Законодательная база Российской Федерации

ПОСЛАНИЕ Президента РФ от 30.03.99 "РОССИЯ НА РУБЕЖЕ ЭПОХ"

Стабильная Конституция, подлинный федерализм, развитое местное самоуправление, демократические выборы, законность и безопасность граждан, действенная независимая судебная система - вот те базовые принципы, без которых немыслимо развитие нашего общества. Только на их основе можно "перекинуть мост" в третье тысячелетие, сохранить и укрепить демократический характер российской власти, обеспечить ее преемственность.

Конституция 1993 года создала легитимную основу российской государственности, построенную на демократических принципах, заложила новую систему отношений между центром и регионами. Она стала фактором стабилизации политической жизни страны, обеспечив общество и власть цивилизованными формами разрешения конфликтов, четкими правовыми механизмами преодоления противоречий между различными ветвями и уровнями власти. Концептуальной основой Конституции Российской Федерации признано закрепление прав и свобод человека в качестве высшей ценности.

От обеспечения и соблюдения заложенных в Конституции принципов зависит, каким путем мы пойдем дальше. Либо страна через длительный процесс формирования гражданского общества и правового государства "вырастет" из своего тоталитарного прошлого, либо конъюнктурные изменения Конституции повернут нас назад - к реставрации диктатуры одной партии и всевластию Советов.

Чем ближе даты парламентских и президентских выборов, тем громче звучат призывы переписать Основной закон. Анализ предлагаемых изменений показывает, что они носят не столько правовой, сколько политический характер. Речь, по существу, идет о принципиально ином видении государственного и политического устройства.

Для одних инициаторов конституционных поправок неприемлема общественно-политическая и социально-экономическая система, заложенная в новой Конституции. Другие не могут согласиться с принципом разделения властей и пытаются изменить баланс полномочий, "перетянуть" его в свою сторону, предлагая, например, "уточнить" или временно ограничить полномочия Президента, Правительства и Федерального Собрания.

То, в каком виде предлагается некоторыми депутатами идея созыва Конституционного Собрания, не выдерживает никакой критики. Народное волеизъявление подменяется некими уполномоченными, назначаемыми отдельными государственными органами. Первым же своим решением такое "антиконституционное" собрание может перечеркнуть действующий Основной закон, принятый на всенародном референдуме.

Прежде чем начинать дискуссии об изменении Конституции, надо научиться ее уважать, до конца завершить конституционную реформу, начатую в 1993 году: полностью реализовать и развить заложенный в Конституции Российской Федерации огромный демократический и гуманитарный потенциал. Необходимо разобраться, с чем связаны недостатки в реальной жизни: с заложенными в Конституции принципами и механизмами или неполной и непоследовательной реализацией этих принципов.

Да, в работе государственного аппарата ни в центре, ни на местах пока еще должным образом не обеспечиваются гарантии прав и свобод граждан. Интересы отдельных ведомств, выдаваемые за государственные, часто берут верх над здравым смыслом и самой логикой общественного развития. В итоге - ведомственный сепаратизм представляет собой не меньшую угрозу, чем национальный или религиозный. Серьезные недостатки имеются и в деятельности органов местного самоуправления. Это значит, что работу надо начинать с принятия законов, конкретизирующих конституционные принципы, с установления жесткого контроля за их соблюдением, и прежде всего чиновниками, а не с поправок к Конституции.

Законодательные органы власти, и в первую очередь Государственная Дума, призваны обеспечить максимально полную реализацию норм Основного закона в конституционных и федеральных законах. Именно от качества и темпов работы нижней палаты парламента в немалой степени зависит становление юридической базы правового государства, реализация заложенного в Конституции огромного потенциала.

И Президент, и Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно обращали внимание Федерального Собрания на необходимость срочного заполнения правовых пробелов по самым важным вопросам государственного строительства. Ведь главный критерий, по которому оценивается работа парламента, - насколько качественна законотворческая деятельность и своевременны принимаемые законы. Но, как говорится, "воз и ныне там".

Ежемесячная программа законопроектной работы в среднем не выполняется Государственной Думой и наполовину. Депутаты нередко "вхолостую" тратят рабочее время, а следовательно и средства налогоплательщиков, фактически на обслуживание собственного политического рейтинга и даже на обсуждение законов, противоречащих Конституции. Законодательная деятельность подменяется псевдоактивностью, ведутся бесконечные дискуссии по общеполитическим проблемам. Принимаются постановления и обращения по вопросам, не отнесенным Конституцией к компетенции палат Федерального Собрания, и потому - не имеющие нормативно-правового характера. Иногда палаты Федерального Собрания голосуют за решения, содержащие не рекомендации, а прямые поручения в адрес федеральных органов исполнительной власти или вторгающиеся в компетенцию органов власти субъектов Федерации.

В результате многие федеральные конституционные законы и федеральные законы, предусмотренные Конституцией, до сих пор не приняты. Из пятнадцати федеральных конституционных законов вступили в действие только шесть.

В первоочередном порядке подлежат принятию следующие федеральные конституционные законы: о порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, о государственном флаге, гербе и гимне Российской Федерации, о чрезвычайном и о военном положении и другие.

В согласительной процедуре между палатами Федерального Собрания "завис" федеральный закон об общих принципах организации и деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В течение многих лет безрезультатно обсуждается проект закона об альтернативной гражданской службе.

В законодательной деятельности палат Федерального Собрания не выделяются в качестве приоритетов законопроекты, направленные на реализацию механизмов обеспечения государственной национальной и федеративной политики, которые бы сделали ее в полном смысле правовой политикой.

Серьезную озабоченность вызывает нежелание федеральных органов государственной власти "связывать" себя жесткой процедурой принятия решений, закрепленной законом. Так, с июня 1994 года практически без движения лежал в Государственной Думе проект закона о порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. В 1997 году в связи с тем, что текст законопроекта уже устарел и нуждался в уточнении, Президент отозвал этот проект и одновременно внес его новую редакцию. Прошло два года - и опять никакого движения.

Порядок деятельности Правительства по-прежнему определяется регламентом, который утвержден самим же Правительством, хотя это предмет регулирования Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

Отсутствие четкой правовой регламентации деятельности государственных органов и отдельных чиновников лишает граждан возможности защищать свои права, создает условия для коррупции и произвола чиновников, ограничивает саму государственную власть в реализации потенциала Конституции. Но еще хуже, когда в законах, которые принимаются якобы в развитие Конституции, пытаются "протащить" позиции ей прямо противоположные. Скажем, на Президента Конституцией возложена обязанность по обнародованию федеральных законов, значит, он и должен определять соответствующий печатный орган. Однако Государственная Дума не оставляет попыток возложить опубликование федеральных законов на "Парламентскую газету".

В 1998 году Президент подписал 193 федеральных закона, отклонил 67 (как правило, в связи с имеющимися противоречиями Конституции или федеральным законам), а 9 законов вернул без рассмотрения в Государственную Думу из-за различных нарушений, допущенных при их принятии. Отдельную проблему составляет утверждение федеральных законов, не обеспеченных финансовыми источниками. Государственная Дума, а последнее время все чаще и Совет Федерации, уходят от ответственности, перекладывая их реализацию на Президента и исполнительную власть.

Те же негативные тенденции проявляются и в нормотворческой деятельности Правительства и органов исполнительной власти. Многие положения Конституции и федеральных законов могли бы действовать гораздо эффективнее, если бы были приняты соответствующие подзаконные акты и осуществлялся надлежащий контроль за их выполнением.

Сегодня все еще принимается масса актов, не соответствующих Конституции и федеральным законам. Отсутствует четкий порядок принятия различных решений, делаются попытки подменить законы инструкциями. Более того, уже введенные в действие законы не применяются чиновниками, которые ссылаются на "отсутствие инструкций". А положения закона в издаваемых инструкциях зачастую корректируются с учетом ведомственного интереса.

Поставленная в предыдущих Посланиях задача разработать программу административной реформы по-прежнему остается не реализованной. Причин тому может быть две: либо в нее был заложен концептуальный изъян, либо кому-то выгодно, чтобы в государственном аппарате оставалась неразбериха. Сегодня нам необходимо сообща выработать подходы к этой проблеме, позволяющие упорядочить систему и структуру органов исполнительной власти, повысив тем самым эффективность управления страной.

Действенность Конституции невозможна без укрепления судебной власти. Истекший год был очень важен для становления Судебного департамента и института судебных приставов. Все заметнее становится голос судейского сообщества. Значительным шагом было принятие Федерального закона "О мировых судьях в Российской Федерации", создающего возможности большей доступности правосудия для миллионов граждан.

Однако достаточная законодательная база, обеспечивающая осуществление быстрого, полного, справедливого, гуманного, неотвратимого правосудия, еще не создана. Суды ждут появления Уголовно-процессуального и Гражданского процессуального кодексов, неотложность принятия которых очевидна. Отказ от отживших конструкций, неукоснительное соблюдение принципов равенства граждан перед законом и судом, гласности и состязательности позволят надежно защищать права и свободы личности.

Не первый год говорится о реализации конституционной нормы, согласно которой арест и содержание под стражей возможны только по судебному решению. Остро стоит вопрос об оказании юридических, нотариальных и адвокатских услуг малообеспеченным гражданам. Однако работа над соответствующими законопроектами так и не доведена до конца.

В полном объеме должны быть реализованы законодательно закрепленная самостоятельность судов и положение о независимости судей. Хронические недостатки бюджетного финансирования федеральной судебной системы обострили в 1998 году опасную тенденцию - рост материальной зависимости судов от органов власти субъектов Российской Федерации. Это практически парализует такой инструмент контроля федеральных органов власти, как опротестование в суде действий должностных лиц или признание по суду недействительными тех или иных решений органов власти на местах.

Важно, чтобы государство обеспечивало высокий статус судейского корпуса, не допускало ситуации, когда судьи выступают в роли просителя. В то же время сами судьи должны осознавать меру ответственности, возложенную на них.

1998 год прошел под знаком Года прав человека, что позволило полнее выявить проблемы и ключевые направления в реализации конституционных прав и свобод россиян. Продолжил свою работу институт Уполномоченного по правам человека. Серьезным обязательством нашего государства остается отмена смертной казни.

Существенным образом подкрепила российскую государственную практику в этой области ратификация Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также признание обязательной юрисдикции Европейского суда по правам человека. Россияне получили дополнительную возможность защиты своих прав и свобод на международном уровне в тех случаях, когда исчерпаны все внутренние средства правовой защиты. Нас не могут не беспокоить факты нарушения прав человека, все еще имеющие место в Российской Федерации, о чем свидетельствует увеличение числа обращений российских граждан в Европейский суд по правам человека за последние несколько месяцев.

В проблеме обеспечения конституционных гарантий большое значение имеют вопросы не только общеполитического, но и экономического характера. Так, большую опасность представляют идеи конституционных изменений, когда в их основе лежит принцип "экономической целесообразности".

Так, в настоящее время чрезвычайно остро стоит проблема поиска внутренних источников пополнения федерального бюджета. Традиционно ими были доходы от сырьевых отраслей промышленности. Сегодня большая часть предприятий в этой сфере приватизирована. И у некоторых "горячих голов" возникает соблазн национализировать эту собственность, чтобы затем совершить новый передел. Это недопустимо.

Конечно, те, кто завладел государственной собственностью с нарушением закона, должны быть привлечены к ответственности. Но тотальный пересмотр итогов приватизации неразрывно связан с пересмотром основных конституционных положений, и это также следует иметь в виду.

Сегодня необходимо внимательно оценивать не только нормативные акты, но и конкретные решения органов исполнительной власти на предмет их соответствия базовым конституционным принципам. Корректировка экономического курса и экономические преобразования должны совершаться строго в пределах, установленных действующей Конституцией, и не должны затрагивать основы конституционного строя, неотъемлемой частью которого являются базовые экономические основы государства.

Попытки изменить существующий экономический строй, "свернуть" реформы, подорвать незыблемость основных прав и свобод граждан, таких как частная собственность, в том числе на землю, свободное предпринимательство, свободное перемещение товаров, услуг и капиталов, представляют по сути угрозу государственности и будут решительно пресекаться.

Нельзя не остановиться и на критике тезиса о перераспределении полномочий в пользу законодательной власти.

По своему конституционному потенциалу полномочия Государственной Думы достаточно велики. В ее арсенале - огромное количество рычагов и средств воздействия на политическую ситуацию в стране: от выражения недоверия Правительству до импичмента Президенту России. Председатель Государственной Думы по своим реальным возможностям влияния на стратегические решения в стране никак не уступает Председателю Правительства. И наконец, всем "практикующим политикам" хорошо известно: депутатский мандат в определенном смысле гораздо "надежнее" министерского портфеля. Поэтому любые утверждения о том, что президентская власть в России - это почти "абсолютная монархия", совершенно беспочвенны.

Элементарный анализ Конституции показывает: нарушение баланса сил определяется не пороками Основного закона и даже не отдельными недостатками действующего законодательства. Оно определяется прежде всего качественным наполнением властных структур, именно тем, какие люди приходят в законодательную и исполнительную власть, как они умеют распорядиться депутатскими или министерскими полномочиями. Авторитет федеральных органов власти во многом зависит от того, насколько силен личный ресурс председателей и членов обеих палат Федерального Собрания, Председателя Правительства и, разумеется, насколько высок политический потенциал Президента страны.

Конечно, Конституция - не Святое Писание. В нее можно и нужно вносить поправки. Так, сегодня активно обсуждается тема расширения полномочий Федерального Собрания, и в частности право Государственной Думы в той или иной степени влиять на формирование кабинета министров, создавая так называемое правительство парламентского большинства. Но пока даже не ясно, что в данном случае считать парламентским большинством. Нужна ли специальная конституционная норма, закрепляющая положение о таком правительстве, будет ли лидер победившей на выборах партии претендовать на роль Председателя Правительства. И наконец, какова юридическая и политическая мера ответственности парламента за деятельность сформированного им правительства, какие для этого могут быть механизмы. Неоднозначность и новизна этих вопросов для России, которые не могут быть предметом кулуарного решения, требуют самой широкой дискуссии, в том числе с учетом опыта работы нынешнего кабинета, имеющего хорошую базу поддержки в Государственной Думе.

Прежде чем рассматривать любые конкретные изменения в действующую Конституцию, необходимо проведение широких консультаций, общественной дискуссии о целесообразности их внесения. Мы должны не потворствовать порой прямо противоположным требованиям разных политических групп, а находить поле для компромисса по тем вопросам, которые высветила сама жизнь, сама общественная и государственная практика. В противном случае нам не избежать обвинений в "торге" между властями, в "сговоре за спиной народа". Еще раз следует обратить внимание на то, что в столь важном вопросе нам надо достичь политического соглашения в интересах российских граждан.

Кроме того, ни законодатели, ни Президент, чьи полномочия близки к завершению, не могут навязывать своим преемникам правила игры, по которым им самим, вполне возможно, не работать. Это прямое нарушение политической этики. Конституция была принята всенародным голосованием и предусматривает сложный порядок внесения в нее изменений. Этот порядок предъявляет и повышенные требования к обоснованности конституционных поправок, которые должны опираться на широкую общественную поддержку, согласовываться между всеми основными политическими силами страны.

Дискуссия о внесении поправок в Конституцию допустима только на профессиональном уровне, только не спеша и только при активной роли Президента, который является гарантом российской Конституции. К тому же осенняя (1998 г.) сессия Думы показала, что ни одна из предложенных депутатами поправок не набрала необходимого большинства голосов. Это может означать, что вопрос о внесении поспешных изменений в Конституцию еще не назрел, и только подтверждает, что эта дискуссия должна вестись цивилизованным путем, при самом широком участии общественности.

В любом случае особую опасность представляют разговоры о таких поправках, которые могут привести к изменению основ конституционного строя и иных базовых положений Конституции.

Президент России не может оставить в "наследство" своему преемнику такую Конституцию, где его полномочия настолько изменены, что не позволят исполнять роль гаранта Конституции, гаранта незыблемости принципа разделения властей, а следовательно, политической стабильности в стране.

Представляется, что даже самые минимальные изменения в полномочиях ныне действующих органов власти могут быть введены в действие только после того, как будут избраны новая Государственная Дума и новый Президент. Содержательные поправки в Основной закон могут и должны обсуждаться сейчас, но вводиться в действие не ранее середины 2000 года, то есть уже при обновленных органах власти.

Последнее десятилетие XX века в России было ознаменовано кардинальными переменами в ее государственном устройстве. Фактически только в начале 90-х годов мы вплотную приступили к строительству настоящей, а не мнимой федерации. Переход от унитаризма к реальному федерализму остро поставил вопрос о совершенствовании организации всей системы государственной власти.

За шесть лет со дня принятия Конституции многое сделано для претворения в жизнь новых конституционных требований. Россия на деле превратилась в федеративное государство: главы субъектов Федерации избираются населением, на местах действуют законодательные и исполнительные органы власти, в ведение которых перешло распоряжение собственностью субъектов Федерации и значительной частью налогов. Сформировалась не только правовая база, но и устойчивые традиции местного самоуправления.

Руководители государственных органов власти регионов составляют верхнюю палату парламента, которая наделена важнейшими конституционными полномочиями. Развивается законодательная база деятельности органов государственной власти всех уровней.

Проблемы государственного строительства были лейтмотивом всех Посланий Президента. Это объясняется их огромным масштабом и важностью. Однако особый акцент необходимо сделать на задаче укрепления единства власти и исполнительной вертикали. С одной стороны, речь идет о повышении исполнительской дисциплины, обеспечении единства правового пространства Российской Федерации и верховенства федерального законодательства. С другой - возрастает практическое значение таких, казалось бы, субъективных факторов, как наличие согласия между всеми ветвями власти в центре и на местах относительно целей и путей развития страны, а также готовность разделить ответственность за совместно принятые решения. Поэтому сегодня мы должны в первую очередь завершить процесс консолидации всех ветвей государственной власти, добиться их внутреннего единства, укрепить всю властную вертикаль.

Как показывает опыт, именно несогласованность действий, а подчас и прямая конфронтация ветвей власти становятся серьезным препятствием на пути строительства сильного государства, на пути достижения политической и общественной стабильности.

Именно "дефицит" согласия, выразившийся в хроническом противостоянии исполнительной и законодательной ветвей власти, стал причиной, не позволившей последовательно проводить реформы. С самого начала они осуществлялись в условиях острого политического противостояния и давления оппозиции, отрицавшей избранную стратегию преобразований. Многие из решений диктовались логикой политической борьбы, а не общественной и экономической целесообразностью. Год за годом принимались весьма жесткие, но не реалистичные бюджеты. Блокировалось развитие земельного рынка, тормозилась налоговая реформа, затягивалось обсуждение целого ряда важнейших законопроектов. Эти обстоятельства способствовали увеличению числа тактических ошибок, усилению тяжести их последствий для населения и экономики.

Во многом в результате противостояния сложилось противоречивое законодательство. А ведь мировой опыт демонстрирует четкую взаимосвязь между качеством законодательной базы и успешной работой правительства, напрямую определяющую динамику экономического развития. В прошедшем году мы имели возможность еще раз в этом убедиться. Именно "законотворческий тупик" при принятии антикризисной программы стал непреодолимым препятствием для Правительства С.В.Кириенко и явился далеко не последней причиной его отставки.

Одобрение парламентом кандидатуры Е.М.Примакова на пост Председателя Правительства позволило преодолеть серьезнейший политический кризис. Политическая стабилизация - несомненное достижение нынешнего Правительства. Но в оставшиеся полгода до выборов в парламент нужно выходить на новый этап работы - максимально использовать время для решения острых экономических задач.

В силу этого Правительство, все члены кабинета должны действовать как единая команда, сконцентрировавшись

на важнейших финансово-экономических проблемах. При этом Правительство обязано руководствоваться прежде всего стратегическими целями, намеченными в Посланиях

Президента. Исполнение своих прямых профессиональных обязанностей должно стать первейшим делом всех членов

кабинета.

Согласие само по себе мало чего стоит, если за ним нет конкретных результатов в решении базовых экономических задач. Отсутствие ощутимых достижений в экономике может создать напряженность в отношениях Правительства и Государственной Думы, вернуть ее в режим конфронтации с исполнительной властью, к отказу в поддержке многих инициатив, в том числе в социальной и налоговой сферах.

Серьезные задачи стоят перед Администрацией Президента, которой следует работать более организованно, скоординированно с органами государственной власти, а главное - усилить контроль за исполнением решений Президента. К сожалению, в последнее время из-за бездействия отдельных руководителей и чиновников ею утрачены многие занимаемые позиции. Администрация должна не просто представлять Президента, а быть активным проводником его политики.

Многие проблемы во взаимоотношениях внутри власти возникают из-за того, что организационное и правовое оформление властной вертикали в центре и на местах непростительно затянулось. И здесь опять встают вопросы к федеральному законодателю. Например, до сих пор до конца не реализована конституционная формула о единстве исполнительной власти в Российской Федерации. Даже в принятом Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" не нашлось места для конкретизации этого важнейшего конституционного положения.

Вместе с тем недопустимо подменять проблему укрепления единства исполнительной вертикали и повышения ответственности региональных властей ностальгическими воспоминаниями о тех временах, когда федеральный центр мог в одностороннем порядке снимать и назначать руководителей субъектов Российской Федерации. Тем более опасно рассуждать о целесообразности отказа от существующего принципа избрания губернаторов населением региона или - переходе к выборам региональных руководителей местными законодательными органами. От таких "непрямых" выборов - прямой путь к воссозданию старой "исполкомовской" вертикали, а значит - к слому всего ныне существующего конституционного порядка, к фактической ликвидации федеративных основ государства.

С тех же позиций нужно подходить и к проблеме местного самоуправления. Ни Конституция, ни федеральное законодательство не позволяют посягать на выборность и независимость его органов.

Расширение прав и повышение самостоятельности регионов в ходе строительства федеративного государства - процесс объективный. Однако региональные власти еще не всегда юридически корректно и политически взвешенно используют свою самостоятельность. Поэтому одним из серьезных барьеров на пути к становлению нормальных федеративных отношений по-прежнему остается правовой нигилизм региональных органов власти, несоответствие конституций, уставов и законов ряда субъектов Российской Федерации нормам российской Конституции, а также несоблюдение местными властями законодательства, принятого в пределах компетенции Российской Федерации.

Случается, что органы государственной власти ряда субъектов Российской Федерации в одностороннем порядке предпринимают действия, прямо разрушающие единое правовое и экономическое пространство страны. И если к немногочисленным открытым сепаратистским выступлениям большинство региональных руководителей сегодня относятся так же негативно, как, например, к "грязным" избирательным технологиям, то методы так называемого мягкого сепаратизма, к сожалению, по-прежнему используются в массовом порядке. Пожалуй, самый высокий пик принятия регионами правовых и экономических решений, противоречащих федеральному законодательству, пришелся на дни августовского финансового кризиса 1998 года.

В частности, некоторые губернаторы пошли на фактическое "закрытие" своих регионов, предприняли попытки "запереть" товары и административно урегулировать цены на предметы первой необходимости. Так называемые антикризисные меры отдельных субъектов Российской Федерации заключались в установлении своих правил реализации алкогольной продукции и даже в создании собственных золотовалютных резервов, в установлении контроля над тарифами естественных монополий. Со ссылкой на чрезвычайность ситуации предпринимались попытки пересмотреть итоги приватизации, перевести в управление регионов объекты федеральной собственности. Нередко, как это имело место в Удмуртии, Краснодарском крае и других регионах, в адрес центра слышатся угрозы перестать переводить федеральные налоги и начать проводить собственную налоговую политику.

Конечно, можно попытаться оправдать стремление региональных и местных властей смягчить подобным образом последствия экономического кризиса. Но Государственная Дума и Правительство не должны запаздывать с реакцией на конкретные проблемы в регионах. Однако принцип "цель оправдывает средства" в данном случае не просто неприемлем, он опасен. Незаконными, антиконституционными мерами нельзя преодолеть экономические трудности в "отдельно взятом" регионе, зато можно объективно разрушить единое экономическое пространство страны.

Все это должно стать предметом самого пристального внимания членов Совета Федерации. Мудрость и компетентность этого органа не раз подтверждались решениями, принимаемыми в самые кризисные моменты новейшей российской истории.

Безусловно, федеральные органы власти должны использовать весь арсенал имеющихся в их распоряжении средств для борьбы с экономическим и правовым сепаратизмом регионов, с их недальновидными политическими шагами. Однако гораздо более важной и сложной является задача предупреждения и профилактики возникновения подобных ситуаций. Если федеральному центру не хватает для этой работы законодательных и административных рычагов, необходимо проработать и принять соответствующие законы, например об ответственности выборных лиц субъектов Российской Федерации за действия, нарушающие Конституцию Российской Федерации.

Думаю, также назрела необходимость срочной разработки правовых оснований введения прямого федерального правления на территории субъектов Российской Федерации, где нарушаются конституционные принципы, попираются права и свободы человека. Кроме того, необходимо как можно быстрее законодательно закрепить систему инструментов федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов Федерации, предусматривающую, в частности, ведение федерального Регистра правовых актов субъектов Федерации и установление санкций за умышленное неподчинение должностных лиц правовым актам федеральных органов власти.

Требуется в короткие сроки разработать механизм реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционными нормативно-правовых актов субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству. Процедуры федерального принуждения могут быть также использованы в отношении органов государственной власти субъектов Федерации, нарушающих федеральные законы и судебные решения. Государственный контроль и федеральное принуждение на законной основе - обязательный элемент любой жизнеспособной федерации.

Особенно осторожно следует подходить к обсуждению проблемы досрочного прекращения полномочий избранных глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации и глав местного самоуправления. Тут есть два аспекта: политический и государственно-правовой. Политическая ответственность региональных и местных властей должна наступать в случае явных провалов в проведении экономической политики, невыполнения предвыборных обещаний. Эта ответственность могла бы наступать только при определенных условиях, таких как отзыв избирателями или досрочные выборы по инициативе представительных органов, и регулироваться законодательством субъектов Российской Федерации. И это - особая тема. В случае же грубого нарушения Конституции и федерального законодательства надо думать о государственно-правовой ответственности, например, о досрочном прекращении полномочий избранных руководителей судом по заявлению Президента или представительных органов. Однако и здесь должен действовать федеральный закон.

При этом важно помнить, что подлинный федерализм предполагает взаимное согласование интересов федерального центра и регионов. Поэтому задача обеспечения неукоснительного соблюдения Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации должна решаться при безусловном соблюдении основополагающих принципов федеративных отношений и уважении прав и самостоятельности субъектов Федерации.

Не менее важной и актуальной проблемой является и необходимость ограничить возможности федерального центра незаконно вмешиваться в дела субъектов Российской Федерации, принимать экономически необоснованные решения, возлагающие на региональные власти обязательства, с которыми они не в состоянии справиться. Рецидивы унитаристского мышления и соответствующих ему методов действий федеральных органов власти не менее опасны для нашего еще не окрепшего федерализма, чем региональный сепаратизм.

Защита федеративных отношений - не только вопрос законодательства, но и трудная организационно-административная проблема. Если в отношении судебной системы вопрос принципиально решен, то с исполнительной вертикалью ясности пока нет. Региональные руководители, естественно, требуют передать наиболее важные территориальные органы в подчинение субъектов Федерации. Некоторые даже предлагают при этом сохранить федеральное финансирование указанных учреждений.

В настоящее время наблюдаются большие различия в порядке организации и деятельности территориальных органов федеральных министерств и ведомств. Результат - дублирование функций, излишние расходы на государственное управление. Эффективный мониторинг деятельности территориальных органов также до сих пор не налажен. Зачастую между территориальными подразделениями, действующими в одном субъекте Федерации, отсутствует необходимая согласованность и координация. А ведь именно на них возлагаются функции по федеральному контролю, в том числе за расходованием бюджетных средств и исполнением решений федеральной власти.

Центр не проявляет должной активности при подборе кадров в структурах федеральной власти в регионах, не обеспечивает их надлежащим финансированием, перекладывая в результате часть расходов на субъекты Российской Федерации.

Конечно, проблема сложна и в одночасье не решается. Здесь нужен индивидуальный подход к каждому федеральному ведомству с учетом особенностей конкретных субъектов Российской Федерации и мнения руководителей регионов.

Однако в целом надо иметь в виду следующее: при образовании структур федеральной власти в территориях прежде всего надо исходить из Конституции Российской Федерации, закрепляющей предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения можно постепенно, на протяжении нескольких лет, перейти к исполнению федеральных функций органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Но и здесь, например, контрольные и, самое главное, надзорные полномочия не могут быть переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Еще одним фактором, сдерживающим формирование единой исполнительной вертикали, является незавершенность процесса разграничения предметов ведения и распределения полномочий между Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением. В ситуации, когда до сих пор не приняты базовые законы в сфере федерализма, важное значение придается так называемым внутригосударственным договорам. Эти договоры и соглашения способствуют конкретизации общих принципов и направлений государственной, региональной и национальной политики.

Следует внимательно отнестись к раздающейся критике договорного процесса. Однако нельзя забывать, что на сегодняшний день заключено уже 42 договора с органами власти 46 субъектов Российской Федерации и более 250 конкретных соглашений к ним, в рамках которых регулируются многие вопросы хозяйственной жизни. При этом должно выполняться требование Указа Президента Российской Федерации о том, что подготовке и подписанию договоров предшествует приведение конституций (уставов) субъектов Российской Федерации и регионального законодательства в соответствие с Конституцией России.

Сила государства и эффективность власти напрямую зависят от работы государственного аппарата, от компетентности и честности самих проводников государственной политики. В 1997 и 1998 годах поставленные Президентом в предыдущих Посланиях задачи совершенствования организации системы государственной службы получили практическое воплощение. Наиболее важный шаг в этом направлении - подготовка проекта Кодекса Российской Федерации о государственной гражданской службе, который должен стать настоящим кодексом поведения "человека власти". Его принятие позволит повысить результативность функционирования государственного аппарата, сделать его более восприимчивым к современным требованиям, а также создать эффективные антикоррупционные механизмы. В целях укрепления государственного аппарата необходимо более внимательно отнестись к проблемам развития трудовых отношений, в том числе при принятии Трудового кодекса.

В соответствии со статьями 3, 10 и 11 Конституции органы власти образуются для осуществления государственно-властных полномочий. Но по-прежнему ни в законодательстве, ни на практике не реализуется "компетенционный" подход, согласно которому орган или должностное лицо вправе и обязаны делать только то, что непосредственно отнесено к их компетенции Конституцией, федеральными законами, актами Президента и Правительства. Любой выход за пределы установленной компетенции означает незаконное присвоение властных полномочий.

Необходимо на основании нормативных актов исчерпывающе определить статус государственных органов и их полномочия, а также условия несения ими ответственности. Разумеется, привлечение к материальной ответственности государственных органов в этом случае (а ведь фактически средства поступают из федерального бюджета) не снимает вопроса о привлечении к дисциплинарной и материальной ответственности конкретных лиц.

Нужно закрепить принцип бюджетного, а значит открытого и контролируемого, финансирования государственных органов только в пределах сметы расходов, предусмотренных в соответствующем бюджете. Искоренить саму возможность появления разного рода внебюджетных фондов, создаваемых ведомствами за счет взимаемых ими штрафов и расходуемых бесконтрольно на собственные нужды. По сути дела, это известная из российской истории "система кормления", когда государственные функции отдаются на откуп отдельному ведомству, что позволяет ему устанавливать для своих сотрудников особые условия оплаты.

Финансирование всех государственных органов, государственных внебюджетных фондов и Центрального банка Российской Федерации должно осуществляться исключительно за счет средств соответствующего бюджета. Антиконституционна и практика участия органов государственной власти в коммерческой деятельности. Если органам государственной власти законом разрешено оказывать платные услуги, то средства от их оказания должны поступать в соответствующий бюджет и расходоваться на общегосударственные цели.

Сегодня одним из серьезных недостатков в построении системы государственных органов является сосредоточение в одних руках регулирующих, разрешительных и контрольных функций, что создает благоприятную почву для злоупотреблений и коррупции, о чем говорят результаты проверок некоторых министерств и ведомств, а также Банка России Счетной палатой Российской Федерации и Генеральной прокуратурой России.

Однако продолжают готовиться проекты и принимаются нормативные акты, которые разрешают, например, правоохранительным органам торговать конфискованным имуществом, а полученные средства тратить на собственные нужды. Требуется существенный пересмотр нормативной базы, закрепляющей правовое положение органов исполнительной власти, федеральных внебюджетных фондов, а также Центрального банка Российской Федерации.

Укрепление вертикали государственной власти и совершенствование системы ее организации - сложный, многогранный процесс, требующий длительного согласованного участия государства и всего общества. И главными инструментами при решении этой задачи по-прежнему являются законодательное регулирование, бюджетный процесс и продуманная кадровая политика. Причем немаловажным моментом в работе с кадровым корпусом остаются ротация госслужащих из регионов в центр, повышение их управленческой квалификации и учет регионального и национального факторов.

Национальная (и не только кадровая) политика всегда была важнейшим инструментом укрепления федеративного государства. От того, насколько взвешенно и сбалансированно она будет проводиться, зависит не только само развитие федеративного государства, но и укрепление национальной безопасности и целостности России.

Преодоление межнациональных конфликтов на Северном Кавказе следует признать одной из наиболее острых проблем национальной политики. Об этом говорится во всех предыдущих Посланиях Президента России. В самые сжатые сроки необходимо рассмотреть, утвердить, а главное - последовательно реализовать продуманный комплекс мер в этом регионе. Он должен включать в себя весь необходимый арсенал социально-экономических, политических, информационных и культурно-просветительных шагов, направленных на разрешение существующих там противоречий. Стоит подумать и над предложением Государственной Думы о создании специального органа по координации деятельности федеральных структур исполнительной власти на Северном Кавказе. За состояние межнациональных отношений в регионе немалая ответственность возлагается на руководителей северокавказских субъектов Российской Федерации, местные органы власти, общественные движения и национально-культурные объединения.

По-прежнему главным источником напряженности на Северном Кавказе остается национальный экстремизм, который не только разрушает основы межнационального общения, но и несет прямую угрозу судьбам народов. К чему приводят рецидивы агрессивного национализма и шовинизма, мы видим на примере Чеченской Республики. Обещанная свобода и независимость обернулись для чеченского народа массовыми правонарушениями, терроризмом, самоизоляцией, отбросившей его далеко в прошлое. Это наглядный урок для всех, кто сеет семена розни и сепаратистских настроений.

В 1999 году у нас начала действовать европейская рамочная Конвенция о защите прав национальных меньшинств. Но пока не принят соответствующий федеральный закон, все еще велика вероятность появления в субъектах Российской Федерации норм законодательства, ущемляющих права отдельных народов и этнических групп и ведущих к обострению межнациональных конфликтов. Это прежде всего касается урегулирования проблем с представителями казачества в республиках Российской Федерации, а также с выходцами из государств Закавказья и Средней Азии на юге России.

В проблеме укрепления власти есть еще один важнейший аспект - роль органов местного самоуправления.

В 1998 году Россия ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления, в соответствии с которой органы местного самоуправления, обеспечивающие одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, признаны одной из базовых основ демократического строя. Большое значение для развития местного самоуправления имеет принятие Бюджетного кодекса. В прошлом году велась работа по созданию долгосрочной концепции государственной политики по развитию местного самоуправления Российской Федерации.

Важным событием в политической жизни страны стало учреждение муниципалитетами Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации эта инициатива была одобрена, а также определены принципы взаимодействия Конгресса с федеральными органами государственной власти.

Уже принят целый ряд федеральных законов и более 1300 нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере местного самоуправления. Однако эти нормативные акты, принятые в разное время, зачастую противоречат друг другу.

Все это происходит на фоне активного законотворчества субъектов Российской Федерации при нерешенности многих вопросов, связанных с правом передачи органам местного самоуправления исполнения ряда государственных полномочий.

Известно, что в системе организации власти местное самоуправление максимально приближено к населению. Именно этот уровень власти является фундаментом российской системы народовластия. Конституция России закрепляет значимость местных интересов и гарантирует самостоятельность местного самоуправления.

Однако в целом ряде субъектов Федерации до сих пор отсутствуют полноценные органы местного самоуправления, например в Республиках Алтай, Коми, Тыва и Ингушской Республике. В Республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Татарстан, Хакасия и некоторых других они созданы не на всей территории. С нарушением требований федерального законодательства избраны отдельные органы местного самоуправления в Калмыкии. Это не только ущемляет права граждан на участие в местном самоуправлении, но и делает практически невозможным проведение на этих территориях выборов в органы государственной власти. Поскольку закон требует, чтобы формирование избирательных комиссий проходило при обязательном участии органов местного самоуправления, - под угрозой нормальное проведение выборов и в 1999, и в 2000 годах.

Дело усугубляется тем, что на указанных территориях не могут собираться местные налоги и сборы. Они в соответствии с законодательством также устанавливаются представительными органами местного самоуправления. При отсутствии же местного самоуправления практически повсеместно налоги взимаются по решениям органов государственной власти, что прямо противоречит Конституции Российской Федерации. Это, в свою очередь, ведет к нарушению принципа разделения властей и нанесению ущерба государственным интересам Российской Федерации.

Задачу укрепления власти невозможно решить без восстановления доверия общества к государству. К сожалению, сегодня оно в значительной степени подорвано. Такое положение дел сказывается не только на общественно-политической атмосфере в стране, но и вдобавок приносит крайне негативные экономические результаты. Наиболее ярко это проявилось летом прошлого года, когда недоверие граждан к действиям власти сыграло свою отрицательную роль, усугубив развитие финансового кризиса, и фактически способствовало обвалу банковской системы.

Серьезным препятствием в установлении доверительных взаимоотношений общества и государства является информационная закрытость органов государственной власти, и в первую очередь федеральных министерств и ведомств. Нередко приходится слышать от самых разных руководителей, что, несмотря на все их старания взаимодействовать со средствами массовой информации, журналисты постоянно пишут "не то" и "не так". На самом деле во многих случаях речь идет о неумении формировать честную, взвешенную, профессиональную информационную политику. При этом, конечно, тем же требованиям должны соответствовать и сами СМИ.

Но опыт многих цивилизованных стран показывает, что именно информационная открытость органов государственной власти является здесь решающим фактором.

Для России 1999 год - особый. Выборы в Государственную Думу - это выбор Россией своего будущего. В декабре страна фактически вступает в новую полосу - в пору последовательного обновления органов власти. Новый депутатский корпус будет устанавливать правовой порядок жизни государства на ближайшие четыре года. Думские выборы зададут тон региональным выборам и президентскому марафону 2000 года. Именно с этим парламентом страна вступит в новый век и новое тысячелетие. Политическая значимость и экстраординарность предстоящих выборов очевидна: какой быть России ХХI века, во многом определится уже в этом столетии - по итогам избирательных кампаний 1999-2000 годов.

Все это обязывает действующего Президента, действующую Государственную Думу и действующий Совет Федерации, как и все российское общество, с особой ответственностью подойти к формированию обновленной власти России.

Десять лет назад, 26 марта 1989 г., в нашем Отечестве прошли первые альтернативные выборы, а в мае начал работу Съезд народных депутатов СССР. Это был первый шаг на длинном и трудном пути от Советов к парламентаризму в новой России. Но съезды народных депутатов СССР и РСФСР, сочетавшие в себе и законодательные, и распорядительные, и контрольные функции, были не способны стать настоящим парламентом. Принцип полновластия Советов, несовместимый с принципом разделения властей, оставался доминирующим.

Российская парламентская традиция фактически начала складываться после принятия Декларации о государственном суверенитете России. Она была развита в новой Конституции и в ходе работы Государственной Думы созывов 93-го и 95-го годов. Конституция 1993 года окончательно закрепила принцип разделения властей, альтернативный и свободный характер избирательных кампаний. Современный парламент России осуществляет законотворческую деятельность, а его полномочия четко отделены от полномочий других государственных органов.

Политическая практика показала жизнеспособность и принятой в Российской Федерации избирательной системы. В ее основе - отказ от унифицированных подходов к выборам, признание за субъектами и муниципальными образованиями права самостоятельно определять характер избирательной системы в зависимости от региональной специфики и местных традиций.

В то же время в ходе выборов в субъектах Российской Федерации выявились факты, когда нормы регионального избирательного законодательства нарушают права и свободы граждан. Широко распространенным явлением стало введение ограничений пассивного избирательного права: требование постоянного проживания на территории субъекта Федерации, знание национального языка и другие. Поэтому в 1994-1998 годах шла борьба за ликвидацию правовых коллизий между нормами федерального и регионального избирательного законодательства, за вытеснение неправомерно установленных избирательных цензов. Важным шагом на этом пути стало принятие в 1997 году Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

С введением смешанной мажоритарно-пропорциональной системы общественно-политические объединения впервые получили возможность непосредственного участия в избирательной кампании. Но в российских условиях использование институтов пропорционального представительства создает политическим партиям и движениям преимущества, часто не сопоставимые с их реальной ролью в политической жизни и авторитетом в обществе.

К сожалению, расчет на то, что избрание части депутатского корпуса по спискам избирательных объединений и блоков будет стимулировать процесс становления крупных политических партий, не оправдался. Напротив, это привело к дроблению политических сил, искусственному созданию множества "карликовых" политических объединений, партий-"однодневок", претендующих на самостоятельное участие в избирательной кампании.

Сегодня на российском предвыборном поле действуют более 140 партий и движений. Если в выборах 1993 года участвовало 14 блоков, то в 1995 году избиратель держал в руках бюллетень уже со списком из 43 общественно-политических объединений. Предстоящие выборы, очевидно, не станут исключением. С одной стороны, увеличение количества объединений и блоков является проявлением политической активности и это надо приветствовать. Но, с другой стороны, многочисленность соревнующихся между собой объединений еще не свидетельствует о наличии в стране настоящей многопартийной системы. Подлинная многопартийность предполагает длительный процесс формирования гражданской культуры в обществе, организационного и политического становления партий.

В 1998 году в установленном законом порядке прошла перерегистрация политических партий. Благодаря этому общественно-политические организации получили возможность скорректировать свои уставные и программные документы, привести их в соответствие с конституционными нормами. Министерство юстиции такие плановые проверки проводит регулярно. В 1998 году проверено 49 общественных объединений, сейчас ведется работа по устранению выявленных нарушений. В преддверии выборов Министерство юстиции должно особенно активно использовать предусмотренные законом меры предупреждения и даже аннулирование регистрации за действия, нарушающие Конституцию, провоцирующие национальный, социальный и религиозный экстремизм. Особенно нетерпимыми становятся вызывающие высказывания лидеров оппозиционных партий в адрес законно избранных органов власти и оскорбления высших должностных лиц государства. Все это требует незамедлительной правовой реакции со стороны органов, стоящих на страже закона и конституционного порядка в стране.

Мировой опыт показывает, что и мажоритарная, и пропорциональная системы имеют свои достоинства и недостатки. Поэтому действующее в России избирательное законодательство является сегодня взаимоприемлемым компромиссом. Именно сочетание территориального и партийно-политического представительства позволяет избежать раскола в обществе в период выборов. Решение Конституционного Суда Российской Федерации о сохранении 5-процентного барьера еще раз подтвердило: выбор конкретной модели избирательной системы является вопросом не столько правовым, сколько общественно-политическим.

Сейчас много спорят о том, должна ли "партия власти" идти на выборы. Некоторые говорят, что ее отсутствие ведет к ослаблению исполнительной вертикали и действующего Правительства, к некоему разделению регионов в зависимости от "личных пристрастий" региональных властей по отношению к тем или иным лидерам будущей президентской гонки. Порой даже обостряют вопрос: либо после 2000 года в Государственной Думе будут работать люди новой демократической эпохи, либо эпоха в очередной раз сменит свой политический знак на противоположный.

Надо признать, такая опасность, разумеется, есть. Но избежать ее можно разными способами. Нам важна не сама "партия власти". Нам важно, чтобы власть в строгом соответствии с законом смогла сыграть свою единственно правильную партию - партию чистых и демократических выборов.

Опыт двух избирательных "гонок" показал - не стоит повторять старые схемы. Не надо искусственно искать каких-то преемников или, опираясь на личные симпатии, пытаться создавать ключевых политических игроков. Мы обязаны обеспечить равные права всем, кто выйдет на выборы в честной борьбе.

Поэтому главная задача власти - чтобы в декабре 1999 года выборы прошли в конституционные сроки, в полном соответствии с нормами избирательного законодательства, были подлинно свободными, равными и демократическими.

Союзниками власти на этих выборах можно считать те партии и движения, которые, придерживаясь закона и по-граждански ответственно оценивая сложившуюся ситуацию, не провоцируют политическую дестабилизацию; те, которые настроены на развитие демократии и укрепление рыночной экономики в России; которые не призывают к проведению досрочных выборов депутатов Думы и Президента или их отмене, не настаивают на пересмотре основополагающих принципов и свобод, закрепленных Конституцией Российской Федерации. Никакие чрезвычайные сроки или меры, как показывает опыт, не дают объективных результатов.

Конечно, маятник политических предпочтений в подлинно демократическом государстве невозможно сохранить неподвижным. И "левые", и "правые" отражают полный спектр настроений, царящих в обществе. При этом у оппозиции есть все возможности критиковать власть. Это обычная ситуация в общественно-политической жизни любой цивилизованной страны. Здоровая оппозиция власти нужна. Но разница в том, что требования российской оппозиции часто возвращают к старым, уже отвергнутым обществом схемам. Мы должны войти в ХХI век с оппозицией, которая смотрит вперед, а не назад.

Власть не будет поддерживать тех, кто, рискуя сорвать политическое равновесие, предлагает нам нарушение конституционных сроков выборов, требует ревизии основ конституционного строя. И здесь никого не должна обманывать сама готовность этих сил идти на выборы. Проведение досрочных парламентских или президентских выборов или проведение выборов всех уровней власти в один день означает попытки превратить такие выборы в инструмент реставрации. Любые схемы, ломающие конституционный порядок проведения выборов, влияют на объективность полученных в ходе голосования результатов. Проведение же чистых и честных выборов в предусмотренные Конституцией сроки является мощным фактором стабильности в обществе.

Сегодня еще немало тех, кого захлестывает революционный азарт, кто одержим идеей взять политический реванш и восстановить старые порядки. Речь идет о стремлении выжать максимум из нынешней ситуации, когда неудачи и просчеты экономической политики привели к контролю "левого" большинства над Думой и попыткам установить контроль над Правительством.

Те, кто под любыми предлогами, даже казалось бы благовидными, требуют отмены или переноса выборов, кто призывают к введению на несколько лет чрезвычайного положения в стране и говорят об исчерпанности демократического ресурса выборов, те, кто развязывают войну компроматов и манипулируют результатами голосования, - все эти "ораторы" пытаются украсть у народа честные выборы. Они стремятся отнять завоеванное право выразить свою политическую волю, пытаются отобрать само право сформировать сильную, конструктивную и разумную власть.

Эти силы по самой логике их политической программы составляют сегодня партию "отмены выборов". Партию тех, кто хочет вместо разделения властей вновь соединить в одном органе исполнительные, законодательные и контрольные функции. А самих депутатов по старой советской традиции выбирать на безальтернативной основе.

И за предложениями выбирать губернаторов на заседаниях местных законодательных собраний зачастую скрывается отказ от всенародных прямых выборов главы государства. Некоторым политическим силам хочется, чтобы в России был легкоуправляемый, зависимый Президент. Но такого "подарка" своему преемнику не может оставить ни один здравомыслящий глава государства, потому что главной задачей Президента является защита базового конституционного права российских граждан - права на выбор.

Не только Президент и Правительство, но и Федеральное Собрание заинтересованы в том, чтобы начатые ими мирные преобразования были продолжены, чтобы в стране сохранялась политическая стабильность, а пришедшие на смену избранные или назначенные должностные лица не стали призывать к преследованиям граждан по политическим мотивам. Поэтому нам необходим качественно новый политический корпус и обновленный состав Государственной Думы. Мы очень рассчитываем, что в результате демократических выборов в депутаты будут избраны люди, чьи профессиональные способности не вызывают каких-либо сомнений, люди, которые в состоянии защитить начатые восемь лет назад преобразования и предоставить возможности для их дальнейшего развития. Нам нужны патриотически настроенные профессионалы, а не "профессиональные патриоты".

Отдавая предпочтение тем или иным кандидатам, сравнивая их программы, лозунги, опыт работы, российские избиратели должны проявить ответственность, доказать, что за годы перемен они научились не только пользоваться свободой, но и ценить и отстаивать ее.

Парламент, который откроет свои двери уже в следующем веке, должен по-новому и работать. Новая эпоха поставит его перед новым вызовом. Хотелось бы, чтобы он шире смотрел и на Россию XXI века, и на собственную роль в развитии страны. Не исключено, что вновь избранные депутаты захотят внести изменения в саму технологию своей работы, возможно, внесут поправки в регламент Думы, а законотворческий процесс сделают еще более открытым для гражданского общества. Возможно, что в Думе очередного созыва изменится и роль политических фракций, влияние которых в парламенте подчас несоразмерно их реальному весу в обществе. Можно ожидать и следовало бы приветствовать укрепление позиций регионов среди депутатского корпуса Государственной Думы. И тогда уже не будет основания называть ее закрытым элитарным клубом, вход в который открыт в основном по партийным "московским" спискам.

Но до выборов осталось еще несколько месяцев. И в оставшийся срок Президент вместе с Федеральным Собранием, губернаторами и региональными законодательными собраниями просто обязаны создать механизмы общественного контроля чистоты выборов. Для этого уже сейчас надо вступить в союз со всеми конструктивными силами общества, приветствуя широкие гражданские инициативы. Дополнительные механизмы контроля избирательного процесса могли бы подкрепляться специально созданной для этого комиссией при Совете Безопасности Российской Федерации, а в субъектах Федерации - соответствующими органами и муниципальными организациями с участием общественных групп избирателей.

Государство должно продумать определенные шаги по информационной безопасности в предвыборный период, предупреждая очередной виток войны компроматов.

Уже сейчас некоторые политические силы и так называемые олигархические круги стремятся поставить под свой контроль максимально возможное количество центральных и региональных газет, журналов, телерадиокомпаний. Некоторые местные руководители в период выборов своим решением прекращают трансляции федерального теле- и радиовещания. Тем самым оказывают прямое давление на избирателей, грубо нарушая требования федерального законодательства. Федеральная служба по телевидению и радиовещанию и другие государственные органы должны требовать от средств массовой информации и их учредителей строгого соблюдения действующего законодательства, лицензионных условий и программной концепции вещания.

Значительную роль в период выборов призваны сыграть общественные наблюдательные советы. Важно, чтобы они стали инструментом соблюдения законности, а также поддержки и защиты средств массовой информации, а не органами полугосударственного контроля и цензуры, как это понимают некоторые оппозиционные силы, ратующие за создание Высшего совета по защите нравственности. Никому не позволено выступать с позиции силы, высказывать откровенные угрозы в адрес СМИ, призывая к очередному "походу на Останкино".

Чистые и честные выборы - это не просто декларация или политический лозунг дня. Они - гарантия того, что во власть не придут люди, проявляющие политическую безответственность, радикализм и нетерпимость, а также люди, связанные с криминальным миром.

Первый шаг на этом пути - совместная работа Президента, Правительства и Государственной Думы над изменениями и дополнениями в избирательное законодательство Российской Федерации. Надо усилить контроль за всей предвыборной цепочкой: от процедуры регистрации кандидатов в депутаты до пристального внимания к источникам и расходованию средств, отпущенных на избирательную кампанию. Все это с полным основанием можно отнести и к выборам в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления.

Давно замечено: период выборов всегда чреват политической нестабильностью, ломкой сложившегося политического расклада, перегруппировкой сил. На этом фоне реальной угрозой молодой российской демократии стали "грязные технологии", уже опробованные в ряде субъектов Федерации; проведение избирательных кампаний на грани допустимых методов политической борьбы. Среди "новшеств" прошедшего года - использование одноименных лже-партий и кандидатов-"двойников", ряда других предвыборных уловок.

Публичные оскорбления, клевета, угрозы насильственного изменения основ конституционного строя, призывы к разжиганию межнациональной и религиозной розни - все это взято на вооружение представителями целого ряда политических организаций. Даже если все эти призывы являются только средством саморекламы, сам факт их появления - открытый вызов российскому обществу. Поэтому одной из главных задач избирательной кампании 1999 года можно считать недопущение вируса политического экстремизма в избирательный процесс. "Вакциной" от этого вируса должен стать комплекс мер, направленных на превентивное пресечение деятельности экстремистских организаций, пропагандирующих идеи насилия, фашизма, социальной, национальной, расовой розни, вплоть до приостановления и запрета их деятельности.

Власть, которая борется с экстремизмом, борется не со своими политическими соперниками, а охраняет и защищает неотъемлемые права и достоинство личности, гражданский мир и согласие, единство страны, ее территориальную целостность. Экстремистские течения опасны не только для сложившейся политической системы, но и для государственности в целом.

Вместо длинных теоретических споров о сущности политического экстремизма и наличии его в деятельности отдельных объединений гораздо продуктивнее вести работу по обсуждению и принятию федерального закона о противодействии политическому экстремизму, созданию системы антиэкстремистского законодательства, не оставляющего лазеек для легальной деятельности антиконституционных сил.

Не менее важны целенаправленные действия со стороны правоохранительных органов и судебной системы. Преступно списывать бездеятельность на отсутствие законодательной базы. Во многом она уже есть. Надо лишь активнее применять имеющиеся антиэкстремистские положения уголовного законодательства, Закона Российской Федерации "О средствах массовой информации" и нормы Кодекса об административных правонарушениях.

Вызывает серьезную обеспокоенность и практика использования выборов для продвижения во власть лиц с криминальным прошлым. Криминальные структуры, рвущиеся к "властным ресурсам", дискредитируют саму идею народного представительства. В ряде избирательных кампаний на региональном и муниципальном уровнях победа отдельных представителей криминалитета уже стала печальной реальностью.

Криминализации избирательных кампаний способствуют и недостаточно продуманные требования, предъявляемые к формированию избирательных фондов кандидатов и расходованию их денежных средств. Использованию "теневых" денег криминальных структур также надо поставить надежный заслон.

Сегодня очевидно: чтобы обеспечить проведение свободных демократических, честных и чистых выборов, нужны политическая воля и чувство ответственности тех, на кого возложен контроль за организацией и соблюдением законности в период проведения выборов. Необходимо согласие, объединение всего общества перед угрозой прихода в российскую власть любых деструктивных, радикальных, экстремистских и криминальных сил. Но как бы трудно не давалось это согласие, важно понять, что это то условие, без которого невозможно сформировать новую власть в России ХХI века. Достигая согласия, мы готовим почву для обновления органов власти на основе Конституции, на основе права граждан сказать свое слово и сделать свой выбор. Достигая согласия, мы консолидируем усилия власти и общества для достижения общей цели - политической и экономической стабильности. Политический капитал согласия, и это уже совершенно понятно, становится непременным условием дальнейшего развития страны.

Обеспечение правопорядка, борьба с преступностью и коррупцией являются важнейшей политической задачей.

Финансовый кризис 1998 года и его социально-экономические последствия заметно усугубили криминогенную обстановку. Фактически криминальный мир объявил войну государству. Правоохранительные органы должны решительно переломить положение дел в сфере борьбы с преступностью. От того, насколько успешно мы сможем противостоять криминальному натиску, зависит безопасность общества, судьба демократических преобразований в России.

Приоритет из приоритетов власти - обеспечение личной безопасности граждан. Сейчас почти в трети регионов страны наблюдается рост уличной преступности, за год зарегистрировано почти 30 тыс. убийств и покушений на убийство. И хотя около 80% из них раскрыто, необходимо задействовать все современные методы охраны правопорядка для борьбы с преступлениями против личности.

Разгул криминала, несомненно, связан с незаконным распространением оружия. Нужна комплексная система контроля от момента производства оружия до его утилизации. Это - пресечение каналов контрабандного ввоза, усиление режимных требований на оборонных предприятиях, ужесточение уголовной ответственности за хищение, незаконное владение и хранение оружия и боеприпасов.

Ключевая задача - борьба с организованной преступностью, которая вторгается не только в экономическую, но и в политическую сферу. Сегодня преступные группировки тратят огромные средства на подкуп чиновников, на прямое продвижение своих представителей в выборные органы власти. Следует признать: организованная преступность становится фактором, подрывающим политическую и социальную стабильность в стране.

Криминальные группировки уже настолько сильны, что способны реально влиять на положение дел в целых регионах и отраслях экономики, в том числе ключевых. И наибольший интерес у них вызывает топливно-энергетический комплекс и банковский бизнес.

Продолжает нарастать волна преступлений в кредитно-финансовой деятельности: кредиты, выданные с нарушением закона, нелегальный оборот валюты, вывоз колоссальных средств за границу, создание фальшивых акционерных обществ, мошенничество и незаконное предпринимательство. Это уже не просто финансовые махинации, а преступления против безопасности государства.

К сожалению, наши усилия по противодействию экономической преступности все еще не дают должного эффекта. Сотни тысяч преступников остаются безнаказанными. В 1998 году число прекращенных дел увеличилось более чем в 4 раза. Количество же привлеченных к уголовной ответственности по так называемым экономическим преступлениям сократилось в 31 регионе.

Несмотря на предпринимаемые меры, все еще велико влияние криминала в сфере производства и оборота алкогольной продукции. Во многом это, конечно, объясняется утратой государственной монополии. Требуется ограничение и строгое лицензирование торговли алкоголем, табачными изделиями и другими подакцизными товарами. Необходимы поправки в Уголовный кодекс Российской Федерации, ужесточающие наказание за незаконные производство и оборот алкогольной продукции.

Далеко не всегда эффективны наши усилия по борьбе с незаконным оборотом наркотиков. За прошлый год выявлено около 900 таких преступлений, совершенных организованными преступными группами, что составило лишь полпроцента в структуре наркопреступности. Очевидно, что это "капля в море". Более жестким должен быть финансовый контроль за игорным бизнесом, реализацией видео-, аудио-, компьютерной продукции.

Благоприятными условиями для развития организованной преступности являются разветвленные коррумпированные связи в органах власти. Расширение "теневого" сектора экономики и рост капиталов криминальных структур неизбежно ведут их к борьбе за власть, к стремлению влиять на политические и управленческие решения. Проникновение криминалитета в выборные органы власти, коррупция, помноженная на "неприкосновенность" отдельных представителей законодательной власти, порождают вседозволенность и безнаказанность. Как следствие, возникает катастрофическое падение доверия населения к органам власти всех уровней, сопровождающееся нежеланием участвовать в выборах. Поэтому борьба с коррупцией и криминальным влиянием на институты государственной власти сейчас приобретает острую общественно-политическую значимость.

В последнее время наметилась некоторая активизация деятельности МВД и других правоохранительных органов, связанная с повышением профессионализма их кадрового состава, улучшением скоординированности их действий с другими властными структурами, в том числе региональными. Проведены масштабные комплексные операции. Так, пресечена преступная деятельность посреднических фирм в шахтерских регионах, а также криминальных структур, пытавшихся подчинить себе деятельность портов Новороссийск и Туапсе. Хороших результатов удалось добиться межведомственной следственно-оперативной бригаде в Дагестане.

Но эти положительные сдвиги могут остаться лишь эпизодом в работе власти, если их не закрепить. Необходимо методично вытеснять криминальные группировки с занятых ими позиций, предотвращать проникновение представителей преступного мира в структуры власти.

Надлежит укрепить межведомственную координацию, и прежде всего взаимодействие правоохранительных органов в рамках Федеральной программы борьбы с преступностью и коррупцией. Решающая роль здесь возлагается на Совет Безопасности и Генеральную прокуратуру России. Необходимо усилить практическую роль в борьбе с коррупцией Координационного совещания руководителей правоохранительных органов. Нужна единая система государственного контроля, возможно, формирование объединенного контрольно-наблюдательного совета при Президенте. Значительные меры по противодействию преступности предусмотрены в утвержденной Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью на 1999-2000 годы.

Особая роль принадлежит правовому обеспечению борьбы с коррупцией. Антикоррупционные меры, идеология экономической безопасности должны пронизывать всю систему законодательства. Сделано уже многое - принят новый Уголовный кодекс, вступили в действие I и II части Гражданского кодекса. Но этого еще недостаточно. Надо ускорить принятие законов, уже находящихся на рассмотрении Федерального Собрания, прежде всего Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Не хватает еще многих других нормативных актов, а ведь известно, что правовой вакуум - лучшая питательная среда для преступности и коррупции. Например, по-прежнему затруднена возможность привлекать к ответственности за коррупцию членов представительных и судебных органов власти. Не создана действенная система декларирования доходов и расходов физических лиц, в том числе государственных служащих.

Важную роль в обеспечении условий для эффективного противодействия финансово-экономическим преступлениям, носящим международный характер, должны сыграть вступление России в Международную комиссию по борьбе с отмыванием денег (ФАТФ) и присоединение нашей страны к Страсбургской конвенции Совета Европы от 8 ноября 1990 г. "Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности". Необходимо активизировать совместную работу российского МИДа и наших правоохранительных органов в этом направлении.

Результаты реализации федеральных целевых программ по борьбе с преступностью и коррупцией на сегодняшний день являются недостаточными прежде всего из-за невыполнения государством своих обязательств по их финансированию. Если государство не может содержать на должном уровне собственные правоохранительные органы, то за решение этой проблемы зачастую берется криминальный мир, но уже в своих интересах. К сожалению, реальностью стали факты содействия работников правоохранительных органов преступникам.

Правительство обязано изыскивать и эффективно использовать дополнительные бюджетные источники для повышения материально-технического и финансового обеспечения правоохранительных органов и спецслужб, и в первую очередь подразделений, ведущих борьбу с коррупцией и организованной преступностью.

Противостояние преступности и коррупции невозможно без жесткой и бескомпромиссной борьбы с нарушением законности внутри самой власти. Важнейшая задача в этом направлении - работа с кадрами: утверждение принципов профессиональной честности и порядочности должностных и выборных лиц. Механизмом профилактики коррупции является устранение произвола чиновников при распределении государственных ресурсов - бюджетных средств, лицензий, квот, при сдаче в аренду государственных помещений. Все эти решения должны приниматься исключительно на конкурсной, гласной основе.

Недоработки здесь оборачиваются серьезными политическими издержками. Пресса изобилует публикациями разоблачительного характера, свидетельствующими о фактах злоупотреблений высших государственных чиновников. Нет и должной реакции на них со стороны Генеральной прокуратуры. Мы не должны забывать: наше общество ждет ясного и четкого ответа. Разбираться со всеми такими фактами надо взвешенно и скрупулезно. И гарантией объективного их рассмотрения может быть только закон.

Самое серьезное внимание стоит уделить системе профилактики преступлений. Борьба с преступностью и коррупцией получит должный эффект лишь тогда, когда мощь государства будет подкреплена активной поддержкой его граждан. Воспитание в духе порицания преступности и взяточничества, преодоление правового нигилизма и стереотипов противоправного поведения - одно из ключевых звеньев борьбы с преступностью.