Законодательная база Российской Федерации

ПОСЛАНИЕ Президента РФ от 30.03.99 "РОССИЯ НА РУБЕЖЕ ЭПОХ"

Случившийся летом 1998 года финансовый "взрыв" напрямую связан как с тяжестью перехода от плановой социалистической экономики к экономике рыночной, так и с ошибками, сделанными на этом пути.

Рыночное реформирование национального хозяйства было неизбежно. Однако реформы не могли быть легкими. Ведь за счет эксплуатации богатейших природных ресурсов Советского Союза формировалось 3/4 бюджета. Это позволяло на протяжении многих десятилетий сохранять стабильность неэффективной политической и экономической системы. Страна все дальше и дальше уходила от основного пути развития мирового сообщества.

К моменту начала реформ ситуация была критическая. В 1991 году сокращение валового внутреннего продукта по сравнению с предыдущим годом составило 13 процентов. Потребительские цены за год выросли более чем в 2 раза. Высокая открытая инфляция сопровождалась огромной скрытой частью, проявлявшейся в жесточайшем товарном голоде. В большинстве городов была введена карточная система. Корабли с импортным зерном стояли в наших портах без разгрузки - просто не было валюты, чтобы расплатиться за фрахт.

Именно в таких условиях Россия приступила к экономическим реформам. Причем "учебных пособий" по переходу к рынку в мировой экономической науке, да и в практике в то время фактически не было. Существовали лишь ограниченный опыт рыночных преобразований и отдельные реформаторские эксперименты в некоторых государствах.

Россия, как и другие государства СНГ, была просто обречена на то, чтобы "переболеть" всеми болезнями переходного периода, причем в гораздо более тяжелой и затяжной форме, чем прочие страны. И не только в силу известных исторических, национальных или географических особенностей, а прежде всего в силу огромных экономических диспропорций, доставшихся нам от советского времени. Предпринятые в конце 80-х годов попытки усовершенствовать советскую плановую экономику путем внедрения отдельных рыночных элементов результата не дали и лишь ускорили ее распад.

Падение объемов производства, поразившее страну в 90-е годы, было обусловлено не экономическими реформами - либерализацией, приватизацией и свободой внешней торговли, а прежде всего наследством, доставшимся нам от плановой экономики. Большая и лучшая ее часть работала на оборону, выпуская военную технику. Сокращение военного производства предопределило не менее половины из общего спада ВВП за годы реформ.

Однако основной причиной, не дававшей последовательно осуществлять реформы, являлось отсутствие общественного согласия и единства власти. Это говорится не для того, чтобы снять с исполнительной власти ответственность за ошибки и неудачи в экономической политике. Технократический подход в проведении реформ и их некомплексность, несбалансированность радикальных и эволюционных мер, недооценка значения социально-психологических факторов - все эти просчеты и ошибки сейчас становятся все более очевидными.

"Открытие" экономики позволило изжить мучивший страну товарный дефицит. Однако возникшая конкуренция с качественными импортными товарами привела к серьезному спаду производства.

Все бывшие социалистические страны прошли через присущую переходной экономике политику либерализации цен и макроэкономической стабилизации. Но в России реализация подобной политики была затруднена. Свою роль сыграло наличие обширных дотационных регионов (прежде всего - Дальний Восток и Крайний Север). Эти регионы существовали только за счет огромных государственных субсидий. Основная часть производимой там продукции по рыночным меркам была нерентабельной. При слабой мобильности населения полная либерализация экономики была способна привести эти регионы к катастрофе. Это предопределило вынужденную непоследовательность рыночных реформ.

Однако одной из серьезнейших ошибок было другое - мы убедили людей в том, что процесс преобразований пройдет легко и быстро. И в результате сформировали избыточные ожидания от самих реформ. В итоге - разочарование и то, что принято называть "синдромом поражения". Но дискредитация слов, которыми обозначаются сами преобразования, еще не есть дискредитация реформ.

* * *

Еще в 1994 году в первом Послании Президента Федеральному Собранию обращалось внимание на неустойчивый характер экономики переходного периода. Подчеркивалось, что если государство слабое, то нарастает нестабильность, останавливаются реформы и разрушается хозяйство. Что в сильном государстве быстрее достигается стабилизация, а реформы создают предпосылки для экономического подъема. Что без укрепления государства в России не удастся преодолеть кризис и осуществить глубокие преобразования в экономике.

На практике все произошло не так. За годы реформ мы преуспели в демонтаже основных элементов отжившей административной системы, но одновременно усугубили начавшееся еще в годы перестройки ослабление государства, аппарата управления, контрольных и надзорных органов. В значительной степени потеряли ранее существовавшее эффективное взаимодействие с органами власти в регионах и не смогли повсеместно достроить систему органов местного самоуправления. Так и не сформировали налоговое законодательство, стимулирующее рост производства и увеличивающее поступления в казну. Слишком медленно шло создание действенной судебной системы.

Не было выполнено и подавляющее большинство задач, поставленных в предыдущих Посланиях Президента Федеральному Собранию, начиная с самой главной - преодоления бюджетного кризиса к концу 1998 года.

В итоге прошедший год стал для нашей страны периодом серьезных испытаний. Это был год бурных политических дискуссий и кадровых перестановок. Это был год самого острого в новой России финансового кризиса, отбросившего страну как минимум на 4 года назад.

Наиболее драматические события 1998 года, во многом определившие последующее развитие экономической и политической ситуации, связаны с 17 августа. Объявленные в этот день решения до сих пор являются предметом острейших дискуссий. Глобальные для России последствия, вызванные кризисом, не позволяют Президенту остаться в стороне от этой темы.

Сама форма принятых в августе решений далека от совершенства и достойна серьезной критики. Что же касается содержания, то оно во многом диктовалось сложившимися обстоятельствами.

В августе прошлого года денег в казне уже не хватало ни на текущие бюджетные расходы, ни на еженедельные выплаты по государственным облигациям. Причем если бы все поступавшие в бюджет средства шли на погашение ГКО, то их все равно не хватило бы для решения данной задачи. Единственным возможным способом покрытия расходов было рефинансирование облигаций за счет размещения новых выпусков. Для этого, в свою очередь, требовалось сохранение доверия инвесторов.

Считалось, что кредиты МВФ и антикризисная программа действий помогут переломить негативные настроения инвесторов. И они их переломили бы, но сама программа не была принята Государственной Думой. К середине августа стало понятно, что доверие инвесторов не восстанавливается. "Мягких" выходов из ситуации уже не было. Затяжка с принятием решений означала бы только усугубление проблемы.

Нельзя не отметить и то, что существенное влияние на нашу экономику оказали мировой финансовый кризис и неблагоприятная конъюнктура зарубежных рынков. Однако определенно можно сказать: основные причины кризиса российской экономики - внутренние.

Среди большого числа внутренних и внешних факторов, породивших кризис, важнейших три.

Первый - устойчивый бюджетный дефицит. Приняв в конце 1994 года решение об отказе от эмиссионного покрытия бюджетного дефицита, мы не смогли решительно сократить государственные расходы и резко улучшить сбор налогов.

В любой семье, если не хватает денег, прежде всего сокращают расходы. Мы же долгое время об этом практически не думали. В итоге быстрыми темпами стали расти заимствования на внутреннем и внешнем финансовых рынках.

Непоследовательная и нерешительная бюджетная политика на определенном этапе стала у нас сопровождаться жесткой кредитно-денежной. В зарубежной практике есть примеры достижения устойчивой финансовой стабилизации в подобных ситуациях. Однако добивались этого только при условии быстрого и решительного реформирования экономики, и прежде всего высвобождения созидательной частной инициативы, способствующей росту налоговых доходов. У нас же из-за сохранения дефицита бюджета и отсутствия преобразований в реальном секторе достигнутую макроэкономическую стабилизацию удержать не удалось.

Инвесторы постепенно переставали верить в намерения государства жить по средствам, добиться превышения доходов над расходами, начать сокращение своих обязательств и обеспечить их своевременное погашение. В итоге ГКО, являвшиеся цивилизованным способом привлечения средств в бюджет, из-за хронического бюджетного дефицита превратились в "пирамиду".

Вторым фактором, приведшим к кризису, стала слабость самого государства. Она выразилась в неспособности ветвей власти принять согласованное решение даже под угрозой острейшего финансового кризиса. Предложенная в июле программа при всех ее недостатках позволяла получить кредит МВФ и удержать ситуацию. Да, требовались жесткие решения, задевающие интересы могущественных лоббистов. Но соответствующие законы так и не были приняты. Мы упустили шанс достойного выхода из сложившейся ситуации, сорвали договоренности с МВФ, продемонстрировали инвесторам и всему миру, что даже в экстремальной ситуации не готовы идти на согласие и делить ответственность.

Мы привыкли к тому, что власть несет ответственность за действия, но забыли, что еще большую ответственность она несет за бездействие. И именно в этом бездействии была совместная вина всех ветвей власти - и Президента, и Правительства, и Государственной Думы.

Третьим важнейшим фактором нашего кризиса явились проблемы реального сектора экономики. Причем основная часть этих проблем кроется в самом реальном секторе, в специфическом характере экономических отношений между предприятиями.

Одной из главных ошибок стало недостаточное внимание к формированию институциональной структуры экономики, отсутствие последовательности в решении данной задачи. В результате в экономике, и прежде всего в реальном секторе, образовалось явное искажение мотиваций. Возникла ситуация, когда неплатежеспособными предприятиями владеют благополучные собственники, а потенциальными банкротами управляют преуспевающие менеджеры. Сами неплатежи и бартер превратились в огромную индустрию по зарабатыванию денег.

Точное название болезни нашего реального сектора - недостаток нормальных рыночных отношений, возникший как следствие недореформированности этой части экономики. Неисполнение договорных обязательств стало скорее правилом, нежели исключением. Компании не рассчитываются между собой, не выплачивают заработную плату, не платят налоги. Неплатежами опутаны как эффективные, так и неэффективные предприятия. Отличить абстрактно прибыльные (по бухгалтерии) компании от абстрактно убыточных зачастую невозможно: и те и другие не платят по своим обязательствам. Да и судебная система оказалась неспособной предоставить субъектам экономики возможность цивилизованно выяснять отношения между собой по причине некачественного и неполного законодательства, а также вследствие своих внутренних недостатков.

Процесс реформирования не носил комплексного характера. Продвинувшись по одним направлениям, мы практически не приступили к реформам в других. И потому не рыночную экономику надо винить в трудностях, переживаемых Россией, а сложившуюся у нас уродливую переходную систему, застрявшую на полпути от плановой экономики к рыночной.

Приватизация увела нас от неэффективной государственной экономики, но конкурентоспособная частная пока не появилась. В результате смены формы собственности предприятия начали избавляться от некоторых прежних недостатков, например от ресурсного расточительства. К сожалению, взамен они получили мало преимуществ, зато усвоили множество вредных привычек, например любовь к бартеру, неплатежам, "проеданию" производственного потенциала. Все это мало похоже на современное рыночное хозяйствование. В ряде случаев государство само потворствовало приобретению этих навыков.

Ключевая проблема - отсутствие эффективной системы банкротства. Частный собственник действительно может работать более эффективно, чем государство, если он рискует потерять свою собственность. При отсутствии процедуры банкротства предприятие с неэффективным управлением продолжает существовать, плодя убытки, уничтожая национальное богатство, разрушая экономическую среду для рентабельных предприятий. Несовершенна и сама правовая база процедуры банкротства.

Кроме того, предприятия принесли с собой из застойных времен практику обходиться без денег. Им не надо было этому учиться - ведь плановая экономика зиждется на исполнении товарных поставок, а не на извлечении прибыли в денежной форме. Лишь небольшая часть расчетов сейчас происходит с помощью "живых" денег.

В реальном секторе практически отсутствует платежеспособный спрос на банковский кредит. Конечно, взять взаймы готовы все предприятия, но гарантировать возврат денег они неспособны. Поэтому банки дают кредиты, как правило, только полностью контролируемым компаниям - в противном случае вероятность возврата резко снижается.

В результате возникла ситуация, когда едва ли не все деньги обращаются на финансовом рынке, почти полностью отделенном от реального сектора. В условиях, когда инвесторы еще верили государству, попадающие в экономику финансовые ресурсы инвестировались прежде всего в ГКО. Когда верить перестали, предприятия и граждане начали менять свои рубли на доллары, что и привело к девальвации рубля.

Включая риск неплатежей в цену, предприятия искусственно увеличивают свою налогооблагаемую базу. Тем самым вносится существенный вклад в накопление налоговых недоимок. Государство тщетно пытается из этой неплатежеспособной экономики выжимать налоги - то ужесточая налоговый пресс, то разворачиваясь в сторону понижения налоговых ставок. Низкая эффективность усилий по сбору налогов находит отражение в хроническом и огромном недостатке средств в бюджете. Вечно дефицитный бюджет, являясь одной из причин неплатежей, становится и их неизбежным следствием.

Такие отношения в экономике однозначно нельзя назвать рыночными. Тем более нельзя вести речь о "рыночной стихии". И главное, что здесь нам требуется, - слаженные усилия всех ветвей власти по обустройству рынка, по формированию цивилизованных рыночных отношений. В этом и заключается сегодня основная задача государственного регулирования экономики.

Деньги - основа рынка. Перерождение денег - признак его тяжелой болезни. Вот уже 5 лет эту болезнь мы, по существу, не лечим, заменяя врачевание дискуссиями о недостатке денежных средств в обращении. Однако все эти дискуссии упираются в одну проблему: дополнительно выпущенные деньги, которые, казалось бы, должны оживить расчеты между предприятиями, на деле сразу же выталкиваются из реального сектора на валютный рынок. В итоге ничего, кроме очередного падения курса рубля и инфляционного витка, мы не получаем.

На этом перечень наших ошибок и "искривлений" не заканчивается. Все эти годы важнейшим препятствием на пути реформ было острое политическое противостояние, оказывавшее определяющее влияние на решение конкретных экономических задач. Поиск политических компромиссов неизбежно приводил к непоследовательности и нерешительности при проведении преобразований.

Подтвердились опасения, изложенные в прошлогоднем Послании Президента Федеральному Собранию. 1997 год действительно давал ощущение подъема и возможности выхода на траекторию устойчивого экономического роста. Но очередное промедление в решении проблемы внешнего и внутреннего государственного долга, нерасторопность в бюджетной и денежно-кредитной политике, неблагоприятные внешние факторы и уступки отраслевому лоббированию привели к тому, что названные в Послании 1998 года ориентиры государственной экономической политики, оставаясь верными по сути, оказались не востребованными ни исполнительной, ни законодательной властью.

Россия упустила шанс для перехода к этапу роста.

Давайте вспомним конец 1997 и начало 1998 годов. Были выплачены долги пенсионерам и работникам бюджетной сферы, наметились признаки роста. На фоне надежд многие не хотели замечать тревожных сигналов: отток иностранных инвесторов, напуганных кризисом в Юго-Восточной Азии, отрицательное сальдо платежного баланса в связи с резким падением мировых цен на сырье и топливно-энергетические ресурсы, усилившиеся атаки на рубль и многие другие признаки экономической дестабилизации.

Очень быстро выяснилось, что накопленного потенциала стабилизации явно не хватает. Концентрированным выражением этих процессов и явились финансовые потрясения августа 1998 года. Они не только беспощадно обнажили наши старые проблемы, но и породили много новых. Сегодня важно проанализировать угрозы, способные оказать в будущем значительное негативное влияние на развитие экономики. Для успешной борьбы с этими угрозами важно понимать, что возникли они давно, но были существенно обострены кризисом.

К числу таких угроз необходимо прежде всего отнести продолжающийся кризис банковской системы, инфляцию и проблемы с урегулированием российского внешнего долга.

Причин банковского кризиса много. Это и упоминавшееся выше отсутствие в промышленности платежеспособного спроса на банковский кредит, вынуждавшее банки держаться подальше от реального сектора, становиться зависимыми от переменчивой конъюнктуры финансовых рынков. И избыточная вовлеченность системообразующих банков в процесс обслуживания бюджета. И специфическое законодательство, ограничивающее операции банков на фондовом рынке. И увлечение крайне сомнительными проектами в области недвижимости, корпоративных слияний, управления чуждыми видами коммерческой деятельности.

Таким образом, базовые предпосылки для возникновения банковского кризиса существовали еще до августа 1998 года. Мало того, к середине лета кризис в банковской сфере уже стал набирать обороты.

События 17 августа стали дополнительным катализатором кризиса. Замораживание ГКО, падение цен на валютные обязательства государства, девальвация рубля и паническое стремление граждан забрать свои вклады привели к коллапсу банковской системы.

Девальвация рубля вызвала рост цен и тарифов. Два года подряд мы гордились результатами работы по снижению уровня инфляции. Люди, уставшие от гонки цен, вздохнули свободно. Удавалось сохранять стабильность курса рубля, последовательно уменьшать ставку рефинансирования, снижать доходность государственных ценных бумаг.

Но прошедший год доказал: без действенных мер по реформированию реального сектора, преодолению существенных искажений в развитии рынка эти финансовые показатели сами по себе еще мало о чем говорят и мало чего стоят.

В итоге мы не удержали устойчиво низкую динамику цен. Годовой уровень инфляции в 1998 году составил 84,4%. Доля дефицита федерального бюджета в валовом внутреннем продукте хотя и не превысила определенного законом уровня в 4,7%, но это было достигнуто за счет очередного принудительного сокращения бюджетных расходов по сравнению с утвержденными законом показателями, замораживания выплат по государственному внутреннему долгу.

Вынужденный отказ государства от ряда своих обязательств усилил дефицит доверия к нему со стороны кредиторов и инвесторов. В результате на фоне бегства капитала из страны инвестиционная активность оказалась близка к "точке замерзания".

В такой ситуации, усугубляемой нехваткой оборотных средств и бюджетным дефицитом, отечественные предприятия оказались намертво схвачены петлей инвестиционного голода. Обещанный "мост между инфляционным прошлым и инвестиционным будущим" построить так и не удалось. Более того, инфляционное прошлое снова настойчиво постучалось в нашу дверь.

Утрата доверия инвесторов и падение курса рубля резко обострили проблему внешнего долга России. Из года в год мы занимали, чтобы закрыть бюджетную "дыру". Сейчас на повестку дня встал вопрос о реструктуризации долга зарубежным кредиторам. Задача сложная, но ее решению альтернативы нет.

Таким образом, масштабность и повторяемость финансовых проблем свидетельствуют: мы все еще находимся в общем системном кризисе, связанном с тяжелейшей трансформацией российской экономики. А потому - должны быть готовы к новым неудачам, если не сможем разобраться в глубинных причинах происходящего и принять необходимые меры.

Не избежать кризиса государству, в котором суды не защищают интересы акционеров в споре с руководителями компаний, а кредиторов - в спорах с заемщиками. Не избежать кризиса государству, в котором на плаву удерживаются неплатежеспособные предприятия, не умеющие производить конкурентоспособную продукцию. Не может избежать кризиса государство, живущее в долг и не умеющее собирать налоги.

Взятый в 1991 году курс на коренное реформирование российской экономики, создание и развитие рыночных институтов, постепенное встраивание в мировую экономическую систему был и остается правильным. К восстановлению экономики - через сохранение курса, взвешенную и последовательную экономическую политику - другого пути у нас нет.

Основная сложность текущего момента заключается в том, что стратегические задачи повышения эффективности экономики и ее социальной направленности нам приходится решать одновременно с проблемами преодоления последствий кризиса и восстановления стабильности финансовой системы страны.

И сейчас, при сохранении общего стратегического направления, необходимы корректировка методов проведения экономической реформы, учет и исправление допущенных ошибок. Речь должна идти именно о маневре, а не о движении вспять.