Законодательная база Российской Федерации

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 10.04.2000 N 51-ФЗ "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ПРОГРАММЫ РАЗВИТИЯ ОБРАЗОВАНИЯ"

1. Общее образование, начальное профессиональное образование (основные и дополнительные образовательные программы, в том числе специальные)

В начале 1998/99 учебного года в Российской Федерации работали (таблица 1) 60,25 тысячи дошкольных образовательных учреждений, которые посещали 4,7 миллиона детей, 66,7 тысячи общеобразовательных учреждений различных видов, в том числе 568 негосударственных, в которых обучались свыше 21,1 миллиона учащихся и обучение велось на 80 языках народов России, свыше 4 тысяч учреждений начального профессионального образования, в которых обучались 1,67 миллиона человек, 8,7 тысячи учреждений дополнительного образования детей, в которых занимались 4,4 миллиона человек.

Уникальной образовательной сферой, охватывающей 68,9 процента общеобразовательных учреждений Российской Федерации, являются образовательные учреждения сельской местности - очаги знаний и культуры.

В детских домах и школах-интернатах для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, численность воспитанников составила в 1998 году более 96 тысяч человек. Функционирует сеть школ-интернатов для детей с отклонениями в развитии.

В обеспечении социальной защиты, адаптации и реабилитации детей и молодежи велика роль вечерних (сменных) общеобразовательных школ. В 1998 году работали 1706 таких учреждений с общим числом обучающихся 470 тысяч человек, среди которых 29,7 процента в возрасте до 15 лет включительно, 45 процентов в возрасте 16-17 лет, 24 процента в возрасте 18-29 лет, 1,3 процента старше 30 лет.

В образовательных учреждениях общего образования и начального профессионального образования занято свыше 2,4 миллиона педагогических работников.

Реализации различных образовательных запросов способствует структурная перестройка сети образовательных учреждений. Число учреждений нетрадиционных видов - лицеев, профессиональных лицеев, гимназий - достигло 2547 с общим числом обучающихся 1,7 миллиона человек.

Учреждения дополнительного образования детей продолжают способствовать обогащению культуры и традиций воспитания детей.

Для начального профессионального образования введен новый, значительно сокращенный перечень профессий и новые государственные образовательные стандарты, разработан новый базисный учебный план.

2. Среднее, высшее и послевузовское профессиональное образование (основные и дополнительные образовательные программы)

В начале 1998/99 учебного года в Российской Федерации функционировали:

2649 государственных и муниципальных образовательных учреждений среднего профессионального образования (далее - средние специальные учебные заведения), в которых обучались 2052 тысячи человек, в том числе 935 колледжей, реализующих программы подготовки повышенного уровня, и 60 негосударственных колледжей с контингентом 18,8 тысячи человек;

587 государственных образовательных учреждений высшего профессионального образования (далее - высшие учебные заведения), в которых обучались более 3,3 миллиона человек, и 334 негосударственных высших учебных заведения, в которых обучались 250,7 тысячи человек.

В государственных средних специальных учебных заведениях работали 123,1 тысячи преподавателей, в государственных высших учебных заведениях - 249,6 тысячи преподавателей.

В 1998 году на все формы обучения в государственные и негосударственные высшие учебные заведения принято 912,9 тысячи человек. Показатель численности студентов высших учебных заведений на 10 тысяч человек населения в 1998 году составил 246. Показатель численности учащихся средних специальных учебных заведений на 10 тысяч человек населения в 1998 году составил 139.

При этом начиная с 1992 года получение молодежью высшего профессионального образования расширяется в основном за счет увеличения числа студентов, обучающихся на основе полного возмещения затрат в государственных и негосударственных высших учебных заведениях.

Подготовка специалистов с высшим профессиональным образованием ведется по 92 направлениям и 443 специальностям. За последние три года открыто 15 новых специальностей высшего профессионального образования, в том числе 10 инженерных.

Изменилась структура приема студентов в высшие учебные заведения. Прием на инженерные специальности уменьшается, а на экономические и юридические резко возрастает. Такая тенденция начинает приобретать негативный характер в связи с диспропорцией подготовки специалистов и потребностей в трудовых ресурсах, прогнозов развития экономики Российской Федерации, научно-технического прогресса.

В государственных и муниципальных средних специальных учебных заведениях подготовка специалистов проводится по 275 специальностям.

Изменилась профильная структура подготовки специалистов в средних специальных учебных заведениях. Увеличился прием студентов на экономические и правовые специальности, и несколько уменьшился прием на технические и сельскохозяйственные специальности. Средние специальные учебные заведения, как правило, традиционно имели узкую профильную направленность (машиностроение, энергетика, строительство, сельское хозяйство и другие), но в последние годы все большее число указанных учебных заведений становятся многопрофильными.

Проводится последовательная ориентация деятельности высших учебных заведений и средних специальных учебных заведений на решение различных социально-экономических задач субъектов Российской Федерации.

Существенно возрастает роль системы дополнительного профессионального образования, учреждениям которой предстоит в ближайшие годы переподготовить и повысить квалификацию около 10 миллионов руководителей и специалистов, а также таких категорий граждан, как безработные, бывшие военнослужащие, иммигранты и переселенцы.

Сохраняя и расширяя объем подготовки специалистов с высшим и средним образованием в условиях перехода к рынку и спада производства, высшие учебные заведения и средние специальные учебные заведения во многом способствуют снижению уровня социальной напряженности в обществе и уменьшению безработицы, в первую очередь среди молодежи.

Осуществляется диверсификация образовательных программ профессионального образования в целях создания большего разнообразия и расширения ассортимента предлагаемых образовательных услуг.

Формируются система и основные процедуры лицензирования деятельности образовательных учреждений, их аттестации и государственной аккредитации.

В системе высшего профессионального образования четко обозначилась тенденция интеграции науки и педагогического процесса. Не только сохранен, но и значительно увеличен интеллектуальный потенциал: число докторов наук в высших учебных заведениях страны возросло с 13,7 тысячи человек в 1990 году до 24,3 тысячи человек в 1998 году. Сформировав авторитетные научные школы, высшие учебные заведения продолжают работу в соответствии с научно-техническими и инновационными программами.

Значительно расширяются и совершенствуются международные связи и международная деятельность в области образования.

Развивается нормативная правовая база в области образования: постановлениями Правительства Российской Федерации утверждены типовые положения о всех основных типах и видах образовательных учреждений, государственные образовательные стандарты среднего и высшего профессионального образования и в качестве составной части Классификаторы направлений и специальностей среднего и высшего профессионального образования.

Развитие образования происходит в сложнейшей ситуации. На деятельность образовательных учреждений дестабилизирующее воздействие оказывают факторы, среди которых основными являются:

социальная и экономическая нестабильность в обществе, острый дефицит финансовых средств в связи с кризисным положением в экономике;

неполнота нормативной правовой базы в области образования;

систематическое неисполнение норм законодательства в области образования.

Неудовлетворительное финансирование является одной из основных причин кризисных ситуаций в системе образования. В целом потребность образовательных учреждений в финансовых средствах обеспечивается за счет средств бюджетов всех уровней менее чем на четверть. Сохраняется тенденция сокращения реального объема ассигнований на нужды образования. В текущих ценах они сократились примерно в 5 раз, что в сопоставимых ценах составляет более чем двадцатикратное уменьшение. Задержки выплаты заработной платы работникам образовательных учреждений в большинстве субъектов Российской Федерации носят постоянный характер. Не восполнена задолженность государства за прошлые годы.

В нарушение законодательства не обеспечивается защита образовательных учреждений от штрафов и пеней, начисляемых независимо от отсутствия или несвоевременности финансирования из бюджетов.

Острейший дефицит финансовых ресурсов породил опасность потери лучшего из того, что имелось и еще имеется в системе образования Российской Федерации. Сохраняют угрозу углубления кризисные тенденции в системе образования, способные нанести серьезный ущерб состоянию безопасности государства.

Государственные образовательные учреждения и другие организации системы образования вследствие отсутствия бюджетных средств на оплату отопления, электроснабжения и других коммунальных услуг отключаются от систем жизнеобеспечения в нарушение решений Правительства Российской Федерации.

Далеко не все положения законодательства в области образования нашли свое отражение в соответствующих нормативных правовых актах органов исполнительной власти, что создает сложности в исполнении указанных положений. Особой проблемой является создание действенных механизмов контроля за исполнением норм законодательства, защиты прав субъектов образовательного процесса, соблюдения гарантий государства в области образования.

Одной из проблем обеспечения деятельности высших учебных заведений и средних специальных учебных заведений является усиление на федеральном уровне координации деятельности отраслевых систем высшего и среднего профессионального образования как в масштабе Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации.

Поддержание вертикальных связей между отдельными уровнями управления образованием осуществляется посредством договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий. Вместе с тем практика реализации указанных договоров и соглашений показывает необходимость дальнейшего совершенствования всей системы взаимодействия государственных и муниципальных органов управления образованием.

В последние годы отчетливо проявляются тенденции ухудшения социального положения и здоровья детей. Не последнюю роль в ухудшении здоровья детей имеет тяжелая ситуация, в которой оказались сами образовательные учреждения. Учебно-материальная база образовательных учреждений приходит в негодность, устаревает. Резко сократились капитальные вложения, темпы износа зданий существенно опережают темпы их реконструкции и нового строительства. В 2-3 смены работают около 32 процентов школ, более одной трети зданий и сооружений системы образования требуют капитального ремонта или реконструкции. В аварийном состоянии находятся 6,5 процента зданий, и только 46,3 процента школ имеют все виды удобств. Недостаточными темпами ведется строительство объектов системы образования, практически прекращено строительство образовательных учреждений в сельской местности. В ряде субъектов Российской Федерации это привело к переполнению школ.

Достижение современного уровня содержания общего образования, гуманизация, ориентация на развитие личности, формирование системы жизненных ценностей, социальных норм и других элементов культуры являются наиболее важной проблемой.

Растет угроза нарушения единства образовательного пространства в части обучения русскому языку как государственному языку. Увеличиваются разночтения федеральных и национально-региональных компонентов стандартов гуманитарных дисциплин.

Проблемами остаются отсутствие необходимой преемственности уровней дошкольного образования и начального общего образования, а также начального общего и основного общего образования, появление многопредметности в начальной школе. Усугубляются проблемы разрыва преемственности уровней общего образования и высшего профессионального образования. На протяжении ряда лет уменьшается количество выпускников средней школы, способных выдержать вступительные экзамены в высшие учебные заведения без дополнительной подготовки.

В ряде случаев в нарушение законодательства взимается плата за обучение в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в рамках государственных образовательных стандартов.

Финансирование учреждений высшего профессионального образования осуществляется с нарушением федеральных законов. Тенденция переноса центра тяжести с бюджета на внебюджетные средства, в том числе и личные, в совокупности с происходящим расслоением общества по уровню доходов ведет к угрозе превращения российской демократической системы образования в сословную, элитарную.

В то же время в недостаточной мере осуществляется режим экономии, мобилизации внутренних резервов, максимального использования имеющегося потенциала системы образования.

Имеет место не регулируемое государством увеличение выпуска вариативных учебников, часто низкого качества, хотя в ряде субъектов Российской Федерации многие школы не обеспечены учебниками по предметам базисного учебного плана.

Положение с изданием учебников по предметам федеральных и национально-региональных компонентов государственных образовательных стандартов становится критическим. Не обеспечен высокий уровень российского гуманитарного образования. Проблемы совершенствования содержания учебной литературы, приведения содержания учебников истории, обществознания, литературы в соответствие с уровнем указанных наук и российскими традициями нравственно-эстетического и гражданско-патриотического воспитания обучающихся и воспитанников являются наиболее актуальными.

В ряде субъектов Российской Федерации возникают трудности с подготовкой и изданием учебников на языках народов Российской Федерации.

Уменьшается количество предприятий промышленности, осуществляющих производство различных видов продукции для системы образования, сокращается объем их производства, не решена проблема обеспечения образовательных учреждений классно-лабораторным оборудованием, наглядными пособиями, техническими и информационными средствами обучения и специализированной мебелью.

В целом остается проблемой кадровое обеспечение образовательных учреждений. Сохраняется устойчивая тенденция старения педагогических работников образовательных учреждений всех типов и видов, недостаточно молодых специалистов вследствие низкого уровня оплаты труда и социального престижа профессии педагога, слабой социальной защищенности педагогических и научно-педагогических работников образовательных учреждений.

"Утечка умов" является в ряде случаев проблемой для кадрового обеспечения образовательных учреждений различных уровней системы образования. В пределах Программы указанная проблема становится проблемой сохранения потенциала педагогических и научно-педагогических работников образовательных учреждений, а также научных школ и направлений научно-технической деятельности высших учебных заведений.

Ухудшается положение с подготовкой кадров для образовательных учреждений, расположенных в сельской местности, в районах Крайнего Севера, на Дальнем Востоке и в Сибири. Обеспечение прав граждан, проживающих в сельской местности, на получение качественного образования является особенно большой проблемой.

Увеличение количества негосударственных образовательных учреждений всех уровней образования создало проблему необходимости усиления государственного и общественного контроля их деятельности, качества предлагаемого образования. Особую озабоченность вызывает значительное увеличение количества негосударственных высших учебных заведений, их филиалов, не имеющих необходимой учебной базы и профессорско-преподавательских кадров. Органы управления образованием в субъектах Российской Федерации в силу ряда причин слабо влияют на ситуацию в указанных образовательных учреждениях. Периодичность аттестации образовательных учреждений раз в пять лет не дает достаточной гарантии обеспечения качественного образования.

Уменьшается количество дошкольных образовательных учреждений и количество посещающих их детей, в результате чего более 50 процентов дошкольников не пользуются услугами первого уровня системы образования.

Увеличилось число детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Возрастает число детей с ограниченными возможностями здоровья и детей, нуждающихся в психолого-педагогической коррекции. Однако существующее количество образовательных учреждений для указанных детей не в состоянии обеспечить потребность в их содержании и обучении.

Особое беспокойство вызывают дети, которые по различным причинам не посещают школы или другие образовательные учреждения, не получают образования и количество которых увеличивается.

В критическом положении находятся образовательные учреждения дополнительного образования и обеспечивающие досуг детей учреждения, сокращается оказание услуг, связанных с занятиями научно-техническим творчеством, туризмом, детским спортом. В ряде субъектов Российской Федерации закрываются и перепрофилируются станции и центры юных техников, юных натуралистов, центры и дворцы детского творчества, дома пионеров и школьников, ряд других образовательных учреждений дополнительного образования. Это связано с проблемой финансирования дополнительного образования детей. Большинство образовательных учреждений дополнительного образования детей, за исключением образовательных учреждений системы образования, осуществляют свою деятельность на платной основе. Низкий уровень доходов большинства граждан значительно снижает доступность указанного вида образования.

Важнейшей проблемой является восстановление единства систем обучения и воспитания, тем более что особенностью российской системы образования всегда являлось единство обучения и воспитания, достигаемое за счет реализации в школах программ дополнительного образования, функционирования детских и юношеских общественных организаций, удовлетворяющих естественную тягу молодых людей к общению, деятельности по интересам. Судьба подрастающего поколения в значительной мере зависит от восстановления и устойчивого функционирования системы воспитания, определяющей нравственные ориентиры, дающей прочную духовную опору на подлинные, а не мнимые жизненные ценности, формирующей гражданственность и патриотизм.

Актуальной проблемой является устранение неодинаковой вследствие социально-экономических условий мобильности обучающихся и выравнивание возможностей доступа представителей различных групп населения к качественному образованию всех уровней в выбранных образовательных учреждениях.

Большая часть трудоспособной молодежи не обучается в учреждениях профессионального образования, что ведет к снижению профессионального уровня трудовых ресурсов. По общим показателям доступа молодежи к профессиональному образованию и получению такого образования Россия существенно отстает от многих стран мира. Более того, в последние годы обозначилась тенденция снижения уровня образования всего населения.

Складывающаяся ситуация ведет к росту детской безнадзорности, а также преступности среди молодежи, темпы роста которой за последние годы увеличились в 15 раз по сравнению с преступностью среди взрослых. Более одной трети преступлений среди молодежи совершается детьми в возрасте от 13 до 15 лет.

Значимость для государства научной деятельности, ведущейся в образовательных учреждениях, предопределена не только непосредственной заинтересованностью в использовании новых научных результатов в тех или иных отраслях экономики, но и тем, что без участия в научно-исследовательской работе субъектов образовательного процесса не может осуществляться подготовка специалистов, а также научно-педагогических работников и повышение их квалификации. Доля ежегодных бюджетных ассигнований, выделяемых на финансирование научной деятельности высших учебных заведений, за последние пять лет сократилась в несколько раз и более чем в 30 раз в сопоставимых ценах по сравнению с 1990 годом. Принцип многоуровневого финансирования (единый заказ-наряд - программы - гранты), разумный при наличии необходимых средств, но реализуемый в кризисный для развития экономики период при значительном уменьшении бюджетных ассигнований, отрицательно сказался на социальном статусе научных работников и не отвечает потребностям практики. Научные работники фактически стали членами временных творческих коллективов, финансируемых без учета реально сложившихся научных направлений и школ.

Все более замкнутый характер приобретает процесс подготовки кадров высшей квалификации, который вследствие отсутствия необходимых средств вынужденно ограничивается рамками региональных научных школ, которые не всегда и не по всем направлениям могут обеспечить должный уровень научной подготовки таких кадров.

Ухудшается взаимодействие высших учебных заведений с организациями промышленности, опытными и экспериментальными базами, что ведет к снижению качества учебного процесса, прежде всего свертыванию энергоемких лабораторных работ и практической подготовки будущих специалистов.

Положения раздела I являются основой определения целей, направлений и задач развития системы образования, указанных в тексте Программы.

Таблица 1

Основные показатели системы образования (образовательных учреждений всех форм собственности и ведомственной подчиненности, 1998 год)

Примечание.

* - общее число прошедших обучение за год;

** - в том числе 4379 тысяч человек в учебных группах постоянного состава, обеспечивающих реализацию программ дополнительного образования детей.