Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 08.12.2005 N 740 "О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ "КУЛЬТУРА РОССИИ (2006-2010 ГОДЫ)"

В 2001-2005 годах в стране наблюдалась политическая и экономическая стабильность. Укрепился институт частной собственности, осуществлялся процесс реформирования бюджетного и налогового законодательства. Появились предпосылки для экономического роста.

Общество и государство вновь обратились к проблемам культуры. Важным шагом стало принятие федеральной целевой программы "Культура России (2001-2005 годы)", благодаря реализации которой удалось в основном остановить спад в сфере культуры, добиться расширения участия государства в ее поддержке, увеличения финансирования. Это позволило предотвратить утрату целого ряда памятников культуры, укрепить межнациональные и межрегиональные связи.

Вместе с тем накопившиеся за время экономического спада проблемы в сфере культуры значительно превышают возможности государства по их решению. Отрасль, традиционно ориентированная на государственную финансовую поддержку, оказалась наименее подготовленной к рыночной экономике. Темпы износа особо ценных недвижимых объектов культурного наследия продолжают отставать от темпов их восстановления. Аналогичная ситуация складывается с музейными фондами. По сути, сегодня продолжается процесс постепенной утраты национального достояния страны (как материального, так и духовного), накопленного предыдущими поколениями. До настоящего времени отсутствуют рыночные критерии оценки как движимых, так и недвижимых объектов культурного наследия.

По мере возрастания роли культуры в обществе она перестает быть просто одной из форм удовлетворения потребностей. Вывод культуры на уровень, позволяющий ей стать активным участником социально-экономических процессов, требует определенных усилий со стороны государства. Инвестирование государства в культуру означает инвестирование в "человеческий капитал".

Реформирование в сфере культуры является прямым следствием происходящих экономических и политических преобразований. Необходим поиск таких решений, которые позволили бы, с одной стороны, обеспечить сохранность культурных ценностей, а с другой, - создать экономические механизмы, позволяющие культуре эффективно развиваться в новых рыночных условиях.

Важным фактором, способствующим развитию отрасли, является создание институтов государственно-частного партнерства, которое предусматривает:

развитие меценатства и благотворительности в сфере культуры;

развитие рынка культурных ценностей, совместное участие государства и бизнеса в развитии этого рынка, а также в экономически эффективных проектах в сфере культуры.

Развитие рынка культурных ценностей предполагает решение вопросов, связанных с их оценкой и страхованием.

Усиление позиций российской культуры за рубежом, формирование имиджа России как страны великих культурных традиций - составная часть государственной стратегии интеграции в систему международных отношений.

Тесная взаимосвязь процессов, происходящих в сфере культуры, с процессами, происходящими в обществе, делает использование программно-целевого метода необходимым условием дальнейшего развития отрасли.

Значительная часть затрат, связанных с реализацией Программы, приходится на проведение реконструкции, реставрационных и противоаварийных работ на объектах культурного наследия федерального значения. Программно-целевой метод позволяет сконцентрировать финансовые ресурсы на проведении работ на конкретных объектах, предотвратить их распыление.

Использование программно-целевого метода необходимо и при реализации других направлений Программы, охватывающих все основные сферы культурной жизни: театр, музыку, современное и традиционное искусство. Сложившаяся практика предусматривает активное участие в конкурсах и фестивалях как региональных и сельских, так и общепризнанных коллективов и деятелей культуры.

Отказ от применения программно-целевого метода может привести к негативным последствиям, например, к ограничению влияния государства на проведение культурной политики в регионах страны.

К наиболее серьезным рискам можно отнести сокращение финансирования и неэффективное управление Программой, что, в свою очередь, повлечет:

потерю части недвижимых объектов культурного наследия вследствие опережения темпов их износа над темпами их восстановления и консервации;

финансовые потери от неэффективного использования недвижимых объектов культурного наследия;

финансовые потери от сокращения использования музейного фонда и архивных документов, гастрольной деятельности;

сокращение доли национальных фильмов на российском кинорынке;

сокращение влияния государства на формирование "человеческого капитала", потерю квалифицированных кадров в отрасли;

нарушение единого информационного и культурного пространства;

нарушение принципа выравнивания доступа к культурным ценностям и информационным ресурсам различных групп граждан.

Досрочное прекращение Программы может произойти при изменении социальной и экономической ситуации в стране, выявлении новых приоритетов при решении общегосударственных задач, неэффективном управлении Программой. Достижение целей Программы при таких условиях будет невозможно.

Российская культура имеет глубокие исторические корни. С одной стороны, в ее основе лежат традиции классического искусства, с другой, - традиции народов, населяющих нашу многонациональную страну. Различные исторические этапы, через которые проходила Россия, оставили свой след в формировании ее культурного наследия.

Достижение указанной цели в рамках Программы предполагает:

проведение работ по сохранению и реставрации объектов культурного наследия, музейных ценностей, архивных документов, библиотечных фондов;

содержание и развитие инфраструктуры, обеспечивающей сохранность указанных ценностей и гарантирующей доступ к ним граждан.

Перечень мероприятий Программы приведен в приложении N 2, а перечень объектов для федеральных государственных нужд, финансируемых за счет государственных капитальных вложений, предусмотренных на реализацию Программы в рамках федеральных адресных инвестиционных программ на 2006-2010 годы, - в приложении N 3.

В 2006-2010 годах должен быть проведен комплекс ремонтно-реставрационных работ на 300 объектах культурного наследия федерального значения, среди которых Нижегородский кремль, Астраханский кремль, Лефортовский дворец в г. Москве, Дворец наместника в г. Тобольске, здание Арсенала в г. Челябинске, усадьба Остафьево, объекты Литературного музея, государственного музея-заповедника "Гатчина" и государственного музея-заповедника "Павловск", Гостиный двор в г. Архангельске, Суздальский кремль, Путевой дворец в г. Твери и другие.

В течение 2006-2010 годов в ходе реализации Программы будут созданы дополнительные возможности для активизации культурного обмена, повышения доступности искусства, обеспечения социально значимой литературой жителей различных регионов страны.

Мероприятия, проводимые в рамках Программы, предполагают развитие отечественного кинематографа. Предусматривается создание более 80 игровых, 1100 частей неигровых и 30 мультипликационных фильмов.

Ресурсы Программы должны быть направлены на преодоление отставания музеев, библиотек и архивов России в использовании современных информационных технологий, создании произведений культуры на электронных носителях, обеспечении безопасности их хранения.

Важным для библиотек и архивов России сегодня является перевод информационных ресурсов с бумажных на электронные носители, развитие систем обмена информацией с помощью глобальных компьютерных сетей.

Предполагается дальнейшее развитие сети региональных и межрегиональных центров консервации документов, формирование системы автоматизированного государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации.

Реализация Программы позволит продолжить формирование базы данных Государственного каталога Музейного фонда Российской Федерации и обеспечить ежегодное введение в него более 1,5 млн. записей. Возрастет количество музеев, имеющих доступ к Интернету. Будет осуществляться реставрация музейных предметов, уникальных и особо ценных документов Архивного фонда Российской Федерации.

Общий объем финансирования Программы рассчитан в ценах соответствующих лет и составляет 64136,4 млн. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 54342 млн. рублей и прочих источников - 9794,4 млн. рублей.

Предельные (прогнозные) объемы финансирования Программы по источникам финансирования и направлениям расходования средств приведены в приложении N 4.

Основу финансирования Программы составляют средства федерального бюджета (их доля составляет 85 процентов общего объема финансирования). Из них более 73 процентов приходится на затраты по капитальным вложениям в объекты культуры, 26 процентов направляется на финансирование прочих нужд и менее 1 процента - на проведение научно-исследовательских работ.

В общем объеме финансирования прочие источники составляют более 15 процентов. Более 75 процентов средств, поступающих из прочих источников, направлены в сферу кинематографии. В этой сфере сложилась устойчивая практика совместного участия государства и частного капитала в производстве и организации проката российских фильмов. Другим важным направлением реализации принципов государственно-частного партнерства является развитие (модернизация) системы телерадиовещания на территории Российской Федерации. В рамках этого направления средства внебюджетных источников, в том числе иностранного капитала, будут направлены как на капитальные вложения, так и на проведение научно-технических работ в области перехода на цифровое вещание.

Руководителем Программы является Министр культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации. Руководитель Программы несет ответственность за реализацию и достижение конечных результатов Программы, рациональное использование средств, выделяемых на ее выполнение, формирует при необходимости научно-координационный совет Программы.

Текущее управление Программой осуществляется государственными заказчиками Программы.

В течение 2 месяцев с даты принятия Программы Правительством Российской Федерации государственный заказчик - координатор Программы совместно с государственными заказчиками Программы разрабатывает положение об управлении реализацией Программы, в котором определяются:

порядок формирования организационно-финансового плана Программы;

порядок формирования ежегодного плана мероприятий Программы;

механизмы корректировки мероприятий Программы и их ресурсного обеспечения в ходе реализации Программы;

процедуры обеспечения публичности (открытости) информации о значениях индикаторов и показателей, результатах контроля реализации Программы, мероприятиях Программы и об условиях участия в них исполнителей, а также о проводимых конкурсах и критериях определения победителей.

До начала реализации Программы государственный заказчик - координатор Программы утверждает и представляет в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации указанное положение.

В рамках календарного года государственным заказчиком - координатором Программы по согласованию с государственными заказчиками Программы утверждается ежегодный план мероприятий Программы. По итогам года проводится анализ эффективности выполнения мероприятий Программы, расходования финансовых средств, на основе показателей и индикаторов определяются промежуточные результаты реализации Программы.

Для обеспечения контроля и анализа хода реализации Программы государственный заказчик - координатор Программы ежегодно согласовывает с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерством финансов Российской Федерации уточненные показатели эффективности выполнения мероприятий Программы на соответствующий год, получает ежеквартальные отчеты от государственных заказчиков Программы и в дальнейшем ежеквартально отчитывается о ходе выполнения Программы по согласованным показателям перед Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации.

Государственный заказчик - координатор Программы на основании отчетов государственных заказчиков Программы подготавливает и направляет:

в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и Министерство образования и науки Российской Федерации (в части научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ) - статистическую, справочную и аналитическую информацию о подготовке и реализации Программы, необходимую для выполнения возложенных на министерства функций;

в Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Министерство образования и науки Российской Федерации (в части научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ) ежегодно, до 1 февраля, - доклады о ходе работ по Программе и эффективности использования финансовых средств, подготовленные на основе форм и схем, разрабатываемых Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации.

Указанные доклады должны содержать следующую информацию:

сведения о результатах реализации Программы за отчетный год;

сведения о целевом использовании и объемах привлеченных средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников;

сведения о соответствии результатов реализации Программы фактическим затратам на ее реализацию;

сведения о соответствии фактических показателей реализации Программы показателям, установленным при утверждении Программы Правительством Российской Федерации;

сведения о ходе и полноте выполнения мероприятий Программы;

сведения о наличии, объемах и состоянии объектов, не завершенных строительством;

сведения о результативности научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;

сведения о внедрении и эффективности инновационных проектов;

оценка эффективности результатов реализации Программы;

оценка влияния фактических результатов реализации Программы на различные сферы экономики страны (мультипликативный эффект по результатам реализации Программы).

Государственный заказчик - координатор Программы организует размещение в сети Интернет следующей информации:

текст Программы;

нормативные правовые акты по управлению реализацией Программы и контролю за ходом выполнения мероприятий Программы;

о ходе реализации Программы;

о мероприятиях Программы на ближайшие 2-3 года;

о фактическом финансировании Программы.

Государственные заказчики Программы организуют размещение в сети Интернет следующих сведений:

о заключенных государственных контрактах;

об объемах их финансирования и исполнителях;

о результатах экспертных проверок выполнения мероприятий Программы;

о конкурсах на участие в реализации Программы;

о результатах контроля реализации Программы;

об оценке результатов Программы (индикаторов и показателей), в том числе с участием независимых экспертов.

Информация о проведении конкурсов на участие в реализации Программы должна содержать:

условия проведения конкурсов на участие в реализации Программы;

порядок участия в конкурсах на участие в реализации Программы юридических лиц;

составы конкурсных комиссий, создаваемых государственными заказчиками Программы (государственным заказчиком - координатором Программы) для проведения конкурсов на поставку товаров (выполнение работ, оказание услуг) для государственных нужд;

протоколы заседаний конкурсных комиссий;

порядок обжалования решений, принятых государственными заказчиками Программы.

Отбор проектов, выполняемых в рамках Программы за счет средств федерального бюджета, производится государственными заказчиками Программы в соответствии с положением об управлении реализацией Программы с определением исполнителей на конкурсной основе, а реализация проектов осуществляется на основе государственных контрактов.

Условием отбора проектов для включения в Программу является их направленность на достижение целей Программы.

Условиями отбора объектов культурного наследия для включения в ежегодный план мероприятий Программы являются их особая социально-культурная значимость, наличие проектно-сметной документации, возможность завершения определенного этапа ремонтно-реставрационных работ в течение срока действия Программы, перспективы последующего использования объекта культурного наследия в активной культурной деятельности.

Государственные заказчики Программы в пределах средств федерального бюджета, предусмотренных на реализацию Программы, на договорной основе могут передавать предприятиям, организациям и учреждениям на основе законодательства Российской Федерации следующие свои функции:

организация и (или) проведение конкурсов (торгов) по отбору исполнителей мероприятий Программы;

отбор на конкурсной основе исполнителей мероприятий Программы;

сбор и систематизация статистической и аналитической информации о реализации мероприятий Программы;

организация проведения независимой оценки показателей результативности и эффективности выполнения мероприятий Программы, их соответствия индикаторам и показателям;

контроль результатов реализации мероприятий Программы;

внедрение и обеспечение применения информационных технологий в целях контроля результатов реализации Программы, контентное обеспечение специализированного сайта Программы в сети Интернет.

Программа направлена на решение важного блока задач.

Реализация Программы предполагает достижение следующих результатов в социально-экономической сфере:

сохранение и развитие культурного пространства Российской Федерации;

сохранение культурного наследия;

рост объема услуг населению Российской Федерации, оказываемых в сфере культуры;

увеличение доли частных инвестиций в сферу культуры означает, что отрасль перестает быть зависимой исключительно от бюджетного финансирования.

Инвестиции в сферу культуры, как правило, не имеют прямого экономического эффекта. Результат такого инвестирования направлен на формирование "человеческого капитала". Культура является традиционно самой консервативной отраслью и наименее адаптированной к рыночным отношениям. В настоящее время практически отсутствуют научные и социологические исследования о влиянии культуры на экономические и социальные процессы в обществе. Изучение такого влияния и разработка методики, оценивающей экономическую эффективность Программы, будет осуществлена в течение первого года реализации Программы. В основе указанной методики предполагается использовать:

оценку экономической эффективности наиболее значимых мероприятий;

оценку стоимости объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;

оценку эффективности использования музейных, библиотечных и архивных фондов.

Задачи в сфере культуры тесно переплетены с задачами охраны окружающей среды. Так, в Федеральном законе от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" к числу таких объектов отнесены объекты археологического наследия, градостроительные ансамбли, произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства, культурные и природные ландшафты.

В свою очередь, в статье 4 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" установлено, что особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия, объекты, имеющие особое историко-культурное и эстетическое значение.

Особое место в решении совместных проблем экологии и культуры занимают историко-культурные заповедники, определяемые в федеральном законодательстве как достопримечательные места, представляющие собой выдающийся целостный историко-культурный и природный комплекс, нуждающийся в особом режиме содержания.

В целом влияние Программы на экологическую среду можно свести к следующим основным направлениям:

осуществление реставрационных и противоаварийных работ на объектах культурного наследия, обеспечение их сохранности. Реализация этой задачи обеспечивается за счет комплексных ремонтно-реставрационных, противоаварийных и консервационных работ на объектах федерального значения, контроля состояния сохранности и использования памятников истории и культуры (в том числе влияние на состояние памятников разного рода факторов, например, экологических);

формирование зон охраны объектов культурного наследия, зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зон охраняемого природного ландшафта. В результате формирования указанных зон охраны устанавливается территория с особым режимом использования земель, предусматривающим принятие специальных мер, направленных на сохранение природной среды культурного объекта;

разработка комплексных программ развития историко-культурных заповедников с учетом свойственных им важных экологических функций.

Таким образом, Программа решает как проблемы сохранности культурного наследия, так и проблемы, касающиеся охраны окружающей среды.