Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 15.12.99 N 1394 "О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОДДЕРЖКИ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И СОЗДАНИЯ УСЛОВИЙ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ"

1. Местное самоуправление в Российской Федерации составляет одну из основ конституционного строя. Его положение в политической системе российского общества определяется тем, что это тот уровень власти, который наиболее приближен к населению, им формируется и ему непосредственно подконтролен, решает вопросы удовлетворения основных жизненных потребностей населения. Рационально организованное местное самоуправление позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе, повышать доверие населения к власти.

В связи с этим в ходе поэтапной конституционной реформы большое внимание уделено реформе местного самоуправления. В частности, еще в 1993 году были изданы касающиеся проведения реформы местного самоуправления указы Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. N 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации", от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" и от 21 марта 1994 г. N 557 "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления".

В последующем принят ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления.

В 1996-1999 годах реализовывались мероприятия Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. N 1251. Основной целью указанной Программы, принятой в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", являлось обеспечение становления и развития самоуправления населения Российской Федерации путем создания основ для формирования власти на муниципальном уровне при условии достижения муниципальными образованиями финансово-экономической самостоятельности. В основном поставленная цель достигнута: приняты основополагающие законы, определена территория муниципальных образований, сформированы органы местного самоуправления. В связи с этим в настоящее время необходимо ставить и решать вопросы совершенствования правовой, территориальной и организационной основ местного самоуправления, в том числе вопросы разработки предложений по систематизации, а в дальнейшем - по кодификации законодательства в области местного самоуправления, методических рекомендаций по оптимизации территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления. Кроме того, в ходе реализации мероприятий Программы были созданы основы системы государственной поддержки местного самоуправления. На современном этапе требуется ее развитие, укрепление материальной, технической и кадровой базы, создание системы подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, сетей региональных центров научной и информационной поддержки местного самоуправления.

В 1996-1999 годах разработано значительное количество методик и технологий в области финансовой и экономической деятельности органов местного самоуправления, которые были апробированы и внедрены в ряде муниципальных образований, входящих в систему опорных зон. Эти методики и технологии позволяют существенно повысить эффективность управления финансовыми и материальными ресурсами муниципальных образований. В целях максимального использования всех имеющихся местных ресурсов для улучшения социально-экономического развития муниципальных образований необходимо широкое распространение этих методик и технологий. Значительно меньше внимания в указанный период было уделено работе с населением, вовлечению его в решение местных вопросов, взаимодействию местной власти и населения.

Без постоянной поддержки со стороны государства муниципальные образования не смогут эффективно участвовать в проведении реформ, в укреплении российской государственности, в удовлетворении основных жизненных потребностей проживающего на их территории населения, тем более что государственная поддержка развития местного самоуправления является законодательно установленной обязанностью органов государственной власти. Поэтому необходимо осуществление мер, обеспечивающих углубление реформы местного самоуправления, планомерный переход от поддержки государством становления власти на муниципальном уровне к поддержке социально-экономического развития муниципальных образований, реализации в полном объеме конституционных полномочий местного самоуправления.

2. В Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления (далее именуется Программа) определены основные направления государственной поддержки развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления.

3. Программа призвана способствовать осуществлению государственной политики в отношении местного самоуправления, активному проведению социально-экономической и политической реформ на муниципальном уровне.

4. Главной целью Программы является формирование условий для устойчивого социально-экономического развития муниципальных образований, эффективной реализации конституционных полномочий местного самоуправления.

5. Основными задачами Программы являются:

а) совершенствование нормативной правовой базы местного самоуправления как на федеральном, так и на региональном уровнях, создание необходимых предпосылок для формирования на этой основе собственной нормативной правовой базы муниципальных образований;

б) совершенствование территориальных и организационных основ местного самоуправления;

в) выработка механизма эффективного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и федеральными органами государственной власти;

г) создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, в том числе совершенствование системы налогового и бюджетного регулирования, позволяющих стабильно обеспечивать минимальные местные бюджеты путем закрепления на постоянной основе доходных источников муниципальных образований для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов;

д) совершенствование межбюджетных отношений, имеющее конечной целью выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе единой методики расчетов, включающей обязательный учет государственных минимальных социальных стандартов;

е) финансовое обеспечение реализуемых органами местного самоуправления конституционных полномочий, в том числе отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, и решений органов государственной власти, влекущих дополнительные расходы местных бюджетов;

ж) создание условий для завершения передачи отдельных категорий объектов, находящихся в государственной собственности, в муниципальную собственность муниципальных образований;

з) реализация права собственности муниципальных образований на землю;

и) выработка рекомендаций, методик и технологий, способствующих оптимизации территорий муниципальных образований и структур органов местного самоуправления, эффективному управлению бюджетным процессом, муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством в целом, комплексным социально-экономическим развитием муниципальных образований, устойчивому взаимодействию органов государственной власти и органов местного самоуправления, повышению качества профессиональной подготовки муниципальных служащих;

к) развитие государственной системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления;

л) обеспечение создания эффективной системы взаимодействия органов местного самоуправления с населением, обеспечивающей участие последнего в местном самоуправлении и контроль со стороны населения за деятельностью органов местного самоуправления;

м) создание условий для формирования и реализации инвестиционных проектов и программ социально-экономического развития муниципальных образований;

н) разработка и реализация федеральных инвестиционных проектов и программ социально-экономического развития муниципальных образований;

о) обеспечение исполнения законодательства о местном самоуправлении;

п) содействие информационному обеспечению местного самоуправления.

6. Предусматриваются два основных этапа исполнения Программы:

первый этап (2000-2002 годы) - создание базовых условий для развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления;

второй этап (2003-2014 годы) - выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении, а также на решение задач инвестиционного характера, способных обеспечить устойчивое социально-экономическое развитие муниципалитетов и существенное повышение жизненного уровня населения.

7. Для обеспечения государственной поддержки местного самоуправления необходимо осуществление следующих мероприятий:

а) анализ федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов и внесение предложений по их совершенствованию, разработка проектов федеральных нормативных правовых актов, модельных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

б) анализ межбюджетных отношений, выработка предложений по их совершенствованию; разработка государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм и нормативов, а также рекомендаций по установлению нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

в) разработка и реализация целевых инвестиционных подпрограмм, способствующих реализации конституционных основ местного самоуправления и развитию муниципальных образований;

г) разработка и внедрение методик и технологий управления муниципальным хозяйством, муниципальной собственностью, бюджетным процессом в муниципальных образованиях, совершенствование территориальной и организационной основ местного самоуправления, подготовка кадров для органов местного самоуправления;

д) создание систем информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления, разработка предложений по созданию муниципальных информационных систем;

е) разработка предложений по формированию системы подготовки кадров для органов местного самоуправления, совершенствование государственных образовательных стандартов, программ, создание учебно-методических пособий, осуществление учебных мероприятий;

ж) создание и совершенствование систем информирования населения о сущности, преимуществах, принципах и задачах местного самоуправления, о деятельности органов местного самоуправления.

В связи с тем, что муниципальные образования существенно отличаются друг от друга, в том числе по размерам территории, количеству населения, экономическому потенциалу, географическим и климатическим условиям, а также учитывая ограниченность средств федерального бюджета, направляемых на реализацию мероприятий Программы, отработка конкретных методик, технологий, методических рекомендаций, создание пилотных центров научной, информационной и кадровой поддержки местного самоуправления проводятся на базе опорных зон, формируемых из муниципальных образований различных типов и в различных регионах в соответствии с разработанной методологией.

8. Программой предусматриваются следующие основные направления государственной поддержки развития муниципальных образований и реализации конституционных полномочий местного самоуправления:

а) совершенствование правовой основы местного самоуправления, включающее регулирование организационной, финансовой и хозяйственной самостоятельности местного самоуправления при решении вопросов местного значения;

б) обеспечение рациональной организационной поддержки муниципальных образований и создание условий для эффективной реализации органами местного самоуправления своих полномочий;

в) создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований;

г) совершенствование системы научно-методической и организационно-методической поддержки развития муниципальных образований и обеспечение ее эффективного функционирования;

д) обеспечение функционирования системы подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров для органов местного самоуправления и ее совершенствование;

е) информационная поддержка местного самоуправления и создание благоприятных условий для стабильной социально-политической обстановки в муниципальных образованиях.

9. В целях совершенствования правовой основы местного самоуправления необходимо законодательным путем решить следующие вопросы:

а) порядок передачи объектов государственной собственности, включая землю, в муниципальную собственность;

б) порядок установления государственных минимальных социальных стандартов и нормативов минимального бюджетного обеспечения муниципальных образований;

в) закрепление за местными бюджетами на долговременной и постоянной основе налоговых поступлений, обеспечивающих финансовую самостоятельность органов местного самоуправления;

г) порядок расчета и передачи органам местного самоуправления средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий;

д) порядок расчета и компенсации органам местного самоуправления средств на исполнение ими решений органов государственной власти, влекущих дополнительные расходы или снижающих доходы местных бюджетов;

е) контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;

ж) основы статуса выборного лица местного самоуправления;

з) организация и деятельность муниципальных органов охраны общественного порядка и их взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

и) уточнение полномочий органов местного самоуправления и выработка на их основе направлений рационального расходования средств местных бюджетов;

к) особенности создания и функционирования муниципальных предприятий.

Мероприятия по государственной поддержке развития муниципальных образований и созданию условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления в области совершенствования правовой основы местного самоуправления на 2000-2002 годы предусмотрены приложением N 1.

10. Рациональная организация местного самоуправления, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления и обмен информацией на всех уровнях государственной власти являются необходимыми условиями для устойчивого развития муниципальных образований, эффективной реализации органами местного самоуправления своих полномочий.

Совершенствование организационных основ местного самоуправления потребует:

а) развития системы государственного контроля за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами законодательных актов Российской Федерации о местном самоуправлении и нормативно-правовых актов муниципальных образований;

б) изучения опыта организации местного самоуправления как в Российской Федерации, так и за рубежом;

в) научно обоснованного подхода к установлению территорий муниципальных образований и созданию структур органов местного самоуправления;

г) установления принципов организации структур управления муниципальным хозяйством;

д) разработки и внедрения механизмов эффективного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

е) обеспечения деятельности системы информационной поддержки местного самоуправления.

Мероприятия по государственной поддержке развития муниципальных образований и созданию условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления в организационной сфере на 2000-2002 годы предусмотрены приложением N 2.

11. Самостоятельная финансово-хозяйственная деятельность органов местного самоуправления создает необходимые условия для удовлетворения основных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Для повышения ее эффективности со стороны государства необходимы:

а) совершенствование межбюджетных отношений;

б) создание условий для формирования и развития муниципального хозяйства;

в) методическая помощь в решении вопросов формирования и исполнения местных бюджетов, управления муниципальной собственностью и муниципальным хозяйством, формирования муниципальной инвестиционной политики, муниципальной политики в кредитной сфере, муниципальной политики поддержки развития малого и среднего предпринимательства, а также создания конкурентной среды в сфере предоставления услуг населению в муниципальных образованиях.

Мероприятия по государственной поддержке развития муниципальных образований и созданию условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления в финансово-экономической сфере на 2000-2002 годы предусмотрены приложением N 3.

12. Решение проблем, возникающих в ходе становления и развития местного самоуправления, обеспечения устойчивого развития муниципальных образований, требует их глубокой научно-методической проработки.

В связи с этим необходима развитая научно-методическая база местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях.

Мероприятия по государственной поддержке развития муниципальных образований и созданию условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления в сфере научно-методического обеспечения на 2000-2002 годы предусмотрены приложением N 4.

13. В целях повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления, их наиболее полного участия в разработке и реализации планов и программ развития муниципальных образований необходимо обеспечение функционирования системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления и ее совершенствование.

В рамках Программы предлагается осуществлять:

а) совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, включающей довузовское и послевузовское обучение основам местного самоуправления;

б) формирование федерального, регионального и муниципального заказов на подготовку, переподготовку и повышение квалификации муниципальных служащих;

в) разработку и утверждение государственных образовательных стандартов, выполнение базовых учебных планов и программ по специальности "Государственное и муниципальное управление";

г) издание и распространение научной и учебно-методической литературы, касающейся подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для органов местного самоуправления, а также методической литературы по вопросам организации муниципальной службы и работы с кадрами в органах местного самоуправления.

Мероприятия по государственной поддержке развития муниципальных образований и созданию условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления в кадровой сфере на 2000-2002 годы предусмотрены приложением N 5.

14. Становление реального местного самоуправления, предполагающего активное участие населения в решении конкретных вопросов местного значения, поддержку органов местного самоуправления, оказываемую населением, и контроль за их деятельностью, возможно осуществить только при наличии отлаженной информационной системы информирования населения и благоприятной социально-политической обстановки в муниципальных образованиях.

Для их создания необходимо:

формирование системы взаимодействия органов местного самоуправления с населением;

создание региональных и муниципальных систем информирования населения об основных направлениях политики органов государственной власти и органов местного самоуправления, доведения до сведения граждан существа принимаемых нормативных правовых актов;

создание условий для формирования в муниципальных образованиях структур гражданского общества, способствующих участию населения в осуществлении местного самоуправления.

Мероприятия по государственной поддержке развития муниципальных образований и созданию условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления в социально-политической сфере на 2000-2002 годы предусмотрены приложением N 6.

15. Финансирование Программы осуществляется за счет средств федерального бюджета и по согласованию - средств бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и средств союзов и ассоциаций муниципальных образований. При этом предполагается также использование средств международных организаций в рамках осуществляемых ими проектов поддержки развития местного самоуправления в странах с переходной экономикой.

Совместное финансирование мероприятий Программы осуществляется на основании отдельных договоров.

16. Основными исполнителями Программы являются федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, союзы и ассоциации муниципальных образований.

17. Организация исполнения Программы осуществляется рабочей комиссией по управлению Программой, в состав которой входят представители заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Для экспертизы разрабатываемых в ходе выполнения мероприятий Программы документов, материалов и оценки эффективности использования бюджетных средств рабочей комиссией по управлению Программой формируются экспертные группы по мероприятиям Программы из ведущих специалистов в соответствующих областях.

Контроль за исполнением Программы возлагается на Министерство по делам федерации и национальностей Российской Федерации.

18. Финансирование мероприятий Программы за счет средств федерального бюджета предусматривается в следующем объеме:

в 2000-2002 годах - 160 млн. рублей, в том числе на 2000 год - 20 млн. рублей;

в 2003-2014 годах с учетом представляемых в установленном порядке предложений Министерства по делам федерации и национальностей Российской Федерации.

Организация в рамках Программы работ, обеспечивающих переход на новые методики и технологии муниципального управления в муниципальных образованиях различных типов и в различных регионах, их широкое внедрение и подготовка соответствующих специалистов, возможна при условии финансирования за счет средств федерального бюджета.

В связи с тем, что муниципальные образования отличаются друг от друга по размерам территории, численности населения, экономическому потенциалу, географическим и климатическим условиям, а средства федерального бюджета, направляемые на реализацию мероприятий Программы, ограничены, отработка конкретных методик, технологий, методических рекомендаций и создание пилотных центров научной, информационной и кадровой поддержки местного самоуправления проводятся на основе системы опорных зон, формируемых из муниципальных образований различных типов и в разных регионах в соответствии с разрабатываемой типологией.

Программу предполагается реализовать в 176 опорных зонах. Потребность финансовых средств на 2000 год по основным направлениям Программы составляет 20 млн. рублей, из них:

на научно-методическую поддержку местного самоуправления, экспертизу разработок Программы (по договорам с исполнителями) - 8,2 млн. рублей;

на внедрение методик и технологий управления местными бюджетами в муниципальных образованиях - 3,52 млн. рублей;

на систему подготовки и переподготовки кадров (дистанционное обучение в муниципальных образованиях, без отрыва от основной работы, с использованием электронных программных средств удаленного доступа к базам информации) - 2,5 млн. рублей;

на информационную поддержку местного самоуправления по созданию муниципальных информационных систем - 4,02 млн. рублей;

на издание научно-методической литературы для муниципальных образований - 1,76 млн. рублей.

Таким образом, реализация Программы при условии финансовой поддержки со стороны государства позволит осуществить дальнейшую реформу местного самоуправления.