особым акцентом на решение проблемы неплатежей, которая преследует Россию с 1992 года. В настоящем Заявлении содержится описание мер экономической политики, поддерживающих стратегию Правительства Российской Федерации по восстановлению доверия рынка. Эти меры являются развитием главных направлений экономической политики, определенных в Заявлении Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации об экономической и структурной политике на 1998 год в рамках соглашения о расширенном финансировании Российской Федерации, Правительство Российской Федерации по-прежнему намерено в полной мере реализовать этот план.

2. Потрясения на финансовом рынке вызваны несколькими факторами. Неустойчивость государственных финансов делала Россию все более уязвимой для изменения настроений инвесторов на финансовом рынке, особенно в связи с тем, что сохранение налогово-бюджетного дефицита привело к быстрому увеличению краткосрочного государственного долга. Кроме того, дестабилизирующее воздействие на российский финансовый рынок в конце 1997 г. начале 1998 г. оказали финансовый кризис в Азии, падение мировых цен на товары традиционного российского экспорта, долгое формирование нового Правительства Российской Федерации, проявления социального недовольства.

3. Финансовая нестабильность привела к изменению макроэкономических показателей на ближайшую перспективу. В январе-мае 1998 года реальный ВВП сократился на 0,2 процента по сравнению с тем же периодом 1997 года. Даже после восстановления доверия рынка ожидается, что в 1999 году сохранится негативное влияние происшедших событий на экономический рост.

4. Информация, необходимая для оценки всех результатов соблюдения критериев реализации программы на конец июня в рамках соглашения о расширенном финансировании Российской Федерации, еще не получена. Предварительные данные показывают, что целевой показатель по чистым внутренним активам органов денежно-кредитного регулирования и целевые показатели по кредитованию расширенного и федерального бюджетов выполнены. Вместе с тем целевой показатель по накоплению чистых международных резервов органов денежно-кредитного регулирования не выполнен. Предварительная информация показывает, что целевой показатель по доходам федерального бюджета на конец июня также не выполнен.

5. Достигнуты определенные успехи в реализации широкомасштабной программы структурных реформ на 1998 год. В частности, Правительство Российской Федерации разработало положение о диспетчеризации для электрообъединений, увеличило цену на газ для населения, сократило перечень стратегических предприятий, не подлежащих приватизации, ввело в действие требование о представлении консолидированной отчетности крупными банками. Однако, несмотря на усилия Правительства Российской Федерации, реформы шли не такими быстрыми темпами как предусматривалось. Кассовые поступления в электроэнергетике и газовой промышленности не удалось увеличить до целевого показателя, установленного на конец июня, а дальнейшее увеличение тарифов на потребляемую населением электроэнергию до уровня покрытия издержек удалось осуществить только в некоторых регионах. В ближайшие недели Правительство Российской Федерации будет энергично заниматься реализацией указанных мер.

6. Меры экономической политики включают ряд предварительных действий, основное внимание которых будет сосредоточено на исправлении положения в налогово-бюджетной сфере и на ускорении структурных реформ с целью обеспечить восстановление доверия финансового рынка и перспектив устойчивого экономического роста. В то же время Правительство Российской Федерации рассматривает имеющиеся в настоящее время проблемы как представляющие возможность добиться политического консенсуса для проведения необходимой экономической политики и продемонстрировать политическую приверженность Правительства Российской Федерации задаче решения давно существующих проблем.

7. Для этого Президент Российской Федерации 16 июля 1998 года подписал Указ, содержащий поручение Правительству Российской Федерации подготовить федеральный бюджет на 1999 год с дефицитом, соответствующим программе Международного валютного фонда. Кроме того, в данном Указе содержится поручение с 1 августа 1998 г. восстановить баланс Пенсионного фонда Российской Федерации и согласовать часть I Налогового кодекса Российской Федерации с Государственной Думой. Наконец, Указ предусматривает, что Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации представят предложения о передаче Центральному банку Российской Федерации от Министерства финансов Российской Федерации функций финансового агента Фонда.

8. В ходе заседаний палат Федерального Собрания Российской Федерации 15-18 июля 1998 г. Правительство Российской Федерации сделало все необходимое для обеспечения принятия ключевых налоговых законов, в том числе закона о налоге с продаж по ставке 5 процентов, о зачислении 20 процентов поступлений от подоходного налога с физических лиц в доход федерального бюджета, а также принятие других составляющих антикризисных мер. В любом случае Правительство Российской Федерации обеспечит введение этих мер соответствующими правовыми актами до рассмотрения этой программы советом директоров Международного валютного фонда. Правительство Российской Федерации внесет поправки к части I Налогового кодекса Российской Федерации, как указано ниже.

9. В бюджетном послании Президента Российской Федерации определены параметры бюджета на 1999 год. Это послание станет основой многих ключевых реформ в налогово-бюджетной сфере, входящих в разработанные Правительством Российской Федерации меры экономической политики. Помимо изложения мер, которые необходимо выполнить до проведения заседания совета директоров Международного валютного фонда, послание содержит поручение Правительству Российской Федерации реализовать до конца 1998 года ряд дополнительных мер.

А. Политика в налогово-бюджетной сфере

10. Дополнительные меры экономической политики включают меры, направленные на обеспечение выполнения целевых показателей действующей программы расширенного финансирования на 1998 год в налогово-бюджетной сфере и на коренное улучшение ситуации в этой области в 1999 году. Ужесточение политики в налогово-бюджетной сфере в 1999 году будет способствовать увеличению поступления доходов в федеральный бюджет. Ключевым элементом улучшения ситуации с доходами станет составление полного списка крупных налогоплательщиков и повышение контроля за уплатой ими своих текущих налоговых обязательств. Сбор задолженности по уплате налогов с крупных должников, основанный на стратегии, принятой в рамках программы расширенного финансирования, останется основным элементом стратегии при мобилизации доходов бюджета. Более того, меры экономической политики в данной области будут основаны на неослабевающих усилиях по созданию прочной системы контроля за расходами государственных средств и сокращением обязательств по расходам федерального бюджета. Для обеспечения необходимой политической поддержки бюджета на 1999 год, включающего указанные ниже параметры доходной и расходной части, Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации приложат все усилия к тому, чтобы Государственная Дума приняла бюджет в первом чтении к концу октября 1998 г., включая общие параметры бюджета в соответствии с посланием Президента Российской Федерации.

Конверсия долга

11. Одним из ключевых элементов комплексной стратегии Правительства Российской Федерации при решении сложившейся чрезвычайной ситуации является продление сроков погашения внутреннего долга. В рамках этой стратегии Министерство финансов Российской Федерации предложит держателям государственных краткосрочных обязательств возможность обменять их по рыночным ценам на валютные еврооблигации с более длительными сроками погашения. Ни к одному держателю ГКО не будет предъявлено требование об обязательном участии в таком обмене, а все предъявляемые к погашению ГКО будут погашаться в полном объеме. Данный обмен направлен на достижение двух целей:

а) на сокращение бремени расходов на обслуживание долга в бюджете на 1998 и 1999 годы;

б) за счет сокращения объема краткосрочного долга - на резкое уменьшение рисков, которым будет подвержена Российская Федерация в результате изменения настроений рынка.

Кроме того, для поддержания указанной стратегии Правительство Российской Федерации будет проводить политику отказа от эмиссии новых долговых инструментов со сроками погашения менее одного года.

Целевые показатели налогово-бюджетной сферы

12. В 1999 году поставлена цель обеспечить первичный профицит бюджета в размере не менее 84 млрд. рублей, или около 3 процентов ВВП по сравнению с небольшим первичным дефицитом бюджета, ожидаемым в 1998 году. За счет осуществляемой налоговой политики доходы бюджета увеличатся до 376 млрд. рублей (13 процентов ВВП). В соответствии с этими целевыми показателями должно быть обеспечено дальнейшее сокращение непроцентных расходов бюджета до 292 млрд. рублей (10 процентов ВВП). Ожидается, что расходы на обслуживание долга при постепенном, но заметном снижении процентных ставок в 1999 году, достигнут 164 млрд. рублей (5,75 процента ВВП), что предполагает общий дефицит бюджета в размере 80 млрд. рублей (2,75 процента ВВП). Прогноз расходов на обслуживание долга в 1999 году, основанный на развитии ситуации на финансовом рынке в течение нескольких следующих месяцев, будет уточнен в рамках девятого квартального обзора программы. В случае если прогнозируемый объем расходов на обслуживание долга превысит 164 млрд. рублей, Правительство Российской Федерации примет соответствующие меры по увеличению доходов бюджета, чтобы обеспечить выполнение целевого показателя общего дефицита бюджета.

13. Предусматривается, что в 1998 году по сравнению с 1997 годом кассовые доходы федерального бюджета увеличатся на 0,5 процента ВВП. В 1999 году основное ужесточение политики в налогово-бюджетной сфере будет осуществляться за счет расширения налогооблагаемой базы, действия в области налоговой политики и налоговой администрации будут направлены на повышение доходов бюджета в 1999 году на 2 процента ВВП. В то же время ожидается, что разработанная Правительством Российской Федерации Программа сокращения государственных расходов обеспечит значительное снижение обязательств бюджета в 1998 году. В 1999 году ожидается их дальнейшее сокращение по мере того, как будут в полном объеме реализованы меры в расходной части бюджета, выполнение которых начато в 1998 году. Эта цель будет достигнута частично за счет совершенствования системы целевого предоставления федеральных трансфертов регионам из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, что позволит сократить этот фонд с 14 до 11 процентов от уровня доходов (за исключением поступлений от таможенных пошлин).

Меры по мобилизации доходов бюджета

14. В стратегии, направленной на улучшение ситуации с поступлением доходов бюджета, можно выделить два аспекта. Во-первых, будут приняты решительные меры в отношении крупных налогоплательщиков с тем, чтобы продемонстрировать приверженность Правительства Российской Федерации задаче реализации законодательства и заставить налогоплательщиков выполнять установленные для них в законодательном порядке обязательства. Во-вторых, Правительство Российской Федерации примет ряд мер по мобилизации доходов, увеличит законодательно установленные налоговые обязательства при одновременном упорядочении поступлений за счет ликвидации налоговых льгот и освобождений.

15. Для совершенствования налогового законодательства до 20 июля 1998 г. будет принят закон о части I Налогового кодекса Российской Федерации, а Правительство Российской Федерации возьмет на себя обязательство внести изменения и дополнения в указанный законопроект до 1 января 1999 г. Этот закон предоставит налоговым органам широкие полномочия по взысканию основной суммы задолженности по уплате налогов, а также начисленных на нее пеней и штрафов без необходимости обращаться в суд и по отмене отсрочек для налогоплательщиков в тех случаях, когда у бюджета имеется задолженность перед ними. Он предоставит налоговым органам право издавать нормативные правовые акты по реализации налоговых законов и устранит необходимость конкретизирования положений о налоговых органах в законе. В Налоговом кодексе Российской Федерации будут также содержаться усовершенствованные положения о налоговых органах такие, как применение уголовной ответственности по отношению к налоговым агентам, не перечисляющим удержанные налоги в бюджет, и наделение налоговых органов правом взыскания средств с банковских счетов неплательщиков. Что касается существующего законопроекта, то в третьем чтении законопроекта из текста Налогового кодекса Российской Федерации исключены положения о зачетах и статья об установлении максимального размера пеней. Правительство Российской Федерации будет вести дальнейшую работу по обеспечению скорейшего принятия части II Налогового кодекса Российской Федерации. Более подробно положения части II Налогового кодекса Российской Федерации будут рассмотрены в рамках следующего обзора выполнения программы. Кроме того, Правительство Российской Федерации обеспечит соответствие Налогового кодекса Российской Федерации законодательству о соглашениях о разделе продукции.

16. В целях дальнейшего упорядочения налоговых органов действия Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю и органов налоговой полиции будут координироваться Министром Российской Федерации - руководителем Госналогслужбы России. До 1 сентября 1998 г. Правительство Российской Федерации примет решение о соответствующих полномочиях Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю, направленное на ликвидацию дублирующих функций и видов деятельности.

17. Что касается налоговой политики, то в июле 1998 г. соответствующими правовыми актами будут приняты несколько поправок к налоговому законодательству, включая следующие:

а) введение единой ставки налога на добавленную стоимость в размере 20 процентов на все товары, за исключением хлеба, молока и детского питания, для которых ставка налога на добавленную стоимость сохранится на уровне 10 процентов;

б) переход к взиманию налога на добавленную стоимость по методу начисления;

в) ликвидация налоговых льгот для закрытых административно-территориальных образований;

г) зачисление 20 процентов поступлений от подоходного налога с физических лиц в федеральный бюджет;

д) упрощение структуры ставок подоходного налога с физических лиц;

е) переход к взиманию акциза на газ по методу начисления;

ж) введение налога с продаж в размере 5 процентов;

з) повышение ставки платы за землю;

и) ликвидация всех льгот и освобождений по уплате налога на добавленную стоимость;

к) повышение налога на игорный бизнес.

В дополнение к этим правовым актам Правительство Российской Федерации примет следующие меры:

а) введет временную (до конца 1999 года) надбавку к ввозной пошлине в размере 3 процентов;

б) отменит существующие отсрочки по уплате налогов;

в) расширит базу акциза на газ (взимаемого по действующей ставке) за счет его распространения на газодобывающие предприятия, не входящие в структуру РАО "Газпром", в частности на "Норильскгазпром", "Якутскгазпром" и "Сахалинморнефтегаз".

Кроме того, Правительство Российской Федерации приложит все усилия для того, чтобы обеспечить принятие Государственной Думой закона о расширении базы подоходного налога с физических лиц за счет включения в нее всех форм дохода - как от заработной платы, так и из других источников.

Бюджетные фонды

18. Для обеспечения необходимого ужесточения расходов федерального бюджета и выполнения целевых показателей бюджета на 1999 год послание Президента Российской Федерации о принципах бюджета на 1999 год содержит поручение Правительству Российской Федерации изменить статус целевых бюджетных фондов (в том числе Дорожный фонд Российской Федерации и Фонд развития таможенной системы Российской Федерации), а источники финансирования этих фондов консолидировать в общие доходы федерального бюджета. Расходы Дорожного фонда Российской Федерации будут подвергнуты тщательному анализу с целью их сокращения в течение 1999 года на 30 процентов. Указом будет дано поручение Правительству Российской Федерации перевести расходы Дорожного фонда Российской Федерации под контроль органов федерального казначейства, на расходные обязательства фонда будет распространяться та же система предварительной регистрации контрактов, которая будет применяться к другим расходам бюджета.

Управление расходами бюджета и контроль за ними

19. Для установления контроля за расходами в денежной форме и усовершенствования системы управления расходами Правительство Российской Федерации в июле 1998 г. утвердит своим распоряжением уточненный график перевода всех федеральных ведомств в полном объеме на систему исполнения бюджета через органы федерального казначейства до 1 января 1999 г. В их число будут входить все получатели бюджетных средств, подчиняющиеся Министерству обороны Российской Федерации, все целевые бюджетные фонды (включая Дорожный фонд Российской Федерации и Фонд развития таможенной системы Российской Федерации), а также все валютные счета Государственной налоговой службы Российской Федерации и Государственного таможенного комитета Российской Федерации. До 1 сентября 1998 г. Правительство Российской Федерации закроет все внебюджетные счета, которые носят бюджетный характер, и передаст полномочия по контролю за этими счетами органам федерального казначейства.

20. В дополнение к полномочиям по контролю за кассовыми расходами бюджета, предоставленным федеральному казначейству, Министерство финансов Российской Федерации введет в действие систему предварительной регистрации контрактов в целях установления контроля над бюджетными обязательствами. До 1 сентября 1998 г. будет представлен законопроект, позволяющий федеральному казначейству осуществлять предварительное утверждение контрактов, финансирование которых должно производиться за счет средств федерального бюджета. В данном законе указывается, что не прошедшие регистрацию контракты не будут считаться обязательством федерального бюджета; регистрацию пройдут только контракты на суммы в пределах лимитов финансирования, установленных федеральным бюджетом. Кроме того, федеральное казначейство введет в действие систему отчетности, позволяющую осуществлять непрерывное наблюдение за соответствием сумм зарегистрированных контрактов лимитам бюджетного финансирования.

Б. Реформирование расширенного бюджета

21. Признавая серьезное положение с расширенным бюджетом, меры экономической политики в данной области направлены на значительное улучшение финансового положения Пенсионного фонда Российской Федерации, консолидацию Государственного фонда занятости населения Российской Федерации в федеральном бюджете и перевод его под контроль органов федерального казначейства, а также наделение Правительства Российской Федерации более широкими полномочиями в области контроля за бюджетами субъектов Российской Федерации (в особенности за бюджетами тех субъектов Российской Федерации, которые находятся в значительной зависимости от средств федерального бюджета).

Пенсионный фонд Российской Федерации

22. Для восстановления платежеспособности Пенсионного фонда Российской Федерации будет произведен перерасчет пенсий, начисляемых в соответствии с индивидуальным коэффициентом, на основе средней величины заработной платы за II квартал 1998 г. C этой целью в июле 1998 г. будет выпущено соответствующее постановление Правительства Российской Федерации. До погашения всего объема задолженности по выплате пенсий любая индексация пенсионных пособий будет применяться только по отношению к минимальной пенсии. В случае серьезного ухудшения поступления доходов в Пенсионный фонд Российской Федерации (в том числе за счет любого сокращения страховых взносов или их ставок) с целью сохранения сбалансированного бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации будут приняты дополнительные меры. Продолжится реализация мер по снижению административных издержек Пенсионного фонда Российской Федерации. В июле 1998 г. будут приняты правовые акты, в соответствии с которыми налоговая база страховых отчислений будет расширена за счет включения в нее как заработной платы, так и других видов доходов. Для обеспечения выполнения бюджетными организациями своих обязательств перед Пенсионным фондом Российской Федерации с 1 сентября 1998 г. органы федерального казначейства будут направлять средства из федерального бюджета по уплате страховых взносов, начисленных на заработную плату работников бюджетных организаций, напрямую в Пенсионный фонд Российской Федерации.

Внебюджетные фонды

23. В бюджетном послании содержится поручение Правительству Российской Федерации обеспечить сокращение ставки целевых страховых отчислений в Фонд социального страхования Российской Федерации с 5,4 до 4,9 процента; одновременно Правительство Российской Федерации примет меры по сокращению общего объема расходов Фонда социального страхования Российской Федерации на 25 процентов в 1999 году. Это потребует сокращения всех расходов, не связанных напрямую с оплатой пособий, связанных с социальным обеспечением (например, пособий по временной нетрудоспособности или оплаченного отпуска по уходу за ребенком). Любые возникшие в результате реализации этих мер доходы Фонда социального страхования Российской Федерации будут переданы Пенсионному фонду Российской Федерации для выплаты пенсий. Ожидается, что в бюджетном послании Президента Российской Федерации о принципах бюджета на 1999 год будет содержаться поручение Правительству Российской Федерации с 1 января 1999 г. перевести Государственный фонд занятости населения Российской Федерации в федеральный бюджет с передачей Государственной налоговой службе Российской Федерации функции сбора его доходов. С 1 октября 1998 г. контроль за деятельностью Фонда занятости населения Российской Федерации будет осуществляться органами федерального казначейства.

Межбюджетные отношения

24. Учитывая критическое финансовое положение бюджетов субъектов Российской Федерации, Правительство Российской Федерации сосредоточит усилия на совершенствовании управления бюджетными средствами, сокращении расходов бюджета, сокращении налоговой и бюджетной задолженности на региональном уровне. Министерство финансов Российской Федерации уже подписало соглашения с большинством субъектов Российской Федерации, для которых установлен график возврата бюджетных ссуд, полученных ими для погашения задолженности местных бюджетов по выплате заработной платы. Эти соглашения позволяют местным органам власти не возвращать указанные ссуды только в том случае, если они запрещают использование зачетов, не имеют задолженности по выплате заработной платы, проводят обследование бюджетных организаций (в том числе комплексную перепись занятых в бюджетной сфере), сокращают обязательства бюджетов и количество бюджетных учреждений, приводят устанавливаемые на местном уровне ставки оплаты труда в соответствие с федеральными нормами, приводят тарифы на жилищно-коммунальные услуги в соответствие с федеральными стандартами, устанавливают лимиты потребления энергоресурсов для бюджетных организаций и погашают задолженность по выплатам пособий на ребенка. Для регионов, которые не соблюдают указанные условия, трансферты из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации будут сокращаться на сумму, предусмотренную по графику погашения ссуды.

25. В упомянутом в пункте 9 бюджетном послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации поручается представить в Государственную Думу проект федерального закона о бюджете на 1999 год, наделяющий федеральный бюджет более широкими полномочиями по контролю за деятельностью финансово зависимых бюджетов субъектов Российской Федерации. Начиная с 1 января 1999 г. Министерство финансов Российской Федерации установит требование, в соответствии с которым условием полноты предоставления трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации или ссуд и дотаций из федерального бюджета будет являться обязательство органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации выполнять следующие условия:

а) не допускать того, чтобы объем кредиторской задолженности предприятиям естественных монополий превышал уровень, эквивалентный объему продаж в течение 45 дней (это положение касается услуг, которые будут предоставлены после 30 сентября 1998 г.), и обеспечить постепенное погашение задолженности;

б) ликвидировать весь объем задолженности региональных органов власти по выплате заработной платы и по налогу на фонд заработной платы;

в) запретить все соглашения о расчетах региональных бюджетов в неденежной форме;

г) соблюдать федеральные стандарты окупаемости жилищно-коммунальных услуг;

д) применять условия, указанные в пунктах (а) - (г), к трансфертам, дотациям или ссудам региональных бюджетов, местным бюджетам.

В послании Президента Российской Федерации содержится также требование к регионам перевести исполнение всей расходной и доходной части их бюджетов в органы федерального казначейства до 1 января 2000 г.

26. В бюджетном послании содержится требование о том, чтобы к регионам с сильной зависимостью от федерального бюджета (т.е. к тем, где федеральные трансферты составляют более 50 процентов всех доходов) применялся режим более жесткого финансового контроля. В частности, условием предоставления объема трансфертов, превышающих 50 процентов доходов, будет добровольное подписание этими регионами соглашения, согласно которому все расходы органов власти в этих регионах будут осуществляться через органы федерального казначейства, а параметры их бюджетов будут согласовываться с Министерством финансов Российской Федерации.

27. До 1 сентября 1998 г. будет издан указ Президента Российской Федерации, предусматривающий дальнейшее увеличение окупаемости в сфере жилищно-коммунальных услуг на 15 процентных пунктов в год до достижения полной окупаемости (с 50 процентов на конец 1998 года).

28. Правительство Российской Федерации усилит наблюдение за обслуживанием национального и субъектов Российской Федерации долга в целях значительного улучшения координации обслуживания внешнего и внутреннего долга и управления им как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации Министерством финансов Российской Федерации. Для этого Правительство Российской Федерации до 1 января 1999 г. начнет внедрение в Министерстве финансов Российской Федерации единой системы наблюдения за обслуживанием государственного долга, под контролем которой будет находиться как национальный, так и субнациональный долг, включая все обязательства Правительства Российской Федерации и органов власти субъектов Российской Федерации. В частности, система управления долгом охватит весь государственный долг, в том числе задолженность бюджета, гарантии и другие государственные забалансовые или условные обязательства. До 1 сентября 1998 г. будут приняты все необходимые для этого решения.

В. Денежно-кредитная и валютная политика

29. Денежно-кредитная и валютная политика останется неизменной. Политика процентных ставок и в дальнейшем будет нацелена на поддержание в целом стабильного реального валютного курса и повышение уровня международных резервов; Центральный банк Российской Федерации будет воздерживаться от мер, компенсирующих влияние покупки или продажи валюты на ликвидность на внутреннем рынке, которые он мог бы осуществить для поддержки валютного курса. В то же время Центральный банк Российской Федерации станет воздерживаться от интервенций на рынке государственных краткосрочных обязательств, направленных на оказание влияния на процентные ставки, и станет корректировать процентные ставки по своим операциям в соответствии с рыночными условиями.

30. События мая-июня 1998 г. усилили неопределенность и нестабильность спроса на рублевые активы. Поэтому в течение некоторого времени сохраняются прогнозы относительно денежных агрегатов на III и IV кварталы 1998 г. Вместе с тем целевые показатели по чистому кредиту органов денежно-кредитного регулирования федеральному и расширенному правительствам, по чистым внутренним активам и чистым международным резервам на конец сентября и конец декабря 1998 г. уточнены таким образом, чтобы учесть увеличенный объем используемых чистых международных резервов в рублевом эквиваленте. Однако Центральный банк Российской Федерации будет осуществлять тщательное наблюдение за состоянием ликвидности и еще больше ужесточит предоставление кредитов на внутреннем рынке в той мере, в какой это необходимо для достижения запланированного по программе накопления международных резервов органов денежно-кредитного регулирования. Центральный банк Российской Федерации и в дальнейшем продолжит консультации с сотрудниками МВФ в случае значительных изменений объема международных резервов. В рамках следующего обзора выполнения программы будет уточнен прогноз параметров денежно-кредитной сферы на основе состояния рынка после реализации стабилизационных мер.

Г. Структурные реформы

31. Меры экономической политики включают ряд предварительных действий по решению проблем неплатежей и расчетов в натуральной форме, а также мероприятия структурной политики, направленные на укрепление программы структурных реформ до конца 1998 года, в том числе меры по обеспечению более эффективного функционирования рынков труда, дальнейшего развития процесса приватизации, укрепления прав акционеров, повышения прозрачности деятельности естественных монополий и упорядочения банковской системы.

Меры по решению проблемы неплатежей

32. Для сокращения и последующей ликвидации платежей в неденежной форме в отраслях естественных монополий будет сделано следующее:

а) в июле 1998 г. будет принят правовой акт, предусматривающий расчет и уплату налога на добавленную стоимость по методу начисления;

б) в июле 1998 г. Правительство Российской Федерации приняло постановление, упрощающее процедуры прекращения или ограничения подачи электроэнергии, тепловой энергии и природного газа организациям и потребителям в случае неоплаты ими поставленных топливно-энергетических ресурсов;

в) до 1 августа 1998 г. Правительство Российской Федерации издаст постановление, дающее право поставщикам товаров и услуг применять процедуры, названные в пункте (б), к любым потребителям/покупателям, задолженность которых эквивалентна объему продаж в течение 45 дней и более, после 1 июля 1998 г., и/или если они не в состоянии придерживаться взаимно согласованного графика ликвидации задолженности по товарам и услугам, предоставленным до 1 июля 1998 г.;

г) до 1 августа 1998 г. Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации разработает и примет новый порядок, регулирующий расчеты организаций, не финансируемых из государственного бюджета, за природный газ, тепловую и электрическую энергию. Этот порядок вступит в действие с 1 сентября 1998 г. в отношении любой организации, задолженность которой эквивалентна объему продаж в течение 30 дней или более. Он будет давать право любому участнику цепочки поставок потребовать от такой организации выдачи и сохранения безусловных аккредитивов на оплату продукции на сумму, эквивалентную объему покупок в течение 30 дней. Данное требование будет действовать на протяжении обоснованного срока (который должен быть установлен одновременно с разработкой порядка). Указанные меры будут подкреплены введением лимитов на объем кредиторской задолженности местных органов власти предприятиям отраслей естественных монополий в качестве условия получения федеральных трансфертов. В случае необходимости Правительство Российской Федерации примет дополнительные меры, с тем чтобы к концу декабря 1998 г. обеспечить объем поступлений в денежной форме на уровне 60 процентов доходов для железнодорожного транспорта, 30 процентов - для электроэнергетики и 20 процентов - для продажи газа на внутреннем рынке.

33. Роль банков в повышении уровня сбора налогов должна быть изменена, поскольку существующий порядок финансового посредничества банков имеет негативные результаты. До 1 сентября 1998 г. Правительство Российской Федерации разработает план отзыва функции налоговой администрации у банковской системы. В частности, будет принят закон, определяющий порядок удержания Государственной налоговой службой Российской Федерации средств с любого банковского счета и средств, находящихся в банковской системе, в соответствии с международной практикой. Конечной целью такого плана является прекращение использования расчетных счетов налоговыми органами к 1 января 1999 г. В соответствии с международной практикой Государственная налоговая служба Российской Федерации начнет обращать взыскание на реальные активы предприятий или применять процедуру банкротства в отношении любого предприятия, средства с банковских счетов которого подверглись удержанию в течение 60 дней или более.

34. Правительство Российской Федерации примет меры, направленные на ликвидацию предусмотренного в законе о банкротстве положения о предпочтении реорганизации предприятий их банкротству. Для этого до

1 сентября 1998 г. в Государственную Думу будет внесен законопроект о поправках:

а) к Федеральному закону Российской Федерации "О несостоятельности (банкротстве)", предусматривающих ликвидацию принятого по усмотрению суда постановления о преодолении решения кредиторов о ликвидации предприятия-должника;

б) к Гражданскому кодексу Российской Федерации, предусматривающих усиление прав обеспеченных кредиторов.

Кроме того, Правительство Российской Федерации предпримет все необходимые шаги для реализации новых законов о принудительном исполнении решений судов, в том числе за счет полного укомплектования службы судебных приставов до 31 декабря 1998 г.

Реформа рынка труда

35. Ограничения на расторжение трудовых соглашений явились помехой для эффективной структурной перестройки предприятий и распределения трудовых ресурсов в экономике. До 1 ноября 1998 г. в Государственную Думу будет внесен новый проект Трудового кодекса Российской Федерации, приводящий законодательство о труде в соответствие с требованиями рыночной экономики. Кодекс установит минимум социальных гарантий, повысит роль индивидуальных трудовых соглашений, в том числе за счет упрощения процедур расторжения этих соглашений (таких, как ликвидация необходимости согласия профсоюзов и требования о трудоустройстве увольняемого), расширит возможность заключения трудовых соглашений на определенный срок и соглашений о совместительстве. Кодекс будет также содержать положения, обеспечивающие такой порядок, при котором социальное партнерство имеет целью формирование и выполнение коллективных соглашений на уровне отдельных предприятий. Кроме того, оно будет стимулировать создание эффективных институтов, обеспечивающих выполнение индивидуальных и коллективных соглашений, урегулирование трудовых споров и соблюдение требований трудового законодательства.

Развитие частного сектора

36. В программе приватизации на 1998 и 1999 годы будут значительно расширены масштабы и ускорен процесс проведения приватизации российских предприятий на гласной и конкурентной основе. Это будет сделано за счет приватизации крупнейших предприятий по индивидуальным проектам в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 1 апреля 1997 г. N 363 и от 12 мая 1997 г. N 564, а также за счет значительного сокращения числа компаний, имеющих в настоящее время статус "стратегических", и их приватизации. Для этого Председатель Правительства Российской Федерации в июле 1998 г. выступит с публичным заявлением о данных инициативах. Это заявление будет широко обнародовано в зарубежных средствах массовой информации.

37. До 1 сентября 1998 г. Министерство государственного имущества Российской Федерации и Российский фонд федерального имущества проведут конкурсы и выберут 9-11 независимых финансовых советников из числа опытных, имеющих международную репутацию инвестиционных организаций. Эти советники будут принимать участие:

а) в предпродажной подготовке крупнейших российских предприятий, в том числе предприятий, перечисленных в проекте государственной программы приватизации государственного имущества в Российской Федерации;

б) в размещении акций этих предприятий на мировых рынках в соответствии с постановлениями Правительства Российской Федерации от 1 апреля 1997 г. N 363 и от 12 мая 1997 г. N 564.

Советники также будут проводить аудиторские проверки и оценку предприятий, указывать вероятную рыночную цену сделки, рекомендовать необходимые меры структурной перестройки (управления) организаций, которые необходимо осуществить до продажи, разрабатывать оптимальную схему приватизации, обеспечивать одобрение заявок всеми физическими и юридическими лицами и иностранными инвесторами, имеющими на это право по российскому законодательству.

38. Правительство Российской Федерации примет меры по защите прав акционеров. До 30 сентября 1998 г. Правительство Российской Федерации представит в Государственную Думу проект закона, вносящего поправки в Федеральный закон "Об акционерных обществах", направленные в первую очередь на защиту прав мелких акционеров, в том числе на защиту от перевода активов на баланс материнской (аффилированной) компании, путем ужесточения санкций за нарушение прав инвесторов. В целях усовершенствования системы предоставления информации о предприятиях Федеральная комиссия Российской Федерации по рынку ценных бумаг до 1 сентября 1998 г. примет постановления о порядке составления и представления эмитентами ценных бумаг квартальных отчетов и обеспечит их реализацию; особое внимание будет уделяться предоставлению информации предприятиями, акции которых котируются на биржах. В июле 1998 г. Правительство Российской Федерации утвердит государственную программу защиты прав инвесторов и начнет ее реализацию. В названной программе будут определены основные задачи и меры, которые должны быть приняты в 1998 и 1999 годах. Правительство Российской Федерации также выделит Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг достаточный объем ресурсов для обеспечения соблюдения прав инвесторов. Это будет достигнуто за счет перечисления Комиссии доли поступлений от лицензирования деятельности участников рынка ценных бумаг.

39. Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации совместно с другими федеральными органами исполнительной власти до 30 сентября 1998 г. примет меры по устранению административных и обусловленных политическими факторами барьеров на федеральном и региональном уровнях для свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации. Эти меры будут включать более жесткие административные санкции по сравнению с действующими. До 31 декабря 1998 г. вступит в силу закон о лицензировании в целях введения на федеральном и региональном уровнях новых, упорядоченных процедур лицензирования предпринимательской деятельности и установления ставок сборов.

Отрасли естественных монополий

40. В июле 1998 г. будет принято постановление Правительства Российской Федерации, предусматривающее, что начиная с бухгалтерской отчетности за 1998 год консолидированная финансовая отчетность РАО "Газпром", РАО "ЕЭС России" и компании "Транснефть", подготовленная в соответствии с международными стандартами бухгалтерского учета, будет проходить аудиторскую проверку у независимых сертифицированных аудиторов в соответствии с международными стандартами аудита и публиковаться ежегодно, до 30 июня года, следующего за отчетным годом. Что касается Министерства путей сообщения Российской Федерации, то постановление будет предусматривать применение данного требования начиная с бухгалтерской отчетности за 1999 год.

41. Для содействия эффективному регулированию и доступу потребителей к поставкам газа по более низким ценам Правительство Российской Федерации в июле 1998 г. поручит коллегии представителей государства в РАО "Газпром" обеспечить выполнение требования о реорганизации до 31 декабря 1998 г. в структуре РАО существующих региональных предприятий по транспортировке газа в одно или несколько предприятий по транспортировке газа на базе основных транспортных коридоров и в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. К 1 августа 1998 г. Правительство Российской Федерации поручит коллегии представителей государства в РАО "Газпром" обеспечить принятие решения о том, что предприятия, занятые производством, поставкой, транспортировкой и распределением газа, работают как самостоятельные центры затрат (прибыли), имеющие самостоятельное управление и собственные балансы на основе международных стандартов бухгалтерского учета и аудита. Транспортные предприятия будут предоставлять только услуги по транспортировке газа, а их тарифы будут регулироваться Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации.

42. До 1 августа 1998 г. РАО "ЕЭС России" обнародует свое намерение увеличить участие частного сектора в энергетических объединениях, акциями которых оно владеет. До 1 октября 1998 г. будет выпущен для рассмотрения перечень энергетических объединений, а также пакеты соответствующей технической и финансовой документации. До 1 октября 1998 г. РАО "ЕЭС России" будет принимать от предприятий частного сектора предложения об инвестировании в энергообъединения, акциями которых оно владеет. Участники торгов наделяются правом делать несколько предложений, в том числе предложения об инвестировании в собственный акционерный капитал, о договорах управления, концессии или аренды. Предложения будут поступать РАО "ЕЭС России" до 31 декабря 1998 г.

43. До 1 декабря 1998 г. тарифы на грузовые перевозки железнодорожным транспортом будут уточнены таким образом, чтобы ликвидировать любые различия между ставками тарифов на перевозки внутри страны и экспортные перевозки. До 30 июня 1999 г. будет введен единый расчет тарифов на грузовые перевозки железнодорожным транспортом на основе издержек для всех товаров. До 1 сентября 1998 г. будет введен раздельный учет издержек, подготовлены раздельные отчеты о доходах и балансы по пассажирским перевозкам дальнего следования, пригородным перевозкам и грузовым перевозкам, осуществляемым Министерством путей сообщения Российской Федерации.

Банковский сектор

44. Будет принят комплексный подход к устранению имеющихся проблем в банковской системе. Это имеет целью не только решение проблем слабых и неплатежеспособных банков, но также совершенствование системы учета и отчетности, нормативно-правовой базы, укрепление надзора и соблюдение правил банковской деятельности, формирование долгосрочной стратегии развития конкуренции в банковской системе.

45. Будут ужесточены пруденциальные нормы, особенно те, что касаются валютных операций и позиций банков. Требование о предоставлении отчетности на консолидированной основе начиная с 1 января 1999 г. будет распространено на небанковские финансовые учреждения. Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации предпримут все усилия для того, чтобы до 1 января 1999 г. были приняты поправки к Федеральному закону "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", предусматривающие распространение требования о предоставлении отчетности на консолидированной основе на небанковские дочерние компании коммерческих банков, что даст достаточно времени для представления такой отчетности с 1 июля 1999 г. До 30 сентября 1998 г. будут ужесточены пруденциальные нормативы валютных рисков по забалансовым счетам банков путем введения лимитов на риски на одно лицо и на риски связанных лиц, опционы на продажу валюты не будут в дальнейшем считаться достаточными для покрытия рисков по балансовым счетам.

46. До 30 сентября 1998 г. Центральный банк Российской Федерации утвердит график введения бухгалтерского учета по методу начисления в отношении банков с 1 января 1999 г., если к этому времени вступит в силу новый Налоговый кодекс Российской Федерации. До 1 января 1999 г. Центральный банк Российской Федерации предполагает привести российские стандарты бухгалтерского учета в полное соответствие с основными принципами международных стандартов бухгалтерского учета, а также нормами Налогового кодекса Российской Федерации. Целесообразность введения с 1 января 1999 г. стопроцентного формирования резервов коммерческих банков на возможные потери по ссудам из прибыли до налогообложения будет рассмотрена в ходе подготовки восьмого квартального обзора.

47. Центральный банк Российской Федерации начнет разрабатывать стратегию, направленную на содействие развитию конкуренции и сильного и эффективного банковского сектора в долгосрочной перспективе. Проект такой стратегии будет подготовлен до конца 1998 года. В краткосрочной и среднесрочной перспективе Центральный банк Российской Федерации продолжит практику отзыва лицензий у слабых и неплатежеспособных банков и работу по укреплению банковского сектора. Будет ускорена процедура ликвидации мелких неплатежеспособных банков (с капиталом менее 1 млн. евро); до 1 января 2000 г. у них будут отозваны лицензии в том случае, если они не достигнут нового нормативного уровня минимального капитала. Что касается средних и крупных банков, то Центральный банк Российской Федерации и Правительство Российской Федерации разработают комплексный подход к работе с проблемными банками, который будет включать:

(в ред. Постановления Правительства РФ от 17.12.99 N 1399)

а) анализ ситуации;

б) меры воздействия;

в) реструктуризацию банков;

г) ликвидацию банков.

Такая стратегия найдет отражение в программе реструктуризации банков, которая должна быть подготовлена до 31 октября 1998 г. Она будет разработана на основе комплексного анализа масштабов и характера проблемы и будет включать единые правила и процедуры.

48. Правительство Российской Федерации и Центральный банк Российской Федерации предпримут все усилия для того, чтобы до конца 1998 г. были введены в действие закон о банкротстве банков, а также законы, вносящие поправки в федеральные законы "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и "О банках и банковской деятельности" в целях усиления надзорных полномочий Центрального банка Российской Федерации и обеспечения надлежащей правовой базы для реализации программы реструктуризации банков. Эти законы будут включать положения о расширении полномочий Центрального банка Российской Федерации, включая право отзыва лицензий, ликвидации неплатежеспособных банков, и о возложении большей ответственности на акционеров банка.

Прозрачность данных

49. Центральный банк Российской Федерации будет и в дальнейшем повышать прозрачность собственных операций и введет обязательные требования о повышении прозрачности деятельности коммерческих банков. Начатая в июне 1998 г. практика обнародования еженедельных данных об иностранных резервах будет распространена на данные о денежной базе. Центральный банк Российской Федерации будет ежемесячно публиковать сводную информацию о финансовом положении 30 крупнейших банков, для банков будет введено требование о ежеквартальном предоставлении ключевых данных. Стандарты раскрытия информации для банков, в которых размещено более 10 процентов общего объема вкладов населения в банковской системе, будут существенно расширены. Требования о публикации квартальной бухгалтерской отчетности, о подготовке бухгалтерской отчетности и о ее аудите силами одной из известных квалифицированных фирм, а также об опубликовании результатов такого аудита будут установлены для десяти крупнейших банков до 1 августа 1998 г.

50. В программе определен ряд предварительных мер для придания импульса и обеспечения политической поддержки экономических мер, которые должны быть осуществлены до рассмотрения программы советом директоров МВФ.

Председатель Правительства
Российской Федерации
С.Кириенко
Председатель Центрального банка
Российской Федерации
С.Дубинин
16 июля 1998 г.