Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 10.07.98 N 762 "О МЕРАХ ПО СТАБИЛИЗАЦИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО ПОЛОЖЕНИЯ В СТРАНЕ"

1. Оценка ситуации

С ноября 1997 г. российская экономика вошла в полосу острого и затяжного кризиса на финансовых рынках, который стал тяжелым испытанием для наших денежной системы.

До ноября прошлого года в экономике отмечались определенные позитивные тенденции - снижение инфляции (до 11 процентов в год), прекращение спада и небольшой рост производства. При этом происходил рост денежной массы и кредитных вложений в реальный сектор экономики (на 38 процентов за год), процентные ставки для конечных заемщиков снизились в течение ноября 1997 г. примерно с 70 до 30 процентов. Эти факты свидетельствуют о начале интенсивного процесса монетизации экономики. Существенно выросли иностранные инвестиции, в том числе прямые составили 5,3 млрд долларов, в два раза больше, чем в 1996 году, и портфельные (в государственные ценные бумаги и акции российских предприятий) до 20 млрд. долларов США.

Правда, эти позитивные тенденции развивались на фоне ряда застарелых болезней нашей экономики, прежде всего бюджетного кризиса, связанного с плохим сбором налогов, высокими обязательствами государства по расходам и неэффективной системой контроля за использованием государственных средств и, как следствие, значительным дефицитом федерального бюджета. Покрывать его приходилось за счет растущих заимствований и расходов по обслуживанию государственного долга (процентных расходов). За 1997 год эти расходы значительно выросли, составив 28 процентов всех расходов бюджета против 16 процентов год назад. Отношение государственного долга к валовому внутреннему продукту (далее именуется - ВВП) для России не столь велико (50 процентов, это меньше, чем у многих стран), но структура долга, особенно внутреннего, неблагоприятна в силу преобладания коротких и дорогих долгов по государственным краткосрочным обязательствам (далее именуются - ГКО). Отсюда и быстрый рост процентных расходов.

В основном поэтому в ноябре российская экономика оказалась весьма чувствительна к волне мирового финансового кризиса, пришедшего из Азии, к ухудшению конъюнктуры на мировом рынке энергоносителей.

Следует отметить, что и в первые 5 месяцев 1998 г. по основным объективным показателям в российской экономике дела в целом идут не хуже, чем в прошлом году. Рост потребительских цен с начала года составил 4 процента, что в 1,5 раза ниже темпа инфляции за тот же период прошлого года. Объем ВВП и производства промышленной продукции практически стабильны. Стабильны также показатели, характеризующие уровень жизни населения.

Однако на финансовых рынках ситуация развивалась драматически. С ноября прошлого года трижды (ноябрь, январь, май) наблюдались резкие падения котировок российских государственных и корпоративных ценных бумаг, доходность ГКО выросла с 19-22 процентов в ноябре 1997 г. до 60-70 процентов в мае-июне 1998 г.

Резко обострилось положение с федеральным бюджетом. Несмотря на сокращение бюджетного дефицита (3,6 процента ВВП за 5 месяцев 1998 г. против 6,7 процента в 1997 году, по международному определению) и превышение доходов над расходами без процентных расходов (на 17,4 млрд. руб. за 5 месяцев 1998 г.), все больше средств пришлось использовать на погашение долговых обязательств, чтобы не перефинансировать их по чрезмерно высоким ставкам доходности. С апреля текущего года снова стал ухудшаться сбор налогов и, соответственно, финансирование бюджетных назначений по непроцентным расходам. Вновь стала расти задолженность по заработной плате бюджетников и по пенсиям.

В этих условиях вновь подскочили процентные ставки по ссудам для реального сектора экономики, сократились кредитные вложения. Позитивные тенденции оказались сломлены. Страна оказалась перед опасностью нового обострения кризиса.

2. Причины и последствия обострения кризиса

Если не говорить об известных причинах конъюнктурного характера - азиатский кризис, снижение мировых цен на нефть, смена правительства, то следует отметить, что основы нынешнего обострения кризиса были заложены еще в 1995 году, когда после прекращения эмиссионного финансирования бюджетного дефицита мы не решились пойти на кардинальные меры по оздоровлению бюджета. Вместо систематической работы по улучшению сбора налогов и сокращению государственных расходов был допущен значительный рост государственного долга вкупе с наращиванием взаимозачетов, налоговых освобождений и других денежных суррогатов. Стратегические цели были потеснены текущими задачами.

Только в 1998 году зачеты были запрещены Указом Президента Российской Федерации от 7 ноября 1997 г. N 1173, и это дополнительно усложняет финансовые проблемы текущего года.

В конце 1996 года на рынок государственных ценных бумаг были допущены нерезиденты, и к началу 1998 года их доля на рынке выросла до 30 процентов. Это был главный фактор, благодаря которому в течение прошлого года удалось значительно снизить доходность ГКО и процентные ставки в экономике.

Однако когда ситуация на мировых финансовых рынках стала ухудшаться, привлеченные в Россию "горячие деньги" стали серьезным дестабилизирующим фактором. На фоне проблем с налогами и бюджетом, с ростом процентных расходов возник кризис доверия - доверия прежде всего к российским государственным институтам, включая исполнительную и законодательную власть, власти субъектов Российской Федерации, доверия к их способности совместно действовать в целях преодоления нынешних трудностей.

Кризис доверия по сути является ядром нынешнего финансового кризиса.

Главные негативные его последствия связаны с ростом процентных расходов, доля которых в федеральном бюджете в 1999 году может превысить 35 процентов.

Уже во второй половине текущего года придет пора рассчитываться по выпускам ГКО с высокой доходностью, размещенным в периоды обострения кризиса на финансовых рынках. В 1999 году на это наложится пик процентных расходов по внешним заимствованиям прошлых лет.

Налицо угроза опасного долгового кризиса, который может перерасти в новую волну углубления общего кризиса российской экономики, переживающей трудный переходный период. Правительство Российской Федерации осознает и масштаб угрозы, и всю меру ответственности за то, чтобы были предприняты адекватные меры, способные эту угрозу отвести.

3. Действия Правительства Российской Федерации

Фактически с первых дней своей деятельности Правительство Российской Федерации вынуждено было действовать в условиях обострившегося кризиса и предпринимать экстренные меры в сочетании с проработкой программы преодоления его последствий.

В короткие сроки был принят план первоочередных мер, значительная часть которых уже выполнена.

Приняты и осуществляются важные решения по мобилизации доходов, контролю за государственными расходами и их экономии. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 мая 1998 г. N 554 и постановлением Правительства Российской Федерации от 12 мая 1998 г. N 438 подлежат отмене или приостановлению все нормативные правовые акты, если финансирование их выполнения не предусмотрено в федеральном бюджете на 1998 год.

Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1998 год" предусмотрена отмена льгот по уплате дивидендов в акционерных обществах с государственным участием.

До бюджетополучателей доведены лимиты бюджетных обязательств.

Осуществляется переход на казначейскую систему исполнения федерального бюджета.

Приняты постановления Правительства Российской Федерации о реструктуризации задолженности предприятий перед федеральным бюджетом, об обращении взысканий на дебиторскую задолженность предприятий, об ускоренной процедуре банкротства, о пересчете пеней по задолженности перед федеральным бюджетом. Эти решения направлены, с одной стороны, на укрепление налоговой и финансовой дисциплины, а с другой - на облегчение долгового бремени предприятий.

При обострении кризиса на финансовых рынках в мае текущего года Правительство Российской Федерации совместно с Банком России приняло меры, которые позволили обеспечить стабильность национальной валюты и сохранить валютные резервы, хотя и ценой роста доходности ГКО. После этого основные угрозы кризиса были купированы, хотя обстановка продолжает оставаться напряженной.

Правительство Российской Федерации заявляет, что и впредь обеспечение стабильности национальной валюты, сохранение объявленной совместно с Банком России валютной политики остаются в числе его приоритетных задач.

Это только немногие наиболее важные действия, которые осуществлены менее чем за 2 месяца работы Правительства Российской Федерации с целью преодоления кризиса доверия и улучшения финансового положения страны. Результатов еще ждать рано, однако очевидно, что только решительная налоговая и бюджетная политика наряду с энергичными мерами по оживлению экономики и укреплению социально-политической стабильности может повысить доверие инвесторов, успокоить рынки, привести к снижению доходности ГКО и процентных ставок, что позволит преодолеть нынешний финансовый кризис.

На это нацелены планируемые Правительством Российской Федерации меры.

4. Задачи программы

Настоящая программа не заменяет ни ранее принятой среднесрочной программы "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 годах", ни трехлетнего финансового плана, хотя нынешнее обострение кризиса потребует внесения в них существенных корректив.

Главные задачи программы:

остановить развитие кризисных явлений на финансовых рынках;

преодолеть кризис доверия граждан России и инвесторов к государственным институтам страны.

Решение указанных задач должно обеспечить снижение процентных ставок до 20-25 процентов годовых, доступность кредита для российских предприятий.

Результатом будет возобновление экономического роста и, следовательно, повышение уровня жизни населения.

Чтобы добиться этого, Правительство считает необходимыми решительные действия по следующим основным направлениям:

разрешение бюджетного кризиса: постепенное сокращение бюджетного дефицита, обеспечение превышения доходов над расходами (без процентных расходов). Основные характеристики федерального бюджета на 1999 год одобрены на заседании Правительства Российской Федерации 7 мая 1998 г., предусматривается превышение доходов над расходами без процентных расходов в размере 0,67 процентов к ВВП. Это позволит соответственно сократить государственный долг и расходы по его обслуживанию, снизить доходность ГКО как главную предпосылку снижения процентных ставок;

создание условий для оживления производства, преодоления неплатежей, бартера, восстановления нормального товарно-денежного оборота и, тем самым, для роста доходов в экономике и расширения налогооблагаемой базы.

5. Меры по преодолению бюджетного кризиса

5.1. Мобилизация доходов

В рамках плана мобилизации доходов предусматриваются следующие основные меры.

Налоговое администрирование

1. Переход с 1 августа 1998 г. на начисление налога на добавленную стоимость по дате отгрузки продукции. Проблемы, которые могут возникнуть в ряде отраслей, особенно в газовой промышленности и электроэнергетике, будут решаться посредством предоставления Минфином России рассрочек по платежам. Однако переход на начисление налога на добавленную стоимость по отгрузке необходим, ибо существующий порядок позволяет надолго задерживать налоговые платежи.

2. Создание единого реестра налогоплательщиков и интегрированной информационной системы ведомств, отвечающих за доходы федерального бюджета.

3. Отмена ранее предоставленных, не оправдавших себя отсрочек по уплате налогов.

4. Укрепление системы таможенного контроля, в том числе путем применения сквозных технологий таможенных, налоговых и правоохранительных органов, совершенствования процедуры бесспорного взыскания неуплаченных или неполностью уплаченных таможенных платежей на любом этапе обращения импортных товаров на внутреннем рынке, ограничения процедуры внутреннего таможенного транзита и мест таможенного оформления подакцизных и ряда других товаров, требования обязательной уплаты таможенных платежей по таким товарам.

5. Законодательное ограничение на использование таможенных режимов и операций, которые вследствие отсутствия нормативной базы или ее несовершенства могут использоваться недобросовестными участниками внешнеэкономической деятельности для уклонения от уплаты таможенных платежей (свободный склад, реимпорт, реэкспорт, временный ввоз и др.), включая распространение на такие операции системы мер таможенно-банковского контроля.

6. Изъятие части товаров (в особенности подакцизных) из режима свободной торговли с государствами-участниками Содружества Независимых Государств, а также введение инструмента тарифных квот, устанавливаемых с учетом фактических объемов производства данных товаров в тех или иных государствах-участниках Содружества Независимых Государств.

7. Усиление мер государственного контроля за оптовой торговлей (включая оптовые рынки).

8. Подготовка законопроекта, определяющего место регистрации крупных холдингов и подачи ими консолидированных деклараций.

Совершенствование налогового законодательства

1. Введение единого налога с вмененного дохода для отдельных видов малого предпринимательства, в том числе для розничной торговли горюче-смазочными материалами на автозаправочных станциях, для игорного бизнеса и т. п. Задача - снизить налоговое бремя для законопослушных предпринимателей и вывести из тени остальных.

2. Введение новой шкалы подоходного налога, более "плоской", с меньшими ставками, но зато распространяющейся на все виды доходов, включая кредиты, страховые полисы и т. п., которые сегодня представляют главные способы уклонения от налогов лиц с высокими доходами.

3. Предоставление регионам права вводить налог с продаж со ставкой до 5 процентов.

4. Правительство Российской Федерации намерено также обратиться в Государственную Думу с предложением ввести единую ставку налога на добавленную стоимость на уровне 20 процентов, отменив пониженную ставку на ряд товаров.

Очевидно, что эти предложения затронут проект Налогового кодекса, обсуждаемый ныне в Государственной Думе, и могут задержать его принятие. Правительство Российской Федерации считает, что Налоговый и Бюджетный кодексы должен быть приняты в ближайшее время. Это абсолютно необходимо для преодоления финансового кризиса.

5. Отмена налоговых льгот в закрытых административно-территориальных образованиях, сейчас являющихся по сути внутренними оффшорными зонами.

6. Ликвидация льгот по уплате налога на добавленную стоимость и налога на прибыль.

7. Совершенствование соглашений об избежании двойного налогообложения, прекращение действия таких соглашений с международными оффшорными зонами.

8. Подготовка проекта закона об аффилированных лицах с целью определения понятия аффилированных лиц, установления требований по учету и предоставлению информации об аффилированных лицах и сделках с их участием.

Усиление государственного контроля за рынком алкогольной продукции

На этом направлении в последние годы достигнуты положительные результаты. Начался рост производства на отечественных спиртовых и ликеро-водочных заводах, увеличились доходы бюджета. Однако есть еще большие резервы, поэтому предполагается:

создание государственной акционерной компании для управления спиртовыми и ликероводочными заводами;

решение проблемы перераспределения средств между бюджетами всех уровней;

усиление административной и уголовной ответственности за незаконное производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции;

регулирование оптового и розничного звена торговли через аккредитацию и создание специализированных торговых предприятий;

лицензирование производства спирта этилового и алкогольной продукции на федеральном уровне, приостановление действия лицензий или их аннулирование в случаях неуплаты налогов и производства и оборота продукции без акцизных марок;

разработка автоматизированной системы учета выработки и поставки алкогольной продукции в целях предотвращения правонарушений;

введение государственной регистрации и контроля за приобретением и ввозом на таможенную территорию Российской Федерации основного технологического оборудования по производству этилового спирта, производству и розливу спиртосодержащей и алкогольной продукции;

регулирование оптовой и розничной торговли, аккредитация и создание специализированных торговых предприятий;

обеспечение таможенного оформления ввозимого на территорию Российской Федерации этилового спирта и алкогольной продукции в таможенных пунктах перехода границы, что позволит собирать таможенные платежи сразу при пересечении товаром границы;

ужесточение требований к перевозкам спирта транзитом через страну на автомобильном транспорте по строго установленным маршрутам с учетом международных стандартов, запрет на перевозку таможенных грузов транспортными средствами коммерческих структур, не являющихся официальными таможенными перевозчиками.

Изыскание дополнительных доходов бюджета

В целях изыскания дополнительных доходов федерального бюджета предполагается осуществить следующие меры:

повышение ставок земельного налога и введение повышенной платы за неиспользуемые земельные ресурсы с целевым направлением средств на поддержку добросовестных сельхозпроизводителей и землепользователей;

отмена льгот по взиманию доходов от сдачи в аренду федерального имущества;

установление конкурсного порядка сдачи в аренду находящейся в федеральной собственности недвижимости;

повышение эффективности использования имущества аэропортов, находящихся в федеральной собственности;

упорядочение управления объектами федеральной собственности за рубежом;

аукционная продажа лицензий на право предпринимательской деятельности в сфере связи;

упорядочение квотирования вылова рыбы и морепродуктов, включая следующие меры: общий допустимый улов и порядок распределения квот на вылов водных биологических ресурсов утверждается Правительством Российской Федерации; прекращается практика выделения научных квот взамен бюджетного финансирования;

установление контроля за внешнеторговыми операциями с продукцией морского рыбного промысла за пределами таможенной территории Российской Федерации.

5.2. Сокращение государственных расходов

В соответствии с утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 1998 г. N 600 Программой экономии государственных расходов предполагается осуществить следующие меры:

провести инвентаризацию бюджетных организаций, сократить количество юридических лиц и оптимизировать численность работников организаций, содержание которых финансируется за счет средств федерального бюджета;

сократить количество прямых получателей средств федерального бюджета в 1999 году с 132 до 99 единиц, а с учетом Указа Президента Российской Федерации от 30 апреля 1998 г. N 483 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" - до 91.

Будет сокращена на 20 процентов предельная численность работников территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Оптимизация численности федеральных органов исполнительной власти позволит сэкономить 6,6 млрд рублей в год.

Реорганизацию бюджетных учреждений намечено проводить путем слияния организаций и сокращения расходов на их содержание, в том числе посредством оптимизации численности их работников.

Реорганизацией будет охвачено более тысячи бюджетных организаций в различных сферах деятельности с общим объемом расходов федерального бюджета в 257,4 млн. рублей.

Предусматривается поэтапная передача в ведение субъектов Российской Федерации учреждений начального, среднего и высшего образования, ориентированных преимущественно на региональные рынки труда, а также организаций здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта. Всего в течение 1998 года предусматривается передать в ведение субъектов Российской Федерации до 740 таких организаций с расходами на их содержание в сумме 1,1 млрд. рублей в расчете на год.

Инвентаризация условий оплаты труда работников бюджетных организаций

Численность работников бюджетных организаций, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, составила на 1 января 1998 г. 1896,7 тыс. человек.

Доля тарифных ставок и должностных окладов в оплате труда работников организаций на основе Единой тарифной сетки колеблется от 17 процентов (ИТАР-ТАСС) до 82 процентов (Госкомпечать России).

При этом надтарифная часть заработной платы состоит из почти 30 видов доплат, надбавок, иных выплат, носящих обязательный характер, и более 25 видов доплат и надбавок стимулирующего характера.

В общей сумме расходов на оплату труда работников средства, привлеченные из других источников сверх средств федерального бюджета, составляли в 1997 году в среднем 19 процентов. В учреждениях образования целого ряда федеральных органов исполнительной власти доля привлеченных средств составила 50 процентов и более. В числе этих органов бывшее МВЭС России (63 процентов), МИД России (56 процентов), Минтопэнерго России (53 процентов), ФСТР России (52 процентов).

В целях упорядочения оплаты труда на основе Единой тарифной сетки предусматривается:

закрепление за вышестоящими организациями права определения лимита численности и размера фонда оплаты труда бюджетных организаций, находящихся в их ведении;

унификация отраслевых норм оплаты труда;

распространение на порядок формирования фонда оплаты труда работников бюджетных организаций принципов, предусмотренных для госслужащих;

рассмотрение возможности определения критерия, на основе которого в зависимости от доли использованных внебюджетных средств организации будут переводиться из разряда бюджетных в разряд дотируемых из бюджета.

Инвентаризация внебюджетных фондов и средств

В настоящее время в ведении получателей средств федерального бюджета находятся значительное количество отраслевых и межотраслевых внебюджетных фондов, формируемых в основном за счет отчислений от себестоимости продукции (работ, услуг), а также средств иных источников, включая доходы от оказания платных услуг, коммерческой деятельности или добровольных отчислений.

Значительный объем средств внебюджетных фондов составляют фонды НИОКР. По состоянию на 1 января 1998 г. действовало 84 отраслевых и межотраслевых внебюджетных фонда НИОКР, формируемых за счет добровольных отчислений предприятий и организаций в размере до 1,5 процента себестоимости реализуемой продукции (работ, услуг). Объем средств, поступивших в указанные фонды в 1997 году, оценивается в 1,1 млрд. деноминированных рублей. Учитывая это, предусматривается сократить расходы на фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу в 1998 и в последующие годы в среднем до 1,5 млрд. рублей в расчете на год.

Предусмотрено ликвидировать целый ряд внебюджетных фондов, среди которых Централизованный фонд социального развития ВЭК России, централизованный фонд социальной поддержки работников центрального аппарата МПС России.

В результате проведенной инвентаризации установлено, что на 1 января 1998 г. в учреждениях Банка России и кредитных организациях открыто 28206 текущих счетов по учету внебюджетных средств учреждений и организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета. При этом общая сумма остатков средств на них составила 15,7 млрд. деноминированных рублей.

Предусматривается закрытие целого ряда внебюджетных счетов, упорядочение условий образования внебюджетных фондов и открытия счетов, а также использование внебюджетных средств через органы федерального казначейства.

Общий объем средств, привлекаемых за счет проведенной инвентаризации внебюджетных фондов и средств, составит по расчетам 8,2 млрд. рублей.

Поэтапный отказ от дотаций и субсидий, выделяемых из федерального бюджета

Предусматривается сокращение прямой финансовой поддержки сельского хозяйства, финансирование которого предполагается в большей степени осуществлять через фонд льготного кредитования и лизинговый фонд, а также федеральный и региональные продовольственные фонды, обеспечивающие проведение сезонных работ в сельском хозяйстве. Снизится финансирование из федерального бюджета транспорта в связи с постепенным переходом отдельных его видов на самоокупаемость.

Экономия средств федерального бюджета по этим направлениям в 1998 году оценивается в 4,6 млрд. рублей.

С 1999 года предполагается полностью отказаться от дотаций химической и нефтехимической промышленности, сельскому хозяйству, народным художественным промыслам.

Обеспечение контроля за соблюдением бюджетными организациями лимитов потребления электро- и теплоэнергии

В целях исключения возможности образования в 1998 году новой кредиторской задолженности по оплате электро- и теплоэнергии предусматривается:

усиление контроля за обеспечением получателями средств федерального бюджета соответствия потребления тепло- и энергоресурсов бюджетным назначениям по статье расходов "Оплата коммунальных услуг"

обязательное согласование смет расходов организаций, находящихся в ведении прямых получателей средств федерального бюджета;

обеспечение ФЭК России совместно с Минтопэнерго России единых для бюджетных организаций всех уровней цен и тарифов на тепло- и энергоресурсы, иные коммунальные услуги, устанавливаемых межрегиональными комиссиями.

Урегулирование кредиторской задолженности федерального бюджета перед населением и организациями

Объем кредиторской задолженности на 1 января 1998 г. по расходам федеральных органов исполнительной власти и организаций, находящихся в их ведении, иных получателей средств федерального бюджета, возникшей в результате недофинансирования расходов за счет средств федерального бюджета, утвержденных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1997 год", составил 47,3 млрд. рублей.

Кредиторская задолженность будет погашаться поэтапно за счет:

сокращения и минимизации дебиторской задолженности (2 млрд. рублей);

направления остатков внебюджетных средств, находящихся на счетах получателей средств федерального бюджета (4,4 млрд. рублей);

направления части средств федерального бюджета текущего года на погашение переходящей кредиторской задолженности по стройкам и объектам, предусмотренным в Федеральной адресной инвестиционной программе, и по денежным выплатам населению (12,6 млрд. рублей);

изыскания дополнительных источников поступлений средств (1,8 млрд. рублей) и др.;

реструктуризации и списания задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом по налогам, сборам, а также начисленным пеням и штрафам в соответствии со статьей 24 Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год".

Инвентаризация федеральной собственности

В настоящее время начата работа по сплошной инвентаризации федерального недвижимого имущества. Жесткая система учета этого имущества позволит в несколько раз увеличить доходы от его использования, которые в настоящее время явно не соответствуют объему находящейся в федеральной собственности недвижимости. Объем доходов, поступающих от использования государственной собственности, должен быть увеличен с 305 млн. рублей в 1997 году до 3,1 млрд. рублей по ожидаемой оценке в текущем году, то есть в 10 раз.

5.3. Упорядочение межбюджетных отношений

Антикризисные меры Правительства Российской Федерации должны быть дополнены соответствующими действиями субъектов Российской Федерации прежде всего по оздоровлению их бюджетов:

утверждение новой методики распределения фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, устраняющей субъективизм, обеспечивающей эффективное выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и стимулирующей увеличение сбора налогов;

проверка и жесткое регулирование заимствований субъектами Российской Федерации;

обеспечение прозрачности бюджетов субъектов Российской Федерации;

отмена взаимозачетов по бюджетам субъектов Российской Федерации;

заключение договоров субъектов Российской Федерации об обслуживании органами федерального казначейства счетов за энергию и газ бюджетополучателей субъектов Российской Федерации;

консолидация в бюджетах субъектов Российской Федерации внебюджетных фондов, стимулирование увеличения налоговых сборов субъектами Российской Федерации через трансферты из фонда финансовой поддержки регионов;

обусловленность предоставляемых трансфертов, в том числе отказ от предоставления трансфертов регионам, использующим зачеты и накапливающим задолженность по заработной плате работникам бюджетных организаций;

особый порядок отношений с высокодотационными регионами, включающий жесткие правила контроля за разработкой, утверждением и исполнением их бюджетов;

введение механизма внешнего финансового управления для регионов, находящихся в состоянии финансового кризиса;

создание фонда региональных финансов для стимулирования усилий по оздоровлению региональных финансов.

5.4. Управление государственным долгом

Основной проблемой в финансовой сфере в настоящее время становится увеличивающийся государственный долг и рост расходов на его обслуживание, вызванный кризисом на финансовых рынках России.

Реализация намеченных мер по сокращению бюджетного дефицита не обеспечит в 1998-1999 годах его полную ликвидацию, в связи с чем в этот период придется прибегать к заимствованиям, главным образом, для покрытия процентных расходов. Однако при сохранении текущей динамики расходов и дефицита федерального бюджета может возникнуть угроза платежеспособности России.

Поэтому наряду с мерами по снижению дефицита бюджета крайне важно изменить структуру государственных заимствований путем перехода к финансированию дефицита федерального бюджета в основном за счет размещения среднесрочных займов. Задача состоит в том, чтобы, управляя государственным долгом, замещать короткие и дорогие долги длинными и дешевыми.

В целях удлинения государственного внутреннего долга будет существенно сокращено привлечение средств путем размещения ГКО. При этом для снижения банковских процентных ставок предусматривается сократить объем внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета и обеспечить соответствующее снижение доходности по государственным ценным бумагам.

Предстоит в полной мере реализовать программу по оптимизации государственных заимствований, маневрируя внутренними и внешними займами. Так, например, уже осуществляются операции по выкупу дорогих выпусков ГКО за счет средств, привлеченных при размещении евробондов, что повлечет за собой увеличение доли более дешевых внешних заимствований. При этом привлечение внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета должно осуществляться осторожно.

В результате проводимой политики важно обеспечить ограничение темпов роста государственного долга темпами роста ВВП.

В 1999 году предстоит стабилизировать за счет указанных мер долю процентных расходов в бюджете, а с 2000 года - снижать ее.

С точки зрения управления государственным долгом важной проблемой является обеспечение контроля за заимствованиями субъектов Российской Федерации.

В настоящее время регионы часто не в состоянии платить по уже имеющимся обязательствам по внутренним займам, что ставит под сомнение возможность своевременного и полного выполнения ими обязательств, связанных с внешним долгом. Кроме того, неконтролируемый рост заимствований субъектов Российской Федерации приводит к росту внешнего долга России, что может повлиять на кредитный рейтинг России и создать проблемы с размещением еврооблигаций Правительства Российской Федерации. Поэтому осуществление субъектами Российской Федерации внешних заимствований должно находиться под постоянным контролем Правительства Российской Федерации.

6. Меры по поддержке производства

6.1. Промышленная политика

Для усиления мер по преодолению бюджетного кризиса предлагается снизить финансовое бремя, лежащее на производстве.

Ключевая проблема производственной сферы сегодня - это недостаток ликвидности, неплатежи и долги, бартер и денежные суррогаты, низкий уровень монетизации, унаследованный от периода высокой инфляции и финансовой стабилизации.

Для ее решения необходимо увеличить кредитование экономики и снизить процентную ставку по ссудам. Сегодня объем кредитных вложений в экономику составляет 12 процентов ВВП, тогда как нормальное соотношение - 100 процентов. Именно поэтому не рассасываются неплатежи, растут долги предприятий. Попытки решить проблему путем введения всеобщего взаимозачета, замораживания или списания долгов и печатания денег к успеху не приведут.

Между тем реализация мер, облегчающих финансовое положение предприятий и способных содействовать снижению процентных ставок, приведет к оживлению в экономике, росту доходов и налоговых поступлений, повышению уровня монетизации и, как следствие, к снижению процентных ставок по кредитам.

Надо только иметь в виду, что высокий уровень ставок сегодня обусловлен не только спросом на деньги, но и высокими рисками кредитов и инвестиций в российские предприятия. Это связано с тем, что значительная доля предприятий не производит конкурентоспособную продукцию с приемлемыми издержками, не располагает управлением, отвечающим требованиям рынка. Поэтому в лучшем случае процентная ставка для конечного заемщика в ближайшие годы будет на 8-10 пунктов выше, чем доходность ГКО.

В сложившихся условиях поддержка производства может осуществляться по трем основным направлениям:

снижение налогового бремени;

снижение цен и тарифов в отраслях естественных монополий, сокращение перекрестного субсидирования;

снижение бремени долгов за счет той их части, которая накоплена не по вине предприятий.

Снижение налогового бремени предусмотрено проектом Налогового кодекса Российской Федерации. В случае его принятия для реальной сферы налоговое бремя снизится на 1,5 - 2 процента ВВП. В дальнейшем планируется продолжить линию на снижение ставок налогообложения при увеличении собираемости налогов.

Будут предприняты меры по упорядочению системы мобилизационной подготовки экономики Российской Федерации. Это позволит разбронировать материальные ценности мобилизационного резерва и сократить затраты на поддержание невостребуемых мобилизационных мощностей, что приведет к улучшению финансового положения предприятий.

6.2. Снижение цен и тарифов в отраслях естественных монополий

С 15 июня 1998 г. снижены на 25 процентов тарифы на грузовые железнодорожные перевозки грузов (уголь, нефть сырая, мазут, руда), составляющих 36 процентов объема перевозок.

Намечается осуществить дополнительное снижение оптовых цен на газ и тарифов на электроэнергию для промышленных потребителей до 50 процентов при условии их оплаты "живыми деньгами".

Смысл этой меры состоит в том, что в последние годы цены на продукты и услуги естественных монополий ушли вперед по сравнению с возможностями потребителей рассчитываться в денежной форме. В итоге железные дороги, газовая промышленность и электроэнергетика сосредоточили у себя большую часть накопленной дебиторской задолженности. Расчеты "живыми деньгами" с потребителями внутри России составляют у них:

РАО "Газпром" - 12 процентов РАО "ЕЭС России" - 13 процентов МПС по внутренним грузовым сообщениям - 31,2 процента.

Цены при расчетах денежными суррогатами или по бартеру существенно завышаются, а начисленные налоги не уплачиваются.

Снижение цен и тарифов, даже значительное, при условии оплаты "живыми деньгами" будет стимулировать рост монетизации экономики, спроса на деньги, не нанося ущерба сбору налогов.

В 1997 году были приняты решения о скидках цен и тарифов в этих отраслях при условии оплаты "живыми деньгами" по решению поставщика. В основном за счет этого РАО "Газпром" за 6 месяцев поднял денежную составляющую в расчетах с 7 до 12 процентов. Предлагаемый порядок отличается тем, что право выбора будет принадлежать потребителю.

Предлагается снизить также в 3 раза валютную составляющую тарифа за прокачку нефти по нефтепроводам.

Указанные меры хотя и повысят напряженность финансового положения в отраслях естественных монополий, позволят существенно снизить издержки в других отраслях промышленности, прежде всего нефтяной и нефтеперерабатывающей, химической, черной и цветной металлургии, а также в бюджетной сфере.

6.3. Реструктуризация задолженности предприятий

В настоящее время задолженность предприятий перед бюджетами всех уровней и внебюджетными государственными фондами по заработной плате, поставщиками и банками достигла примерно 1 трлн. рублей. На многих предприятиях их долги нередко многократно превышают годовые объемы реализации продукции и большей частью стали безнадежными. Особое значение при этом играют бюджеты всех уровней, ставшие своего рода генераторами неплатежей. Для оживления экономики потребуется осуществить меры по развязке долговой проблемы при том, что списание или прощение долгов, особенно со стороны государства, недопустимо, поскольку подрывает налоговую и финансовую дисциплину, в настоящее время и так чрезвычайно слабую.

Решения Правительства Российской Федерации о порядке проведения в 1998 году реструктуризации задолженности юридических лиц перед федеральным бюджетом, об ускоренной процедуре банкротства, об обращении взыскания на дебиторскую задолженность должников бюджету и о пересчете пеней уже создали определенную правовую базу.

Представляется необходимым осуществить ряд мер, которые позволили бы продвинуться в решении проблемы неплатежей и долгов и стимулировать снижение процентных ставок.

Предлагается внести следующие уточнения в порядок реструктуризации задолженности предприятий в федеральный бюджет:

выделять отдельной строкой в балансе предприятий долги на 1 января 1998 г.;

инициатива реструктуризации может исходить от налоговых органов или Федеральной службы России по делам о несостоятельности и финансовому оздоровлению;

в случае неисполнения принятых обязательств, особенно по текущим платежам, подвергать предприятие предусмотренным санкциям, включая арест дебиторской задолженности, ускоренную процедуру банкротства и др.;

в случае своевременного исполнения принятых обязательств соглашение о реструктуризации может предусматривать меры по увеличению периода отсрочки уплаты долгов.

6.4. Структурные реформы

В числе мер, направленных на поддержку отечественных производителей, улучшение их финансового положения, создание благоприятных условий для сокращения неплатежей, бартера и денежных суррогатов, предлагается:

внести изменения в порядок налогообложения при реализации продукции по цене ниже себестоимости и основных фондов ниже балансовой стоимости, чтобы, не подрывая налоговую дисциплину, дать возможность предприятиям избавлятя от неликвидов, реализовать неиспользуемое оборудование, устранить искусственное завышение цен, созданное вследствие применения бартера и денежных суррогатов;

отменить счет недоимщика или изменить режим его использования таким образом, чтобы устранить мотивы проведения расчетов минуя этот счет, применения бартера и расчетов наличными деньгами;

изменить порядок начисления амортизации и оценки основных фондов с тем, чтобы дать возможность предприятиям снизить издержки. Имеется в виду разрешить считать установленные нормы амортизации предельными и дать возможность предприятиям начислять амортизацию по более низким нормам, а балансовую стоимость основных фондов, определенную в итоге многолетних индексаций, переоценивать в сторону понижения. Для естественных монополий будет определен особый порядок оценки основных фондов.

Для сокращения неплатежей предприятий естественных монополий в бюджеты всех уровней необходимо:

строгое соблюдение всеми бюджетополучателями жестких лимитов потребления энергии, тепла и газа;

организация прямого финансирования закупок бюджетополучателями топливно-энергетических ресурсов через систему федерального казначейства;

изменение взаимоотношений между федеральной и региональными энергетическими комиссиями, обеспечение единства тарифной политики в топливно-энергетическом комплексе;

ускорение темпов сокращения перекрестного субсидирования (в том числе в сфере жилищно-коммунального хозяйства), введение федеральных стандартов соотношений между оптовой ценой на газ, тепло, энергию и отпускными ценами для населения;

введение во всех региональных компаниях электроэнергетики раздельного финансового учета затрат на производство, передачу и распределение электроэнергии, а также затрат на добычу, транспортировку и ведение иной хозяйственной деятельности.

Будут усилены защитные меры на внутреннем рынке, в том числе при импорте продовольствия, снижены ввозные пошлины на технологическое оборудование и запасные части к нему, не производимые в России и не имеющие отечественных аналогов.

В сложившихся условиях потребуется выработка дополнительных эффективных мер по поддержке российского экспорта. Следует отметить, что указанные меры, особенно по снижению цен и тарифов, будут являться стимулом для увеличения экспорта. Требует решения вопрос о гарантиях по экспортным кредитам.

С точки зрения преодоления финансового кризиса будут иметь важное значение структурные реформы, осуществляемые в более продолжительные сроки. Прежде всего, речь идет о мерах, призванных обеспечить защиту прав инвесторов и прозрачность российских предприятий и тем самым снизить риски в экономике.

В этих целях предлагается:

осуществить переход на международные стандарты бухгалтерского учета (до конца года будет введено не менее 10 международных стандартов из 22-х, предусмотренных в двухлетнем плане);

уже в 1998 году ввести ежеквартальную финансовую отчетность по международным стандартам крупнейших российских компаний - основных эмитентов;

укрепить независимый аудит и государственный финансовый контроль;

обеспечить защиту прав меньшинства акционеров, в том числе от перекачки активов в материнские ( дочерние) компании.

Намечено принять ряд федеральных законов о гарантировании банковских вкладов, о банкротстве кредитных организаций, о борьбе с легализацией незаконно полученных доходов. Будут предприняты меры по упорядочению системы налогообложения операций с ценными бумагами, введен надзор за финансово-промышленными группами, возглавляемыми банками на консолидированной основе.

Правительство Российской Федерации также намерено развивать законодательную и институциональную базу частной собственности на землю и недвижимость. Будут разработаны и внесены в Государственную Думу проекты федеральных законов о государственных муниципальных землях, о государственном земельном кадастре, об оценке земли и о землеустройстве. Будут приняты меры по внедрению единой системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

7. Социальная политика

7.1. Погашение задолженности по заработной плате

Ключевой проблемой социальной сферы остается задолженность по заработной плате, которая с начала 1998 года вновь стала расти. По состоянию на 1 июня 1998 г. просроченная задолженность по оплате труда составила 66,9 млрд. рублей, что на 6,7 процента больше по сравнению с предыдущим месяцем. Из-за отсутствия финансирования из бюджетов всех уровней задолженность составила 11 млрд. рублей, или 16,5 процента от общей задолженности.

Правительство Российской Федерации считает одной из приоритетных задач погашение задолженности по заработной плате, прежде всего в бюджетной сфере.

Расходы из федерального бюджета по текущей выплате заработной платы работникам бюджетной сферы и денежного довольствия военнослужащим по состоянию на 1 июня 1998 г. осуществлены в сумме 33,7 млрд. рублей. Это 24 процента всех расходов бюджета. В бюджеты субъектов Российской Федерации перечислено трансфертов в сумме 12,2 млрд рублей.

В целях решения этой задачи:

принят Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 1998 г. N 495 "О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов", которым предусмотрено заключение соглашений с субъектами Российской Федерации об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания им финансовой помощи за счет средств федерального бюджета. Во исполнение этого Указа принято постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 1998 г. N 555, которым одобрена форма соглашения, утвержден график подписания этих соглашений (24 июня - 4 июля 1998 г.);

принят Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 1998 г. N 499 "О мерах по стабилизации социально-экономической обстановки в угледобывающих регионах", во исполнение этого Указа - постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 1998 г. N 451.

Правительством Российской Федерации определен комплекс мер по обеспечению оплаты угля и погашения задолженности бюджетов всех уровней перед предприятиями угольной промышленности, а также по нормализации ситуации на рынке угля, включая упорядочение взаимоотношений между угольными компаниями. организациями-посредниками и организациями-потребителями угля;

подготовлен проект указа Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению выплаты начисленной заработной платы", направленный на стабилизацию ситуации во внебюджетной сфере, и проект указа Президента Российской Федерации "О мерах по обеспечению своевременной выплаты заработной платы", распространяющийся на бюджетные организации, государственные и муниципальные унитарные предприятия.

7.2. Приведение обязательств государства в социальной сфере в соответствие с реальными бюджетными возможностями для обеспечения минимальных социальных гарантий

Решение задачи недопущения задолженности по заработной плате предполагает прежде всего приведение обязательств государства в соответствие с реальными возможностями бюджета.

Для выполнения этой важной задачи:

принято постановление Правительства Российской Федерации от 12 мая 1998 г. N 438 "О мерах по укреплению финансовой дисциплины", предусматривающее подготовку и исполнение только тех мер, которые обеспечены реальным бюджетным финансированием;

принято решение рассмотреть порядок повышения минимального размера оплаты труда и индексации заработной платы работникам бюджетной сферы при формировании проекта федерального бюджета на 1999 год.

Предлагается стимулировать скорейшее принятие решений по максимальному уменьшению числа социальных льгот, выплат и пособий, устанавливаемых на уровне федерального законодательства, с целью замены их ограниченным числом адресных пособий. Сохранение существующей системы социальных льгот и выплат ведет к обострению социальной несправедливости, так как распределяются эти льготы в ущерб малоимущим и в пользу наиболее обеспеченных групп населения: только 15-20 процентов льгот предоставляется тем, кто в них действительно нуждается.

Правительство Российской Федерации подтверждает свою позицию о необходимости скорейшего принятия закона об адресном предоставлении всех социальных выплат, и в первую очередь о выплате пособия на ребенка на основе заявительного принципа семьям, в которых доход на члена семьи меньше прожиточного минимума. Безадресная выплата пособий на ребенка привела к тому, что в условиях, когда в целом по стране в 1997 году плановая потребность в финансировании детских пособий составила 27,2 млрд. деноминированных рублей, задолженность по их выплате к настоящему времени составила 16 млрд. рублей. В результате свыше 60 процентов семей с доходом ниже прожиточного минимума вообще не получают пособий на ребенка, в то время как 60 процентов всех выплачиваемых пособий направляется обеспеченным и наиболее обеспеченным семьям.

Назрела необходимость формирования единой информационной базы данных о получателях социальных льгот и выплат. На основе изучения и распространения опыта тех регионов, где такие базы данных уже созданы, будет введен персонифицированный учет получателей социальных пособий, льгот и выплат.

В области занятости населения необходимо введение принципа участия в общественных работах в качестве обязательного условия получения статуса безработного, а в сельской местности - введение обязательной проверки доходов от аренды и использования земельных участков для получения статуса безработного.

В случае значительной задолженности по выплате пособия по безработице будет рекомендовано в первоочередном порядке выплачивать эти пособия безработным из семей с доходом ниже прожиточного минимума на основе проверки их доходов.

В здравоохранении необходим переход к финансированию за лечение каждого больного. Это позволит сосредоточить финансирование на предоставлении качественных лечебных услуг, в которых действительно нуждаются пациенты, а также сбалансировать государственные гарантии с финансовыми возможностями государства. Существующая система финансирования в здравоохранении приводит к распылению средств среди учреждений, услуги которых не нужны населению, но которые государство вынуждено финансировать, при одновременной острой нехватке средств в учреждениях, оказывающих действительно качественные услуги, пользующиеся повышенным спросом у населения, что приводит также к нарастанию задолженности по выплате заработной платы медицинским работникам.

В образовании сокращение числа преподавателей должно сопровождаться повышением качества учебного процесса, созданием условий для привлечения образовательными учреждениями дополнительных внебюджетных средств.

7.3. Стабилизация финансового положения Пенсионного фонда Российской Федерации

Основным направлением деятельности Правительства Российской Федерации является обеспечение своевременной выплаты пенсий. Для этого уже предпринимаются следующие меры по повышению доходов Пенсионного фонда Российской Федерации:

рассмотрены на заседании Правительства Российской Федерации и внесены в Государственную Думу проекты федеральных законов "О

внесении дополнений в Порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации" и "О внесении дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях"

Правительством Российской Федерации принимаются меры по погашению задолженности Пенсионному фонду Российской Федерации РАО "ЕЭС России", ОАО "Тюменская нефтяная компания", АО "АвтоВАЗ", РАО "Газпром", МПС России;

разрабатываются меры по ускорению внедрения системы персонифицированного учета страховых пенсионных взносов, которая будет способствовать росту собираемости отчислений на пенсионное обеспечение, что позволит в перспективе стабилизировать финансовое положение Пенсионного фонда Российской Федерации и избежать накопления его дефицита.

Однако необходимость обеспечить своевременную выплату пенсий в условиях нынешнего дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации вынуждает приступить и к реализации мер по сокращению его расходов. В этой связи:

необходимо финансировать из федерального бюджета расходы, не связанные непосредственно с выплатой трудовых пенсий;

следует отказаться от предусмотренной пенсионным законодательством индексации трудовых пенсий в связи с ростом среднемесячной заработной платы по стране вплоть до полного устранения дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации;

целесообразно отменить надбавки и повышения к пенсиям работающим пенсионерам, за исключением тех случаев, когда работающие пенсионеры получают минимальную пенсию.

7.4. Справедливое распределение доходов и налоговой нагрузки

Политика Правительства Российской Федерации будет направлена на повышение адресности социальной поддержки, на повышение доли выплат наиболее социально уязвимым группам населения в общем объеме социальных трансфертов, на снижение чрезмерной дифференциации граждан по доходам и материальной обеспеченности.

В 1997 году в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты поступило в целом менее половины положенной суммы подоходного налога, причем степень уклонения от уплаты этого налога увеличилась среди наиболее богатых и значительно уменьшилась среди наименее обеспеченных слоев населения. Так, 10 процентов населения с наивысшими доходами уплатило около 17 процентов положенных налогов. Увеличение сбора подоходного налога до 75 процентов дало бы сумму, равную предусмотренной в федеральном бюджете величине трансфертов, выделяемых регионам.

Одна из причин уклонения от уплаты подоходного налога - высокие прогрессивные ставки при низкой величине доходов.

Сходная ситуация отмечается со взносами в Пенсионный фонд Российской Федерации и другие государственные внебюджетные фонды.

В нынешней кризисной ситуации предполагается:

усилить контроль за уплатой налогов с населения и взносов в государственные внебюджетные фонды;

внести изменения в законодательство Российской Федерации, повышающие ответственность юридических и физических лиц за уклонение от уплаты налогов;

вернуться к рассмотрению проекта закона о государственном контроле за соответствием м крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам;

внести поправки в налоговое законодательство по подоходному налогу, имея в виду повышение порога освобождения от налога и распространение налогообложения на вид денежных доходов, включая кредиты и страховые полисы;

снизить уровень взносов за счет фонда оплаты труда во внебюджетные социальные фонды до 30-35 процентов и одновременно включить в состав фонда оплаты труда организаций расходы потребительского характера.

Предусмотренный комплекс мер способен стать одним из ключевых факторов в финансировании социальной сферы и пенсионного обеспечения.

Сохранение социального мира в период реализации программы - приоритетная задача Правительства Российской Федерации.

Большое значение в рамках этой задачи придается налаживанию диалога между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством Российской Федерации.

Заключение

Правительство Российской Федерации сделает все возможное, чтобы свести бремя трудностей к минимуму. Для этого придется действовать жестко, но именно жесткости и решительности в наведении порядка, в укреплении российского государства нам более всего не хватало в последние годы.

Осуществление программы позволит:

к осени 1998 г. восстановить равновесие на финансовых рынках и снизить процентные ставки. Острая фаза финансового кризиса останется позади;

к концу 1998 года возобновить, хотя и в пределах показателей прошлого года, рост ВВП и промышленной продукции, увеличить объем экспорта, повысить уровень монетизации экономики, снизить неплатежи;

в 1999 году существенно улучшить сбор налогов, сократить расходы по обслуживанию внутреннего долга, увеличить кредитные вложения в экономику и снизить процентные ставки, что является основой для повышения темпов экономического роста и улучшения показателей уровня жизни населения.

Выполнение настоящей программы не означает решения всех проблем российской экономики. Но финансовый кризис будет преодолен, и Россия окажется менее чувствительной к новым колебаниям мировой финансовой конъюнктуры, сможет вплотную заняться решением задач реконструкции экономики с целью достижения современных критериев развитой индустриальной страны.

Утвержден
постановлением Правительства
Российской Федерации
от 10 июля 1998 г.
N 762