Законодательная база Российской Федерации

ПОСЛАНИЕ Президента РФ от 30.03.99 "РОССИЯ НА РУБЕЖЕ ЭПОХ"

Конституция 1993 года создала легитимную основу российской государственности, построенную на демократических принципах, заложила новую систему отношений между центром и регионами. Она стала фактором стабилизации политической жизни страны, обеспечив общество и власть цивилизованными формами разрешения конфликтов, четкими правовыми механизмами преодоления противоречий между различными ветвями и уровнями власти. Концептуальной основой Конституции Российской Федерации признано закрепление прав и свобод человека в качестве высшей ценности.

От обеспечения и соблюдения заложенных в Конституции принципов зависит, каким путем мы пойдем дальше. Либо страна через длительный процесс формирования гражданского общества и правового государства "вырастет" из своего тоталитарного прошлого, либо конъюнктурные изменения Конституции повернут нас назад - к реставрации диктатуры одной партии и всевластию Советов.

Чем ближе даты парламентских и президентских выборов, тем громче звучат призывы переписать Основной закон. Анализ предлагаемых изменений показывает, что они носят не столько правовой, сколько политический характер. Речь, по существу, идет о принципиально ином видении государственного и политического устройства.

Для одних инициаторов конституционных поправок неприемлема общественно-политическая и социально-экономическая система, заложенная в новой Конституции. Другие не могут согласиться с принципом разделения властей и пытаются изменить баланс полномочий, "перетянуть" его в свою сторону, предлагая, например, "уточнить" или временно ограничить полномочия Президента, Правительства и Федерального Собрания.

То, в каком виде предлагается некоторыми депутатами идея созыва Конституционного Собрания, не выдерживает никакой критики. Народное волеизъявление подменяется некими уполномоченными, назначаемыми отдельными государственными органами. Первым же своим решением такое "антиконституционное" собрание может перечеркнуть действующий Основной закон, принятый на всенародном референдуме.

Прежде чем начинать дискуссии об изменении Конституции, надо научиться ее уважать, до конца завершить конституционную реформу, начатую в 1993 году: полностью реализовать и развить заложенный в Конституции Российской Федерации огромный демократический и гуманитарный потенциал. Необходимо разобраться, с чем связаны недостатки в реальной жизни: с заложенными в Конституции принципами и механизмами или неполной и непоследовательной реализацией этих принципов.

Да, в работе государственного аппарата ни в центре, ни на местах пока еще должным образом не обеспечиваются гарантии прав и свобод граждан. Интересы отдельных ведомств, выдаваемые за государственные, часто берут верх над здравым смыслом и самой логикой общественного развития. В итоге - ведомственный сепаратизм представляет собой не меньшую угрозу, чем национальный или религиозный. Серьезные недостатки имеются и в деятельности органов местного самоуправления. Это значит, что работу надо начинать с принятия законов, конкретизирующих конституционные принципы, с установления жесткого контроля за их соблюдением, и прежде всего чиновниками, а не с поправок к Конституции.

Законодательные органы власти, и в первую очередь Государственная Дума, призваны обеспечить максимально полную реализацию норм Основного закона в конституционных и федеральных законах. Именно от качества и темпов работы нижней палаты парламента в немалой степени зависит становление юридической базы правового государства, реализация заложенного в Конституции огромного потенциала.

И Президент, и Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращали внимание Федерального Собрания на необходимость срочного заполнения правовых пробелов по самым важным вопросам государственного строительства. Ведь главный критерий, по которому оценивается работа парламента, - насколько качественна законотворческая деятельность и своевременны принимаемые законы. Но, как говорится, "воз и ныне там".

Ежемесячная программа законопроектной работы в среднем не выполняется Государственной Думой и наполовину. Депутаты нередко "вхолостую" тратят рабочее время, а следовательно и средства налогоплательщиков, фактически на обслуживание собственного политического рейтинга и даже на обсуждение законов, противоречащих Конституции. Законодательная деятельность подменяется псевдоактивностью, ведутся бесконечные дискуссии по общеполитическим проблемам. Принимаются постановления и обращения по вопросам, не отнесенным Конституцией к компетенции палат Федерального Собрания, и потому - не имеющие нормативно-правового характера. Иногда палаты Федерального Собрания голосуют за решения, содержащие не рекомендации, а прямые поручения в адрес федеральных органов исполнительной власти или вторгающиеся в компетенцию органов власти субъектов Федерации.

В результате многие федеральные конституционные законы и федеральные законы, предусмотренные Конституцией, до сих пор не приняты. Из пятнадцати федеральных конституционных законов вступили в действие только шесть.

В первоочередном порядке подлежат принятию следующие федеральные конституционные законы: о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, о государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации, о чрезвычайном и о военном положении и другие.

В согласительной процедуре между палатами Федерального Собрания "завис" федеральный закон об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В течение многих лет безрезультатно обсуждается проект закона об альтернативной гражданской службе.

В законодательной деятельности палат Федерального Собрания не выделяются в качестве приоритетов законопроекты, направленные на реализацию механизмов обеспечения государственной национальной и федеративной политики, которые бы сделали ее в полном смысле правовой политикой.

Серьезную озабоченность вызывает нежелание федеральных органов государственной власти "связывать" себя жесткой процедурой принятия решений, закрепленной законом. Так, с июня 1994 года практически без движения лежал в Государственной Думе проект закона о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. В 1997 году в связи с тем, что текст законопроекта уже устарел и нуждался в уточнении, Президент отозвал этот проект и одновременно внес его новую редакцию. Прошло два года - и опять никакого движения.

Порядок деятельности Правительства по-прежнему определяется регламентом, который утвержден самим же Правительством, хотя это предмет регулирования Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

Отсутствие четкой правовой регламентации деятельности государственных органов и отдельных чиновников лишает граждан возможности защищать свои права, создает условия для коррупции и произвола чиновников, ограничивает саму государственную власть в реализации потенциала Конституции. Но еще хуже, когда в законах, которые принимаются якобы в развитие Конституции, пытаются "протащить" позиции ей прямо противоположные. Скажем, на Президента Конституцией возложена обязанность по обнародованию федеральных законов, значит, он и должен определять соответствующий печатный орган. Однако Государственная Дума не оставляет попыток возложить опубликование федеральных законов на "Парламентскую газету".

В 1998 году Президент подписал 193 федеральных закона, отклонил 67 (как правило, в связи с имеющимися противоречиями Конституции или федеральным законам), а 9 законов вернул без рассмотрения в Государственную Думу из-за различных нарушений, допущенных при их принятии. Отдельную проблему составляет утверждение федеральных законов, не обеспеченных финансовыми источниками. Государственная Дума, а последнее время все чаще и Совет Федерации, уходят от ответственности, перекладывая их реализацию на Президента и исполнительную власть.

Те же негативные тенденции проявляются и в нормотворческой деятельности Правительства и органов исполнительной власти. Многие положения Конституции и федеральных законов могли бы действовать гораздо эффективнее, если бы были приняты соответствующие подзаконные акты и осуществлялся надлежащий контроль за их выполнением.

Сегодня все еще принимается масса актов, не соответствующих Конституции и федеральным законам. Отсутствует четкий порядок принятия различных решений, делаются попытки подменить законы инструкциями. Более того, уже введенные в действие законы не применяются чиновниками, которые ссылаются на "отсутствие инструкций". А положения закона в издаваемых инструкциях зачастую корректируются с учетом ведомственного интереса.

Поставленная в предыдущих Посланиях задача разработать программу административной реформы по-прежнему остается не реализованной. Причин тому может быть две: либо в нее был заложен концептуальный изъян, либо кому-то выгодно, чтобы в государственном аппарате оставалась неразбериха. Сегодня нам необходимо сообща выработать подходы к этой проблеме, позволяющие упорядочить систему и структуру органов исполнительной власти, повысив тем самым эффективность управления страной.

Действенность Конституции невозможна без укрепления судебной власти. Истекший год был очень важен для становления Судебного департамента и института судебных приставов. Все заметнее становится голос судейского сообщества. Значительным шагом было принятие Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", создающего возможности большей доступности правосудия для миллионов граждан.

Однако достаточная законодательная база, обеспечивающая осуществление быстрого, полного, справедливого, гуманного, неотвратимого правосудия, еще не создана. Суды ждут появления Уголовно-процессуального и Гражданского процессуального кодексов, неотложность принятия которых очевидна. Отказ от отживших конструкций, неукоснительное соблюдение принципов равенства граждан перед законом и судом, гласности и состязательности позволят надежно защищать права и свободы личности.

Не первый год говорится о реализации конституционной нормы, согласно которой арест и содержание под стражей возможны только по судебному решению. Остро стоит вопрос об оказании юридических, нотариальных и адвокатских услуг малообеспеченным гражданам. Однако работа над соответствующими законопроектами так и не доведена до конца.

В полном объеме должны быть реализованы законодательно закрепленная самостоятельность судов и положение о независимости судей. Хронические недостатки бюджетного финансирования федеральной судебной системы обострили в 1998 году опасную тенденцию - рост материальной зависимости судов от органов власти субъектов Российской Федерации. Это практически парализует такой инструмент контроля федеральных органов власти, как опротестование в суде действий должностных лиц или признание по суду недействительными тех или иных решений органов власти на местах.

Важно, чтобы государство обеспечивало высокий статус судейского корпуса, не допускало ситуации, когда судьи выступают в роли просителя. В то же время сами судьи должны осознавать меру ответственности, возложенную на них.

1998 год прошел под знаком Года прав человека, что позволило полнее выявить проблемы и ключевые направления в реализации конституционных прав и свобод россиян. Продолжил свою работу институт Уполномоченного по правам человека. Серьезным обязательством нашего государства остается отмена смертной казни.

Существенным образом подкрепила российскую государственную практику в этой области ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также признание обязательной юрисдикции Европейского суда по правам человека. Россияне получили дополнительную возможность защиты своих прав и свобод на международном уровне в тех случаях, когда исчерпаны все внутренние средства правовой защиты. Нас не могут не беспокоить факты нарушения прав человека, все еще имеющие место в Российской Федерации, о чем свидетельствует увеличение числа обращений российских граждан в Европейский суд по правам человека за последние несколько месяцев.

В проблеме обеспечения конституционных гарантий большое значение имеют вопросы не только общеполитического, но и экономического характера. Так, большую опасность представляют идеи конституционных изменений, когда в их основе лежит принцип "экономической целесообразности".

Так, в настоящее время чрезвычайно остро стоит проблема поиска внутренних источников пополнения федерального бюджета. Традиционно ими были доходы от сырьевых отраслей промышленности. Сегодня большая часть предприятий в этой сфере приватизирована. И у некоторых "горячих голов" возникает соблазн национализировать эту собственность, чтобы затем совершить новый передел. Это недопустимо.

Конечно, те, кто завладел государственной собственностью с нарушением закона, должны быть привлечены к ответственности. Но тотальный пересмотр итогов приватизации неразрывно связан с пересмотром основных конституционных положений, и это также следует иметь в виду.

Сегодня необходимо внимательно оценивать не только нормативные акты, но и конкретные решения органов исполнительной власти на предмет их соответствия базовым конституционным принципам. Корректировка экономического курса и экономические преобразования должны совершаться строго в пределах, установленных действующей Конституцией, и не должны затрагивать основы конституционного строя, неотъемлемой частью которого являются базовые экономические основы государства.

Попытки изменить существующий экономический строй, "свернуть" реформы, подорвать незыблемость основных прав и свобод граждан, таких как частная собственность, в том числе на землю, свободное предпринимательство, свободное перемещение товаров, услуг и капиталов, представляют по сути угрозу государственности и будут решительно пресекаться.

Нельзя не остановиться и на критике тезиса о перераспределении полномочий в пользу законодательной власти.

По своему конституционному потенциалу полномочия Государственной Думы достаточно велики. В ее арсенале - огромное количество рычагов и средств воздействия на политическую ситуацию в стране: от выражения недоверия Правительству до импичмента Президенту России. Председатель Государственной Думы по своим реальным возможностям влияния на стратегические решения в стране никак не уступает Председателю Правительства. И наконец, всем "практикующим политикам" хорошо известно: депутатский мандат в определенном смысле гораздо "надежнее" министерского портфеля. Поэтому любые утверждения о том, что президентская власть в России - это почти "абсолютная монархия", совершенно беспочвенны.

Элементарный анализ Конституции показывает: нарушение баланса сил определяется не пороками Основного закона и даже не отдельными недостатками действующего законодательства. Оно определяется прежде всего качественным наполнением властных структур, именно тем, какие люди приходят в законодательную и исполнительную власть, как они умеют распорядиться депутатскими или министерскими полномочиями. Авторитет федеральных органов власти во многом зависит от того, насколько силен личный ресурс председателей и членов обеих палат Федерального Собрания, Председателя Правительства и, разумеется, насколько высок политический потенциал Президента страны.

Конечно, Конституция - не Святое Писание. В нее можно и нужно вносить поправки. Так, сегодня активно обсуждается тема расширения полномочий Федерального Собрания, и в частности право Государственной Думы в той или иной степени влиять на формирование кабинета министров, создавая так называемое правительство парламентского большинства. Но пока даже не ясно, что в данном случае считать парламентским большинством. Нужна ли специальная конституционная норма, закрепляющая положение о таком правительстве, будет ли лидер победившей на выборах партии претендовать на роль Председателя Правительства. И наконец, какова юридическая и политическая мера ответственности парламента за деятельность сформированного им правительства, какие для этого могут быть механизмы. Неоднозначность и новизна этих вопросов для России, которые не могут быть предметом кулуарного решения, требуют самой широкой дискуссии, в том числе с учетом опыта работы нынешнего кабинета, имеющего хорошую базу поддержки в Государственной Думе.

Прежде чем рассматривать любые конкретные изменения в действующую Конституцию, необходимо проведение широких консультаций, общественной дискуссии о целесообразности их внесения. Мы должны не потворствовать порой прямо противоположным требованиям разных политических групп, а находить поле для компромисса по тем вопросам, которые высветила сама жизнь, сама общественная и государственная практика. В противном случае нам не избежать обвинений в "торге" между властями, в "сговоре за спиной народа". Еще раз следует обратить внимание на то, что в столь важном вопросе нам надо достичь политического соглашения в интересах российских граждан.

Кроме того, ни законодатели, ни Президент, чьи полномочия близки к завершению, не могут навязывать своим преемникам правила игры, по которым им самим, вполне возможно, не работать. Это прямое нарушение политической этики. Конституция была принята всенародным голосованием и предусматривает сложный порядок внесения в нее изменений. Этот порядок предъявляет и повышенные требования к обоснованности конституционных поправок, которые должны опираться на широкую общественную поддержку, согласовываться между всеми основными политическими силами страны.

Дискуссия о внесении поправок в Конституцию допустима только на профессиональном уровне, только не спеша и только при активной роли Президента, который является гарантом российской Конституции. К тому же осенняя (1998 г.) сессия Думы показала, что ни одна из предложенных депутатами поправок не набрала необходимого большинства голосов. Это может означать, что вопрос о внесении поспешных изменений в Конституцию еще не назрел, и только подтверждает, что эта дискуссия должна вестись цивилизованным путем, при самом широком участии общественности.

В любом случае особую опасность представляют разговоры о таких поправках, которые могут привести к изменению основ конституционного строя и иных базовых положений Конституции.

Президент России не может оставить в "наследство" своему преемнику такую Конституцию, где его полномочия настолько изменены, что не позволят исполнять роль гаранта Конституции, гаранта незыблемости принципа разделения властей, а следовательно, политической стабильности в стране.

Представляется, что даже самые минимальные изменения в полномочиях ныне действующих органов власти могут быть введены в действие только после того, как будут избраны новая Государственная Дума и новый Президент. Содержательные поправки в Основной закон могут и должны обсуждаться сейчас, но вводиться в действие не ранее середины 2000 года, то есть уже при обновленных органах власти.