Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 23.04.2009 N 365 (ред. от 20.12.2010) "О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ "ПОВЫШЕНИЕ УСТОЙЧИВОСТИ ЖИЛЫХ ДОМОВ, ОСНОВНЫХ ОБЪЕКТОВ И СИСТЕМ ЖИЗНЕОБЕСПЕЧЕНИЯ В СЕЙСМИЧЕСКИХ РАЙОНАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА 2009-2014 ГОДЫ"

Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения, а также минимизация потерь от землетрясений в регионах с высоким уровнем сейсмических рисков являются важными факторами устойчивого социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

С целью уточнения сейсмической опасности территории Российской Федерации Российской академией наук в 1991-1997 годах были разработаны и дополнены карты общего сейсмического районирования (ОСР-97) с использованием усовершенствованных методов и технологий прогнозирования сейсмической опасности.

Как показали результаты общего сейсмического районирования, сейсмическая опасность на территории Российской Федерации оказалась более значительной, чем это представлялось прежде. В соответствии с новыми картами сейсмическая опасность на территории многих субъектов Российской Федерации была уточнена и оказалась выше на 1-2 и даже 3 балла, то есть уровень сейсмического риска на этих территориях значительно повысился в сравнении с прежними расчетными величинами.

Вместе с тем застройка данных районов много лет велась без учета такого уровня сейсмической активности. Здания и сооружения, построенные до уточнения величины сейсмической опасности, имеют значительный дефицит сейсмостойкости, их разрушение в результате землетрясений может привести к огромным людским и материальным потерям.

Значительная часть территории Российской Федерации (около 25 процентов), на которой расположены 27 субъектов Российской Федерации с населением около 20 млн. человек, находится в сейсмоопасных зонах, подверженных воздействию разрушительных землетрясений. В последние годы на территории страны произошло несколько крупных землетрясений в районах, традиционно считавшихся сейсмически неопасными, либо, по прогнозам, относившихся к меньшей расчетной интенсивности сейсмических воздействий, в том числе землетрясение мощностью 9 баллов на Алтае в 2003 году, серия землетрясений мощностью 10 баллов в Корякском автономном округе в 2006 году, на Средних Курилах в 2006 и 2007 годах, на Сахалине в 2007 году.

По данным Российской академии наук, нарастает угроза возникновения сильнейшего землетрясения в Курило-Камчатской зоне. Согласно результатам долгосрочного сейсмического прогноза наиболее опасными территориями являются район г. Петропавловска-Камчатского и север Курильских островов.

По экспертным оценкам, имеют дефицит сейсмостойкости и могут представлять источник опасности при сейсмических воздействиях до 50 процентов объектов жилого, общественного, производственного назначения и коммунальной сферы (в некоторых регионах этот показатель составляет от 60 до 90 процентов).

Органы государственной власти и органы местного самоуправления осуществляют комплекс мер по повышению достоверности и точности прогноза сейсмических событий, соблюдению требований сейсмостойкого строительства и реализации неотложных мероприятий по обеспечению сейсмической безопасности.

В рамках федеральной целевой программы "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 6 января 2006 г. N 1, реализуются мероприятия, направленные на совершенствование системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, в том числе обусловленных сейсмической опасностью и цунами.

Системы сейсмонаблюдения и прогнозирования чрезвычайных ситуаций позволяют обеспечить достаточно надежное прогнозирование землетрясений на среднесрочную перспективу. Однако сложность данного природного явления не позволяет обеспечить высокую достоверность краткосрочного прогноза сейсмических событий по месту и времени их проявления.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления в рамках своих полномочий осуществляют меры по сейсмоусилению существующих объектов и (или) строительству новых сейсмостойких объектов взамен тех объектов, сейсмоусиление или реконструкция которых экономически нецелесообразны (далее - новые сейсмостойкие объекты), осуществляют мероприятия по сейсмическому районированию территорий, обследование жилых домов и объектов инфраструктуры, а также выполнение региональных и муниципальных целевых программ. Вместе с тем указанные работы не скоординированы должным образом и не всегда обеспечиваются необходимыми материальными ресурсами.

В период 2002-2006 годов осуществлялась реализация федеральной целевой программы "Сейсмобезопасность территории России" (2002-2010 годы), утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2001 г. N 690 (далее - программа), однако ее потенциал не был реализован в полной мере. Общий объем финансирования программы был определен в размере 28783,9 млн. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 3535,1 млн. рублей (12,3 процента), бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов (далее - бюджеты субъектов Российской Федерации) - 9613,9 млн. рублей (33,4 процента), внебюджетных источников - 15634,9 млн. рублей (54,3 процента). При этом объем недофинансирования программы за 2002 - 2006 годы составил 9100 млн. рублей (31,6 процента), в том числе за счет средств внебюджетных источников - 5400 млн. рублей (34,5 процента), бюджетов субъектов Российской Федерации - 3300 млн. рублей (34,3 процента), федерального бюджета - 517 млн. рублей (14,6 процента).

В ходе реализации программы средства федерального бюджета направлялись на объекты здравоохранения и образования. Запланированное финансирование сейсмоусиления жилых домов и объектов инженерной инфраструктуры не проводилось.

Всего в рамках программы были проведены работы по сейсмоусилению 42 объектов образования и здравоохранения в 8 регионах Российской Федерации. Выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ было направлено на уточнение сейсмической опасности территории некоторых субъектов Российской Федерации, в том числе Республики Алтай и Алтайского края, и на разработку конкретных технических решений по способам сейсмоусиления строительных конструкций указанных объектов.

Недостаточная результативность программы была обусловлена следующими причинами:

нечеткость целей программы;

фокусировка на узком спектре социальных объектов, не обеспечивавшем общего снижения возникающих при сейсмических проявлениях потерь и угроз жизни и здоровью людей, а также функционирования основных объектов и систем жизнеобеспечения;

отсутствие скоординированного подхода и взаимной ответственности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в реализации мероприятий программы;

недостаточность ресурсов для достижения целей программы.

В связи с неэффективностью программы распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2006 г. N 1546-р ее реализация была завершена.

При реализации федеральной целевой программы "Повышение устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации на 2009-2013 годы" (далее - Программа) необходимо:

четко следовать установленным целям и задачам для достижения ожидаемых конечных результатов реализации Программы и показателей ее социально-экономической эффективности;

применять системный подход к планированию и выполнению мероприятий Программы с учетом определенных приоритетов и необходимости решения первоочередных задач;

обеспечивать эффективное взаимодействие и координацию федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнителей Программы;

привлекать средства на реализацию мероприятий Программы в установленных объемах за счет средств бюджетов различных уровней и внебюджетных средств.

Приоритетными направлениями деятельности в области обеспечения сейсмической безопасности в ближайшей и среднесрочной перспективе определены:

минимизация потерь вследствие разрушительных землетрясений (включая погибших и пострадавших граждан, а также ущерб, наносимый зданиям и сооружениям);

создание необходимых условий для бесперебойного функционирования жилищного фонда, основных объектов и систем жизнеобеспечения в периоды сейсмических событий и ликвидации их последствий.

Защита населения от чрезвычайных ситуаций является одним из приоритетных направлений социально-экономического развития страны. Необходимость реализации Программы в рамках указанного направления определена положениями, содержащимися в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 23 июня 2008 г.

Сложившаяся ситуация с сейсмической безопасностью в Российской Федерации требует применения комплексного подхода, реализации системы мер, направленных на повышение устойчивости объектов, ее координации на федеральном уровне.

Программа ориентирована на достижение следующих целей:

создание условий для устойчивого функционирования жилищного фонда, основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации;

достижение приемлемого уровня сейсмической безопасности на территориях сейсмических районов Российской Федерации;

уменьшение возможного экономического и экологического ущерба от сейсмических воздействий.

Эти цели отвечают общенациональной системе целей и задач в сфере обеспечения условий безопасного развития и снижения рисков воздействия опасных природных явлений на социально-экономическое развитие страны.

Программа взаимосвязана с действующей федеральной целевой программой "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 6 января 2006 г. N 1, в рамках которой осуществляются мероприятия по совершенствованию систем мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, в том числе обусловленных сейсмической опасностью. Результаты мониторинга и прогнозирования указанных ситуаций имеют важное значение при определении приоритетных направлений в области сейсмоусиления, планировании и реализации первоочередных мероприятий, принятии решений о сейсмоусилении существующих объектов или строительстве новых сейсмостойких объектов.

Ключевые мероприятия Программы ориентированы на повышение сейсмической устойчивости жилых домов, основных объектов и систем энергоснабжения, водоснабжения, служб экстренного реагирования и предоставления медицинской помощи, а также критически важных объектов, круг которых установлен законодательством Российской Федерации в области обеспечения безопасности населения, защиты объектов от угроз техногенного, природного характера и террористических актов.

Необходимый уровень сейсмической безопасности не может быть обеспечен только в рамках основной деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и собственников различных объектов. Характер проблемы требует наличия долговременной стратегии и применения организационно-финансовых механизмов взаимодействия, координации усилий и концентрации ресурсов субъектов экономики и институтов общества.

Минимизация потерь, возникающих вследствие землетрясений, повышение безопасности населения посредством усиления недостаточно сейсмостойких конструкций и строительства новых сейсмостойких объектов, а также создание необходимых условий для бесперебойного функционирования жилищного фонда, основных объектов и систем жизнеобеспечения требуют разработки единой системы мер и ее адаптации к конкретным условиям сейсмоопасных территорий Российской Федерации, расположенных в Южном, Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, в отношении которых будут осуществлены мероприятия Программы.

Субъекты Российской Федерации, расположенные на указанной территории, в основном являются дотационными, имеют низкий уровень финансовой обеспеченности и недостаток находящихся в их распоряжении иных ресурсов, что также является основанием для рассмотрения вопроса о необходимости принятия соответствующих мер на федеральном уровне.

По своему целевому назначению мероприятия Программы направлены на повышение уровня сейсмической безопасности жилых домов, устойчивое функционирование основных объектов и систем жизнеобеспечения (объекты тепло-, энерго- и водоснабжения, водоотведения и т. д.), мест массового пребывания населения, в том числе общественного назначения, зданий и сооружений, в которых предполагается размещение пострадавшего населения, а также объектов, обеспечивающих национальную безопасность Российской Федерации, находящихся в ведении Министерства внутренних дел Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства обороны Российской Федерации и Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

Указанные значимые и многофункциональные объекты в период ликвидации последствий землетрясений входят в сферу интересов и ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Мероприятия по сейсмоусилению таких объектов требуют скоординированных действий, максимальная результативность которых может быть обеспечена только с использованием программно-целевого метода на федеральном уровне.

Основными недостатками и издержками подхода к решению проблемы на основе исключительной ответственности собственника по обеспечению сейсмической устойчивости зданий и сооружений без использования государственной поддержки и программно-целевого метода являются:

отсутствие комплексного системного подхода к управлению сейсмическими рисками;

невозможность достижения приемлемого уровня сейсмической устойчивости систем жизнеобеспечения в целом путем реализации мер по сейсмоусилению отдельных объектов;

недостаточная гибкость основных элементов системы администрирования и управления ресурсами, выделенными для достижения этих целей.

Отказ от использования программно-целевого метода негативно скажется на общем уровне обеспечения безопасности населения, не позволит существенно сократить ущерб для жизненно важных объектов экономики и инфраструктуры, а также обеспечить максимально высокий уровень защищенности жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения.

Без использования программно-целевого метода результаты научных исследований по таким важным направлениям, как управление сейсмическими рисками, информационное обеспечение решения проблем сейсмической безопасности территорий и объектов, а также развитие и совершенствование системы мониторинга сейсмической уязвимости существующей застройки, сейсмического риска территорий и прогнозирования возможных социально-экономических и экологических последствий сильных землетрясений, не будут обеспечены механизмами для их прикладного применения.

С учетом комплексного и межведомственного характера проблемы повышения устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения, а также достижения приемлемого уровня сейсмической безопасности отказ от использования программно-целевого метода может привести к увеличению сроков достижения требуемых результатов в 2-3 раза, а затрат - в 3-5 раз.

Для обеспечения требований к сейсмической устойчивости жилых домов, основных объектов и систем жизнеобеспечения могут быть определены 2 основных варианта решения проблемы программно-целевым методом.

Первый вариант основан на включении в область программной разработки всех категорий объектов с дефицитом сейсмической устойчивости для оказания государственной поддержки. Такой подход имеет преимущество с точки зрения достижения обоснованных целей Программы с учетом множества факторов, в том числе социально-экономического характера.

Вместе с тем предварительная проработка вопроса обеспечения сейсмической безопасности на территории Российской Федерации показала, что в настоящее время отсутствует конкретная информация, необходимая для принятия решения о сейсмоусилении существующих объектов или строительстве новых сейсмостойких объектов, а также для определения объема средств на их выполнение.

В связи с этим мероприятия по сейсмоусилению объектов могут носить выборочный, локальный характер и не решат проблему в целом.

Кроме того, при значительном увеличении количества строящихся и реконструируемых объектов может возникнуть вероятность бессистемной реализации мероприятий Программы, что повлечет за собой недостижение эффекта, обеспечивающего максимально возможный уровень безопасности проживания людей и функционирования объектов в сейсмических районах Российской Федерации. При этом возникает значительный риск завышения объемов финансовых средств, необходимых для реализации мероприятий Программы.

Такой подход требует установления четких критериев и пропорций предоставления государственной поддержки на сейсмоусиление существующих объектов и строительство новых сейсмостойких объектов.

Указанный вариант решения проблемы предусматривает повышенные объемы финансирования подготовки и реализации мероприятий Программы за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

По предварительным оценкам ученых и независимых экспертов, первоочередного усиления требуют около 20 тыс. объектов различного целевого назначения, включая жилые дома. При этом общая площадь зданий и сооружений, требующих первоочередного усиления и защиты, составляет около 24-30 млн. кв. метров и оценивается в 400-450 млрд. рублей.

При использовании этого варианта решения проблемы следует особое внимание уделить оценке реальной потребности в финансовых ресурсах, привлекаемых на реализацию мероприятий Программы, с учетом таких факторов, как уровень индивидуального и общего сейсмического риска субъекта Российской Федерации, его бюджетные и иные ресурсы, плотность населения, уровень урбанизации и другие.

Второй вариант ограничивает область программно-целевой разработки достижением приемлемого уровня устойчивости основных элементов системы жизнеобеспечения в условиях сейсмических рисков конкретных территорий.

Исходя из этого сформирован комплекс мероприятий, обеспечивающих наилучшие результаты в достижении отдельных целей Программы.

Общий объем финансирования Программы по данному варианту за счет всех источников оценивается в 71678,5 млн. рублей.

Преимуществом второго варианта является системный подход к решению проблемы повышения устойчивости объектов на сейсмических территориях. Последовательная реализация мероприятий Программы в рамках указанных этапов позволяет:

получить и обобщить информацию о реальном положении дел в рассматриваемой области;

определить первоочередные задачи и основные приоритеты по повышению устойчивости объектов;

принять обоснованные решения о необходимости реализации соответствующих мероприятий.

При этом привлекаемые силы и средства не будут бессистемно рассредоточены для одновременного выполнения всей совокупности мероприятий вне зависимости от их важности, последовательности и возможности реализации.

Совместные усилия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнителей Программы будут направлены на реализацию комплекса мер по достижению приемлемого уровня устойчивости объектов, предотвращение негативных последствий разрушительных сейсмических событий.

Привлекаемые финансовые средства будут соответствовать реальным возможностям бюджетов всех уровней и внебюджетных источников, что позволит их сконцентрировать на реализации конкретных мероприятий, необходимых на соответствующем этапе.

Рассмотрение вариантов решения проблемы сейсмической устойчивости с учетом выполнения комплекса взаимосвязанных и скоординированных мероприятий позволяет сделать вывод о том, что второй вариант реализации Программы является предпочтительным.

При использовании программно-целевого метода могут возникнуть риски, связанные с неверно выбранными приоритетами и недостаточным ресурсным обеспечением мероприятий Программы.

Неверно выбранные приоритеты могут существенно повлиять на объективность принятия решений при планировании мероприятий Программы, а также на их соответствие установленным целям и задачам Программы.

Недостаточное ресурсное обеспечение мероприятий Программы может привести к неверно регулируемой финансовой поддержке намеченных мероприятий, снижению эффективности использования бюджетных средств. В связи с этим высокому риску будет подвержен процесс создания условий и эффективных механизмов по обеспечению приемлемого уровня устойчивости основных объектов и систем жизнеобеспечения в сейсмических районах Российской Федерации.