Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 20.11.2003 N 700 "О ПОДПРОГРАММЕ "ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЖИЛИЩНЫЕ СЕРТИФИКАТЫ" НА 2004-2010 ГОДЫ, ВХОДЯЩЕЙ В СОСТАВ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ "ЖИЛИЩЕ" НА 2002-2010 ГОДЫ"

Проблема обеспечения жильем военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, подлежащих увольнению с военной службы (службы), граждан, уволенных с военной службы (службы), а также приравненных к ним лиц и членов их семей до настоящего времени остается одной из наиболее острых социальных проблем.

По данным органов исполнительной власти Российской Федерации, в которых состоят на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий указанные категории граждан, их численность составляет около 570 тыс. семей, в том числе 210 тыс. семей не имеют жилья для постоянного проживания и около 60 тыс. семей подлежат переселению из закрытых военных городков. В органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации из общего количества семей на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий состоят 120 тыс. семей, из которых 40 тыс. семей не имеют жилья для постоянного проживания.

Указами Президента Российской Федерации от 30 сентября 1997 г. N 1062 "О совершенствовании порядка обеспечения жильем военнослужащих и некоторых других категорий граждан" и от 28 июня 1999 г. N 825 "Вопросы обеспечения жильем увольняемых со службы сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, а также граждан, уволенных со службы из указанных органов и учреждений" установлено, что приоритетной формой бюджетного финансирования расходов по обеспечению жильем для постоянного проживания военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, граждан, уволенных с военной службы, членов семей военнослужащих, погибших (умерших) в период прохождения военной службы, и членов семей граждан, проходивших военную службу по контракту и погибших (умерших) после увольнения с военной службы, которые нуждаются в улучшении жилищных условий, увольняемых со службы сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, содержащихся за счет средств федерального бюджета, граждан, уволенных со службы из указанных органов и учреждений, членов их семей, а также граждан, подлежащих переселению из закрытых военных городков, являются выпуск и погашение государственных жилищных сертификатов (далее - сертификат).

Реализация данных указов Президента Российской Федерации осуществлялась в рамках федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 20 января 1998 г. N 71 "О федеральной целевой программе "Государственные жилищные сертификаты". Порядок ее реализации определялся постановлениями Правительства Российской Федерации от 21 марта 1998 г. N 320 "О мерах по обеспечению реализации президентской программы "Государственные жилищные сертификаты", от 9 декабря 1998 г. N 1458 "О дополнительных мерах по обеспечению реализации президентской программы "Государственные жилищные сертификаты", от 29 марта 1999 г. N 351 "Вопросы реализации президентской программы "Государственные жилищные сертификаты", от 29 сентября 1999 г. N 1095 "Вопросы обеспечения жильем увольняемых со службы сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, а также граждан, уволенных со службы из указанных органов и учреждений", от 13 октября 1999 г. N 1157 "Об утверждении Порядка зачисления в федеральный бюджет средств, предусмотренных для финансового обеспечения президентской программы "Государственные жилищные сертификаты", и их предоставления в 1999 году", от 24 ноября 1999 г. N 1290 "Об обеспечении жильем в Российской Федерации военнослужащих, увольняемых с военной службы, граждан, уволенных с военной службы и проходивших ее в Вооруженных Силах Российской Федерации на территории космодрома Байконур, а также граждан Российской Федерации, постоянно работающих на комплексе "Байконур", от 19 марта 2002 г. N 168 "О совершенствовании деятельности по реализации федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты" и от 21 июня 2002 г. N 450 "О продлении на 2003 год срока действия федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты".

: В связи с утратой силы Постановления Правительства РФ от 19.03.2002 N 168, следует руководствоваться принятым взамен Постановлением Правительства РФ от 21.03.2006 N 153

Во исполнение указанных постановлений были выпущены ведомственные нормативные акты и распорядительные документы, определяющие порядок реализации федеральной целевой программы "Государственные жилищные сертификаты" (далее - Программа) федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и устанавливающие систему контроля и отчетности, а также подписан ряд межведомственных документов. Тем самым была сформирована нормативная правовая база в целях реализации Программы.

Система горизонтального и вертикального управления Программой охватила более 3 тыс. органов и организаций, кроме того, в нее вошли рабочие группы и комиссии по реализации Программы, образованные в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации. На конкурсной основе определен генеральный управляющий Программой - консорциум в составе государственного учреждения "Объединенная Дирекция по реализации федеральных инвестиционных программ" Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, открытого акционерного общества "Военно-страховая компания" и открытого акционерного общества "Агентство по ипотечному жилищному кредитованию". Для организации взаимодействия указанных групп и комиссий и работы с гражданами - участниками Программы в ряде федеральных округов и субъектов Российской Федерации созданы представительства генерального управляющего Программой. В органах исполнительной власти выделены подразделения и назначены должностные лица, ответственные за реализацию Программы.

Для организации оплаты выпущенных сертификатов Министерством финансов Российской Федерации заключено соглашение со Сберегательным банком Российской Федерации (отобранным на конкурсной основе для обслуживания граждан - участников Программы), регламентирующее взаимодействие банка с Министерством и рабочими группами по реализации Программы.

Анализ хода реализации Программы позволяет оценить действенность ее основных принципов, таких, как добровольность, целевое адресное предоставление средств федерального бюджета, определение размера безвозмездной субсидии на основе норматива средней стоимости 1 кв. метра общей площади жилья, а также привлечение собственных или заемных (кредитных) средств граждан для приобретения жилья.

Принцип добровольного участия сыграл положительную роль на начальном этапе реализации Программы. Однако в связи с принятыми Правительством Российской Федерации мерами по повышению ее привлекательности и намечаемым постепенным переходом от предоставления жилья в натуральной форме (в виде квартиры) к его денежному эквиваленту данный принцип со временем потеряет свою актуальность.

Принцип целевого адресного предоставления безвозмездных субсидий на приобретение жилья доказал свою эффективность, поскольку позволил:

решать жилищную проблему путем предоставления гражданам возможности приобретения готового жилья на рынке;

предоставлять гражданам право выбора местоположения жилья и его качественных характеристик;

обеспечить расходование бюджетных средств, направляемых непосредственно гражданам - участникам Программы, только на приобретение жилья;

избежать замораживания бюджетных средств в незавершенном строительстве.

Принцип определения по каждому субъекту Российской Федерации норматива средней стоимости 1 кв. метра общей площади жилья для расчета размера безвозмездной субсидии на приобретение жилых помещений гражданами за счет средств федерального бюджета показал свою действенность, так как позволяет учитывать состояние рынка жилья.

Однако методику, утвержденную Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, необходимо усовершенствовать исходя из приоритетных направлений государственной жилищной политики.

Принцип привлечения собственных или заемных (кредитных) средств граждан был реализован не в полной мере. Основная часть владельцев сертификатов приобретала жилые помещения, площадь которых ниже социальной нормы общей площади жилья (исходя из этой нормы определяется размер безвозмездной субсидии), в связи с отсутствием денежных средств и невозможностью привлечения для приобретения жилья кредитов банков, в том числе ипотечных.

Важное социальное значение имел учет права граждан - участников Программы на дополнительную общую площадь жилого помещения при расчете размера безвозмездной субсидии.

Главным распорядителем средств федерального бюджета, предназначенных для реализации Программы, являлось Министерство финансов Российской Федерации. Такая организация финансирования позволила осуществлять надежный контроль за целевым использованием средств, но при этом вошла в противоречие с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Программой было предусмотрено обеспечение в 1998-2002 годах постоянным жильем 210 тыс. семей, в том числе:

160 тыс. семей граждан, уволенных с военной службы;

50 тыс. семей военнослужащих, увольняемых с военной службы.

Всего за 5 лет реализации Программы выпущено около 102 тыс. сертификатов:

1998 год - 12,8 тыс. штук;

1999 год - 16,3 тыс. штук;

2000 год - 25 тыс. штук;

2001 год - 21,3 тыс. штук;

2002 год - 27 тыс. штук.

В 2003 году предусмотрено выпустить около 18 тыс. сертификатов.

За период реализации Программы на ее финансирование направлены средства федерального бюджета в сумме 39,7 млрд. рублей.

Реализация сертификатов в целом по Программе составляет 87 процентов.

В ходе реализации Программы выявилась необходимость формирования и ведения единого реестра выданных и оплаченных сертификатов. Для этого генеральным управляющим Программой разработана и введена в эксплуатацию автоматизированная информационная система учета выдачи и реализации сертификатов.

Введение в практику реализации Программы порядка, при котором граждане - участники Программы берут обязательство освободить занимаемое жилье после приобретения новой жилой площади с помощью сертификата, позволяет высвободить жилье для повторного заселения гражданами, нуждающимися в улучшении жилищных условий и имеющими право на льготы при получении жилья.

Несмотря на положительные итоги реализации Программы, можно отметить и ее недостатки:

Программой были охвачены не все категории граждан, которым в соответствии с законодательством предоставлено право на получение субсидии;

требуется дальнейшее совершенствование методики определения средней стоимости 1 кв. метра общей площади жилья, используемой при расчете размера субсидии;

не разработаны механизмы, позволяющие владельцам сертификатов воспользоваться банковским кредитом, в том числе ипотечным;

отсутствует возможность приобретать строящееся жилье, а также использовать средства субсидии для строительства индивидуального жилого дома;

требуется совершенствование системы документооборота в части сокращения сроков прохождения документов от момента оформления сертификата до его реализации;

несовершенство системы учета жилья, высвобождаемого владельцами сертификатов.

В связи с тем, что Программа показала свою действенность, ее основные принципы и механизмы реализации сохранены при разработке подпрограммы "Государственные жилищные сертификаты" на 2004-2010 годы, входящей в состав федеральной целевой программы "Жилище" на 2002-2010 годы (далее - подпрограмма).

Необходимость устойчивого функционирования системы предоставления субсидий отдельным категориям граждан определяет целесообразность использования программно-целевого метода для решения их жилищной проблемы, поскольку она:

является одной из приоритетных при формировании федеральных целевых программ, а ее решение позволит обеспечить улучшение жилищных условий и качества жизни населения, создать условия для функционирования и развития рынка жилья;

носит межотраслевой и межведомственный характер и не может быть решена без участия федерального центра;

не может быть решена в пределах одного финансового года и требует бюджетных расходов капитального характера в течение нескольких лет;

носит комплексный характер и ее решение окажет влияние на рост социального благополучия и общее экономическое развитие.

Особенности структуры, состава, схемы финансирования, форм и методов текущего управления и контроля за реализацией подпрограммы обусловлены существующей нормативной правовой базой и спецификой обеспечения соответствующих категорий граждан сертификатами.

При разработке нормативных правовых актов, обеспечивающих реализацию подпрограммы, будут учтены возможности использования системы ипотечного жилищного кредитования, разработан механизм приобретения строящегося жилья и осуществлено дальнейшее совершенствование системы управления и финансирования подпрограммы.