Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 20.05.2008 N 377 "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 5 ДЕКАБРЯ 2001 Г. N 848"

I. Характеристика проблемы, на решение которой направлена Программа

Развитие транспортной системы страны становится в настоящее время необходимым условием реализации инновационной модели экономического роста Российской Федерации и улучшения качества жизни населения.

Несмотря на благоприятные тенденции в работе отдельных видов транспорта, транспортная система не в полной мере отвечает существующим потребностям и перспективам развития Российской Федерации.

Несбалансированное и несогласованное развитие отдельных видов транспорта в условиях ограниченности инвестиционных ресурсов привело к их нерациональному соотношению в транспортном балансе страны. Ослаблены позиции гражданской авиации и внутреннего водного транспорта, что не позволяет в полной мере использовать конкурентные преимущества этих видов транспорта для увеличения объемов грузовых и пассажирских перевозок, наращивания и реализации транзитного потенциала страны. Значительные резервы повышения эффективности функционирования транспортной системы выявляются на стыках взаимодействия отдельных видов транспорта, где имеют место наибольшие потери и диспропорции.

Региональная неравномерность развития транспортной инфраструктуры ограничивает развитие единого экономического пространства страны и не позволяет в полной мере осваивать ресурсы регионов. Наиболее существенны различия между европейской частью Российской Федерации и регионами Сибири и Дальнего Востока. Различия в транспортной обеспеченности между субъектами Российской Федерации достигают недопустимого уровня.

5 субъектов Российской Федерации не имеют железных дорог, 40 тыс. населенных пунктов не обеспечены постоянной круглогодичной связью с транспортной сетью общего пользования по автомобильным дорогам с твердым покрытием. Из-за отсутствия транспортного железнодорожного обеспечения не осваиваются 23 разведанных крупных месторождения природных ресурсов. Различия между отдельными субъектами Российской Федерации по плотности дорог с твердым покрытием в расчете на 1000 кв. км достигают 450 раз.

Несоответствие уровня развития автомобильных дорог уровню автомобилизации и спросу на автомобильные перевозки приводит к существенному росту расходов, снижению скорости движения, продолжительным простоям транспортных средств, повышению уровня аварийности. За последние 10 лет при росте уровня автомобилизации на 85 процентов увеличение протяженности автомобильных дорог общего пользования составило лишь 15,7 процента, то есть темпы роста автомобилизации значительно опережают темпы роста протяженности сети автомобильных дорог. По оценкам экспертов, потери Российской Федерации, обусловленные неразвитостью и низкой пропускной способностью сети автомобильных дорог, составляют 3 процента валового внутреннего продукта, что в 6 раз выше, чем в странах Европейского Союза.

Сегодня доля протяженности автомобильных дорог федерального значения, работающих в режиме перегрузки, достигла 29 процентов (14 тыс. км), а в пределах Московского транспортного узла - более 60 процентов. Около 50 процентов общего объема перевозок по автомобильным дорогам федерального значения осуществляется в условиях превышения нормативного уровня загрузки дорожной сети, что приводит к увеличению себестоимости перевозок, снижению безопасности движения.

Бездорожье и неудовлетворительное состояние сети автомобильных дорог являются серьезным ограничением на пути перехода к инновационной модели социально-экономического развития страны.

Российская Федерация несет значительные потери от низкой конкурентоспособности транспортной системы. Основными проблемами реализации конкурентных преимуществ Российской Федерации на мировом рынке являются:

недоиспользование транзитного потенциала;

несоответствие транспортной инфраструктуры потребностям внешней торговли;

низкая конкурентоспособность российских перевозчиков на мировом рынке.

В настоящее время транзит через территорию Российской Федерации составляет менее 1 процента товарооборота между странами Европы и Азии, то есть используется только 5-7 процентов ее транзитного потенциала. Реализация транзитного потенциала Российской Федерации возможна только при комплексном развитии крупных транспортных коридоров в направлениях "Запад - Восток" (с использованием Транссиба), "Север - Юг" (побережье Балтийского моря - Персидский залив) и Северного морского пути. Увеличение транзита требует качественно нового развития транспортных узлов, терминально-логистических комплексов и таможенных переходов. Для решения этих задач Российская Федерация имеет минимальный запас времени с учетом того, что иностранными государствами инициируется ряд крупных проектов, предусматривающих осуществление евроазиатских экономических связей в обход территории Российской Федерации. Реализация таких проектов может нанести ущерб экономике страны и ее политическим интересам.

Экономический рост Российской Федерации сдерживается отсутствием в сфере пассажирского транспорта возможностей обеспечения необходимой подвижности населения и мобильности трудовых ресурсов. Так, система магистральных пассажирских перевозок воздушным транспортом не обеспечивает для большинства россиян доступных возможностей перемещения внутри страны. Несмотря на то, что объемы перевозок гражданской авиации в России в последние годы растут темпами, более чем в 2 раза превышающими среднемировые, ее развитие по-прежнему не соответствует ни масштабам территории страны, ни потребностям населения в авиационных перевозках. Из-за стагнации местных и внутрирегиональных авиаперевозок, отсутствия эффективного взаимодействия региональных и магистральных авиакомпаний, неразвитости технологий, основанных на использовании узловых аэропортов, сложилась искаженная сеть авиамаршрутов - две трети всех внутрироссийских авиаперелетов пассажиров осуществляются через Москву, что снижает эффективность и качество обслуживания граждан.

Износ основных производственных фондов транспорта по отдельным группам достиг 55-70 процентов. Действующие финансово-экономические механизмы воспроизводства основных фондов и инновационного развития недостаточно эффективны и не в полной мере адаптированы к особенностям транспортной отрасли. В настоящее время объемы перевозок растут благодаря увеличению интенсивности использования существующих (часто морально и физически устаревших) основных фондов.

Продолжают ухудшаться показатели безопасности на транспорте. Количество дорожно-транспортных происшествий на автомобильном транспорте в последние годы увеличивалось в среднем на 10 процентов в год. Транспортные происшествия негативно влияют на экономическое развитие страны. По оценкам экспертов, ежегодные потери от транспортных происшествий достигают 8 процентов валового внутреннего продукта.

Анализ отдельных аспектов несоответствия транспортной системы потребностям социально-экономического развития страны показывает, что они не являются проблемами отдельных видов транспорта, а носят комплексный характер. Существующие ограничения связаны, по сути, с отсутствием единой транспортной системы. Целесообразность решения этой проблемы с использованием программно-целевого метода управления определяется следующими факторами:

комплексный характер проблемы, обусловленный сложной структурой транспорта, объединяющей в единую систему отдельные виды транспорта, и его особой ролью инфраструктурной отрасли, обеспечивающей условия для экономического роста, повышения качества жизни населения, рациональной интеграции России в мировую экономику;

высокая капиталоемкость и длительные сроки окупаемости инвестиционных проектов развития транспортной инфраструктуры, определяющие их низкую инвестиционную привлекательность для бизнеса и необходимость активного участия (в том числе финансового) государства в их реализации;

возможность концентрации ресурсов на приоритетных задачах, направленных на решение системной проблемы в целом и создание условий для комплексного развития всех видов транспорта;

необходимость системного подхода к формированию комплекса взаимосогласованных по ресурсам и срокам инвестиционных проектов развития транспортной системы, реализация которых позволит получить не только отраслевой эффект, но и приведет к существенным позитивным социально-экономическим последствиям для общества в целом;

возможность внедрения проектного механизма управления программными мероприятиями, который позволит скоординировать деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, других участников инвестиционного процесса и достигнуть синергетического эффекта от реализации взаимодополняющих друг друга инвестиционных, инновационных и других мероприятий;

важность эффективного взаимодействия Министерства транспорта Российской Федерации и находящихся в его ведении федеральных агентств с другими федеральными органами исполнительной власти.

Отказ от использования программно-целевого метода приведет к усилению дисбаланса между развитием транспортной системы и потребностями социально-экономического развития страны.

В настоящее время имеются 2 альтернативных варианта решения указанной системной проблемы.

Первый вариант предусматривает разработку федеральных целевых программ развития отдельных видов транспорта, направленных на решение главным образом отраслевых проблем.

Второй вариант предусматривает активное воздействие на ситуацию с помощью программно-целевого метода управления, предполагающего разработку единой федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)" (далее - Программа), направленной на решение проблемы в целом.

Вне зависимости от варианта решения проблемы реализация комплекса программных мероприятий будет сопряжена с различными рисками.

Макроэкономические риски обусловлены неблагоприятным изменением макроэкономической ситуации, что может привести к серьезному снижению объема инвестиций и недостаточному ресурсному обеспечению мероприятий по развитию транспортной системы. Такой сценарий развития будет характеризоваться отказом от реализации новых долгосрочных проектов и может привести к нарастанию объемов незавершенного строительства и невыполнению поставленных целей.

Геополитические риски связаны преимущественно с восточным вектором политики Российской Федерации, который определен как важнейший приоритет, способный качественно поднять конкурентоспособность Российской Федерации на пути ее интеграции в систему экономических отношений Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества. В настоящее время существует вероятность ослабления позиций Российской Федерации на Дальнем Востоке. Успешная реализация геостратегических интересов России в значительной степени будет зависеть от развития транспортной системы, которая решает задачи связанности субъектов Российской Федерации с центральной частью страны.

Предполагаются неблагоприятные тенденции в развитии демографической ситуации в Российской Федерации. К 2020 году численность населения может снизиться до 141,3 млн. человек, при этом наиболее интенсивно будет происходить уменьшение численности населения трудоспособного возраста (с 89,8 млн. человек до 78,9 млн. человек), что может привести к дефициту трудовых ресурсов и снижению эффективности реализации мероприятий Программы.

Риск недостаточной гибкости и адаптивности Программы к изменениям внешних условий вызван, в частности, излишней бюрократизацией процедур актуализации и корректировки Программы. Он может быть минимизирован путем организации контроля результатов по основным направлениям реализации Программы, расширения прав и повышения ответственности государственных заказчиков и исполнителей Программы. Это позволит обеспечить своевременное выявление сбоев в достижении запланированных результатов и осуществить оперативную корректировку задач и конкретных механизмов достижения целей Программы.

Анализ вариантов решения системной проблемы показывает, что второй вариант является более предпочтительным, так как позволяет уменьшить потери от указанных рисков. Основными его преимуществами являются:

концентрация ресурсов на решении приоритетных задач развития транспортной системы и реализации комплексных (на стыке нескольких видов транспорта) проектов по развитию транспортной инфраструктуры, которая будет способствовать созданию благоприятных условий для социально-экономического развития страны и решению важнейших задач государственной транспортной политики;

внедрение положительного опыта реализации крупных транспортных проектов на условиях государственно-частного партнерства, которое послужит сигналом для бизнес-сообщества и повысит инвестиционную привлекательность отрасли;

согласованное комплексное развитие транспортных узлов, которое ускорит развитие региональных "точек роста" и будет способствовать повышению конкурентоспособности субъектов Российской Федерации;

повышение результативности реализации Программы и эффективности использования бюджетных средств.