Законодательная база Российской Федерации

УКАЗ Президента РФ от 29.03.96 N 431 "О НОВОМ ЭТАПЕ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ "ЖИЛИЩЕ" (вместе с "ОСНОВНЫМИ НАПРАВЛЕНИЯМИ НОВОГО ЭТАПА РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ "ЖИЛИЩЕ")

42. Финансово-экономические аспекты жилищной реформы имеют основополагающее значение в осуществлении жилищной политики. Поэтому изыскание нетрадиционных путей и источников финансирования жилищного строительства и жилищно-коммунального хозяйства, реализация мер по снижению стоимости строительства, реконструкции, эксплуатации и ремонта жилья, а также против сложившейся практики неплатежей являются одним из главных направлений работы на новом этапе реализации программы "Жилище".

43. Разработанные прогнозы развития экономики Российской Федерации на 1996 - 1997 годы свидетельствуют о снижении объемов средств федерального бюджета, выделяемых в этот период в жилищную сферу. В связи с этим должно быть обеспечено максимально рациональное распределение и использование этих средств.

Целесообразно предусматривать средства на субсидии гражданам для строительства и приобретения жилья, еще более усилив ориентацию на внебюджетные источники финансирования. В то же время необходимо добиться, чтобы предусмотренные в федеральном бюджете средства для развития и содержания жилищной сферы реально поступали субъектам Российской Федерации и другим заказчикам непрерывно в течение бюджетного года.

44. На основе правовой базы, созданной на федеральном уровне, необходимо обеспечить дальнейшее внедрение в практику субъектов Российской Федерации следующих мер: выплата гражданам субсидий на строительство и приобретение жилья; предоставление жилищных кредитов, включая ипотечные кредиты; выпуск жилищных ценных бумаг; образование и использование фондов развития жилищного строительства; привлечение средств банков и других коммерческих структур в финансирование жилищного строительства; продажа на аукционах части построенного жилья; привлечение иностранных инвесторов; сокращение незавершенного жилищного строительства и снижение стоимости строительства путем проведения конкурсов и подрядных торгов.

Как показывает опыт предшествующего периода жилищной реформы, наибольший эффект достигается при сочетании и комплексном использовании указанных мер.

45. Предполагается отработать и распространить успешный опыт Нижегородской и Саратовской областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга в предоставлении безвозмездных субсидий с использованием механизма открытия гражданам именных блокированных целевых счетов. Такие счета открываются в уполномоченных администрациями банках, берущих на себя обязательство защиты средств выделенной субсидии от инфляции и контроля за целевым использованием средств. Отбор банков должен проводиться на конкурсной основе.

Эффективность и доступность субсидий может быть значительно повышена при предоставлении субсидий в сочетании с получением ипотечного кредита на оставшуюся часть стоимости жилья, использованием объектов незавершенного жилищного строительства, накоплением средств при помощи жилищных бумаг или фондов развития жилищного строительства. Целесообразно также использовать опыт предоставления субсидий молодежным жилищным комплексам (МЖК).

На новом этапе реализации программы "Жилище" будет проводиться политика развития жилищного кредитования как важнейшего инструмента привлечения частных сбережений и инвестиций в жилищный сектор, стимулирования платежеспособного спроса.

46. В 1994 - 1995 годах целый ряд коммерческих банков Российской Федерации приступил к практическому кредитованию приобретаемого жилья. Интерес банков к началу этих операций объясняется, во-первых, существующим уже сегодня реальным платежеспособным спросом населения на долгосрочные жилищные кредиты, во-вторых, предвидением в будущем огромного рынка для ипотечных жилищных кредитов и желанием занять прочную позицию на этом рынке. Принятие федерального закона "Об ипотеке (залоге недвижимого имущества)" должно стимулировать резкое увеличение объемов ипотечного жилищного кредитования.

Предполагается развитие возникших в предшествующий период новых схем кредитования, позволяющих улучшить свои жилищные условия более широким слоям населения:

кредит, позволяющий заемщику использовать стоимость имеющейся у него приватизированной жилой единицы при покупке нового жилья;

кредит на ремонт и благоустройство жилья;

кредиты товариществам собственников жилья на ремонт и обновление мест общего пользования в кондоминиумах.

47. Экономически наиболее эффективным механизмом участия государства в становлении общероссийской системы жилищного ипотечного кредитования является поддержка формирования вторичного рынка ипотечных кредитов для привлечения в сферу банковского кредитования долгосрочных внебюджетных финансовых ресурсов.

Основной задачей развития ипотечного кредитования является разработка и внедрение эффективных и надежных правил и процедур его применения, а также создание вторичного рынка ипотечных жилищных кредитов путем приобретения прав банков и иных кредитных организаций по ипотечным жилищным кредитам и последующего выпуска ценных бумаг, обеспеченных приобретенными правами по ипотечным кредитам.

48. Важным направлением изыскания дополнительных внебюджетных инвестиционных ресурсов является дальнейшее развитие выпуска различного вида жилищных ценных бумаг. В настоящее время они выпущены или подготовлены к выпуску в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации. Во многих из них за счет средств, полученных от их продажи, уже построены и заселены жилые дома.

Детальное правовое регулирование на федеральном уровне выпуска жилищных ценных бумаг обеспечено Инструкцией о порядке выпуска, обращения и погашения жилищных сертификатов на территории Российской Федерации, утвержденной Постановлением Федеральной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку при Правительстве Российской Федерации от 12 мая 1995 г. N 2.

С момента опубликования указанной Инструкции деятельность структур, выпускающих и распространяющих документы, не соответствующие требованиям Инструкции (что ведет к обману их владельцев), как незаконная, должна быть прекращена.

49. Одним из реальных и неотложных путей повышения эффективности капитальных вложений в жилищное строительство является проблема сокращения объемов незавершенного строительства жилых домов. Объемы незавершенного строительства жилья в целом по Российской Федерации и в большинстве ее регионов превышают годовой ввод жилья, что обусловлено резким сокращением инвестиций из бюджета, ухудшением финансового положения предприятий, многократным увеличением стоимости жилищного строительства, неэффективным использованием на местах ограниченных средств, которые направляются на новые объекты вместо завершения строительства и ввода в эксплуатацию ранее начатых.

К началу 1995 года в Российской Федерации в незавершенном строительстве находилось 88 тыс. домов (без индивидуальных домов), а в них 1614 тыс. квартир общей площадью 97 млн. кв. м. Из них на 24,5 млн. кв. м строительство было приостановлено, а 40 - 42 млн. кв. м являются сверхнормативной незавершенкой. Анализ показывает, что порядка 30 процентов не завершенных строительством жилых домов имеют готовность свыше 60 процентов.

По просьбам субъектов Российской Федерации продолжится практика организации инвестиционных и коммерческих конкурсов по передаче или продаже не завершенных строительством жилых домов, находящихся в федеральной собственности. Предполагается разработать и утвердить порядок получения и использования средств, вырученных от продажи не завершенных строительством жилых домов.

Органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления целесообразно разработать инвестиционные программы по ликвидации сверхнормативных объемов незавершенного строительства. В дальнейшем для их уменьшения намечено введение санкций на заказчиков (кроме министерств и ведомств, в которых предусмотрена военная служба), не проявляющих желания передать или продать такие дома для завершения строительства. К концу 1997 года сверхнормативное незавершенное жилищное строительство должно быть полностью ликвидировано.

Для упорядочения учета незавершенного строительства жилых домов любых форм собственности предполагается по предложению Государственного комитета Российской Федерации по статистике в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации ведение регистра всех строящихся жилых домов, независимо от формы их собственности, с отслеживанием хода их сооружения с начала строительства до ввода в эксплуатацию.

50. Одним из ключевых вопросов проблемы финансирования жилищной сферы является определение экономически обоснованной стоимости строительства жилья. Средняя по Российской Федерации стоимость строительства 1 кв. м общей площади жилых домов, составляющая на начало 1991 года около 366 рублей, в IV квартале 1995 года, по данным региональных центров ценообразования, возросла до 1660 тыс. рублей, то есть более чем в четыре с половиной тысячи раз. Это означает, что средняя по Российской Федерации цена строительства однокомнатной квартиры к концу 1995 года составила 55 - 60 млн. рублей, двухкомнатной - 80 - 85 млн. рублей, трехкомнатной - 110 - 120 млн. рублей, а стоквартирного дома - порядка 8 млрд. рублей. При этом рыночная стоимость квартир в крупных городах в 1,5 - 2 раза и более превышает среднюю стоимость строительства жилья в данных регионах.

В рыночных условиях динамика цен на строительство жилья определяется множеством факторов, важнейшими из которых являются рост цен на энергоносители, увеличение тарифов на электроэнергию и транспортные перевозки, переоценка основных фондов и рост заработной платы. Все эти факторы по-разному влияют на среднюю стоимость строительства жилья и свидетельствуют о том, что в некоторых регионах не уделяется внимания проведению мер по снижению стоимости строительства жилья (Приложение N 5).

51. В целях снижения стоимости строительства, сокращения его сроков на новом этапе реализации программы "Жилище" будут осуществляться следующие мероприятия: проведение конкурсов на выполнение проектов жилища социального использования для выбора наиболее эффективных объемно-планировочных, конструктивных, технологических решений; организация подрядных конкурсов и торгов по выбору строительных организаций любых форм собственности для осуществления строительных работ; обеспечение конкурсной или аукционной продажи земельных участков застройщикам для жилищного строительства; уменьшение затрат покупателей жилья путем снижения в 1,5 - 2 раза коэффициента на инфраструктуру за счет перенесения части единовременных затрат на формирование инфраструктуры в тарифы на услуги, предоставляемые за использование этой инфраструктуры; введение правил предоставления или продажи жилья гражданам (по их желанию) без чистовой отделки.

52. Целесообразно продолжение мер по привлечению кредитных ресурсов, в первую очередь, международных финансовых организаций - Международного банка реконструкции и развития (МБРР), Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и других. В настоящее время вступил в действие жилищный займ Международного банка реконструкции и развития в размере 400 млн. долларов США. Средства этого займа направляются на три компоненты: (1) подготовка территорий; (2) финансирование жилищного строительства; (3) перестройка предприятий строительной индустрии.

За счет средств Международного банка реконструкции и развития одновременно оформляются кредиты на следующие проекты: передача ведомственного жилья; водоснабжение и канализация; районное теплоснабжение; долгосрочное кредитование городов, а также реконструкция центральной части г. Санкт-Петербурга.

53. Предполагается распространение опыта городов Барнаула, Новгорода, Нижнего Новгорода, Санкт-Петербурга и Твери по реализации первой и второй компонент жилищного займа Международного банка реконструкции и развития, а также г. Москвы по реализации демонстрационного проекта.

Для снижения сроков и затрат на строительство по утвержденным Министерством строительства Российской Федерации и Международным банком реконструкции и развития тендерным документам в указанных городах проводятся международные подрядные торги.

54. Важнейшим вопросом финансово-экономических аспектов жилищной реформы на новом этапе реализации программы "Жилище" является совершенствование налоговой политики в жилищной сфере. По этому вопросу поступило наибольшее число предложений от субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

Совершенствование налогообложения жилищной сферы будет осуществляться в рамках общей реформы налогового законодательства и соответствовать основным принципам этой реформы.

Будут осуществляться меры по введению санкций к банкам и финансовым структурам за нецелевое и несвоевременное использование бюджетных средств, предназначенных для решения жилищной проблемы.

55. Целесообразно повысить долю инвестиций в инфраструктуру населенных мест. В настоящее время финансирование капитальных вложений в городскую инфраструктуру происходит в основном из текущего бюджета. В связи с тем, что этих средств оказывается недостаточно, необходима разработка новых рыночных методов и форм финансирования городской инфраструктуры, связанной с жилищным сектором, путем рационализации платежей за предоставляемые услуги и привлечения дополнительных внебюджетных источников финансирования инфраструктуры.

56. Программа долгосрочного финансирования развития (строительства, модернизации, реконструкции) инфраструктуры жилой застройки может осуществляться двумя способами:

совершенствование системы бюджетного финансирования инфраструктуры путем его разделения на бюджет по текущему содержанию и ремонту инфраструктуры и бюджет финансирования капитального строительства инфраструктуры;

использование заемных кредитов и иных средств.

Разделение бюджета инфраструктуры на текущий и капитальный позволяет избежать перекладывания бремени капитального финансирования инфраструктуры на текущие расходы.

Возврат средств кредитов и выплаты по облигационным займам на развитие инфраструктуры жилой застройки должен быть в основном обеспечен доходами предприятий коммунального хозяйства, которые они ожидают получить от потребителей услуг в результате эксплуатации инфраструктуры.

57. Переход на рыночные методы финансирования развития инженерной инфраструктуры предполагает рационализацию платежей (ставок и тарифов) за коммунальные услуги.

Необходимо обеспечить, чтобы предприятия коммунального хозяйства производили расчет стоимости поставляемых услуг на основе средних, а не максимальных издержек (замыкающих затрат).