Законодательная база Российской Федерации

УКАЗ Президента РФ от 29.03.96 N 431 "О НОВОМ ЭТАПЕ РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ "ЖИЛИЩЕ" (вместе с "ОСНОВНЫМИ НАПРАВЛЕНИЯМИ НОВОГО ЭТАПА РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЫ "ЖИЛИЩЕ")

81. Важнейшая составная часть жилищной реформы и неотъемлемое условие решения жилищной проблемы - введение рыночных механизмов и принципов обеспечения доступности земли при эксплуатации, реконструкции и строительстве жилья.

Одновременно будет осуществляться постепенный переход от неэффективного планирования градостроительства к сбалансированному правовому регулированию процесса развития городов и иных населенных пунктов.

Несмотря на введение в действие некоторых правовых актов по градостроительству в предшествующий период, реформа этой сферы идет крайне медленно.

82. Градостроительные аспекты жилищной сферы будут реализовываться на трех уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

На федеральном уровне обеспечивается правовое регулирование градостроительства. На новом этапе предполагается завершить создание целостной системы законодательных и нормативных документов, связанных с землями городов и других населенных мест, а также осуществлением сделок с землей и другой недвижимостью. К ним прежде всего относятся Земельный кодекс Российской Федерации и Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", а также земельный и градостроительный кадастры. В этих правовых актах будут устанавливаться сферы компетенции федеральных органов, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в градостроительстве, принципы функционального зонирования и зонирования территории городов. На общегосударственном уровне будет стимулироваться в регионах, рекомендуемых генеральной схемой расселения, расселение мигрантов из зарубежных стран, желающих поселиться в России, а также семей военнослужащих, уволенных в запас или отставку, северян, лиц, пострадавших от аварий, стихийных бедствий, и вынужденных переселенцев.

83. Для единого порядка координатной привязки и идентификации объектов недвижимости предполагается ведение Государственного градостроительного кадастра, который будет базироваться на Государственном земельном кадастре. Государственный градостроительный кадастр будет являться кадастром городской недвижимости, который позволит осуществить зонирование территории городов, установить дифференцированные налоговые ставки на недвижимость.

84. Конкретными мерами градостроительной политики на новом этапе реализации программы "Жилище" в течение 1996 - 1997 годов должны стать на федеральном уровне:

подготовка и введение в действие правовых актов по установлению в соответствии с градостроительными нормами (по пожарной и санитарно-экологической безопасности) границ земельных участков, на которых находятся строения с жилыми и нежилыми помещениями;

введение положений по упорядочению прав на владение, пользование и распоряжение землей в установленных границах и иной недвижимостью в жилищной сфере в существующей застройке городов и иных населенных мест;

правовое обеспечение возможности для физических и юридических лиц беспрепятственного получения (по нормативам) или приобретения, в том числе сверх нормативов по конкурсу и на аукционах, земельных участков в собственность для реконструкции или строительства строений с жилыми и нежилыми помещениями;

стимулирование использования внутренних резервов развития городов через введение механизмов приватизации городской земли, регулирование землепользования путем налога на недвижимость, введение городской земельной ренты;

проведение принципов энергосбережения в городском и жилищно-коммунальном хозяйстве, максимальное использование местных энергоносителей, модернизация и развитие систем инженерного оборудования и обеспечение городских и сельских населенных мест широкой номенклатурой инженерных систем разной мощности, адекватных градостроительным условиям и инвестиционным возможностям.

Кроме того, на федеральном уровне будут вводиться в действие правоустанавливающие документы городского развития, предусматривающие единые правила закрепления городской черты; порядок назначения красных линий кварталов, линий регулирования в пределах кварталов, определяющих границы земельных участков собственников; корректировку строительных норм и правил по разделу "градостроительство".

85. На уровне субъектов Российской Федерации предусматривается применение федерального законодательства и нормирования в градостроительстве, создание уставов, региональных норм социального жилища, объектов социального назначения и их сетей, а также плотности застройки и требования к ее комплексности; детализируются права органов местного самоуправления городов, поселений, сельских населенных мест по градостроительному регулированию.

86. На уровне органов местного самоуправления должны быть разработаны и введены в действие правоустанавливающие документы для города, его районов (частей города), жилых кварталов и земельных участков для жилищного строительства или реконструкции, а также порядок использования участков жилой застройки, ограничений, предписаний, сервитутов для собственников и застройщиков.

Должна быть закончена корректировка градостроительной документации с учетом преимущественного развития малоэтажного, в том числе индивидуального, жилищного строительства с сохранением многоэтажной застройки только для оборудованных инженерной инфраструктурой зон крупных городов. При этом должны быть приняты меры по ликвидации беспорядочной застройки пригородных зон крупных городов дорогими, долгостроящимися и, как правило, низкими по архитектурным качествам коттеджами.

В последующие годы предполагается дальнейшее стимулирование широкого распространения индивидуальной и коллективной жилой застройки с приусадебными участками. Это позволит в ближайшие годы увеличить долю малоэтажного жилья в малых городах до 90 - 100 процентов общего объема строительства, в средних и больших - до 50 - 75 процентов, в крупных и крупнейших - до 20 - 25 процентов.

87. Практическое создание рынка недвижимости в жилищной сфере путем объединения рынков жилья, нежилых помещений в жилых домах или иных строениях и рынка земли возможно при постепенном организационном, финансовом и правовом обеспечении системы регистрации недвижимости в едином реестре недвижимости.

Предполагается распространение эффективного опыта городов Барнаула, Новгорода, Нижнего Новгорода, Санкт-Петербурга и Твери по регистрации прав на недвижимое имущество и предоставлению одного (главного) правоустанавливающего документа на право владения, пользования и распоряжения землей и строениями на этой земле.

Особо важно использование опыта городов Новгорода и Твери по объединению в едином информационном и регистрационном центре данных от разрозненных комитетов и служб.

88. В целях стимулирования конкуренции между застройщиками, ускорения сроков строительства и реконструкции жилья, пополнения местных бюджетов для целей финансирования строительства инфраструктуры предполагается (с учетом опыта вышеуказанных городов, а также г. Екатеринбурга и Республики Татарстан) принятие на федеральном уровне правовых актов по проведению конкурсов и аукционов по передаче или продаже земельных участков в городах и других населенных местах под жилую застройку.

89. Общее состояние жилищно-коммунального хозяйства России не соответствует современным требованиям. Ассигнования из бюджета и платежи потребителей составляют лишь 40 процентов инвестиций, необходимых для нормальной эксплуатации и ремонта жилья и объектов коммунального хозяйства.

До 40 процентов городов и поселков городского типа, не говоря уже о сельских населенных пунктах, лишены отдельных видов коммунальных услуг. Более чем в 100 городах вода подается по графику. Дефицит тепловых мощностей испытывает население 239 городов. Объем сбрасываемых неочищенных стоков за последние 5 лет увеличился на 25 процентов, а площадь городских земель, занятых под свалки, - на 15 процентов. Ежедневно в жилищном фонде России происходит более 4 тысяч аварий и повреждений, число которых за последние 3 года возросло почти в полтора раза.

90. Федеральная политика в области жилищно-коммунального хозяйства на новом этапе реализации программы "Жилище" будет сконцентрирована на решении следующих основных задач развития и деятельности отрасли:

создании условий для сбалансированного с жилищным строительством развития инфраструктуры путем стимулирования внебюджетных инвестиций, создания финансово-промышленных групп, акционерных обществ и других структур для совместного развития жилищно-коммунального хозяйства;

обеспечении защиты интересов потребителей от предприятий - монополистов по качеству обслуживания и темпам роста тарифов путем повсеместного перехода на проведение конкурсов и заключения договоров с предприятиями отрасли;

расширении полномочий органов жилищных инспекций субъектов Российской Федерации, в части усиления контроля за осуществлением перехода к новой системе оплаты жилья и коммунальных услуг; разработке и начале реализации концепции общественных работ в городском хозяйстве, в первую очередь в благоустройстве, обеспечивающих частичное решение проблемы занятости при одновременном повышении производительности труда в отрасли в целом.

91. Основными направлениями совершенствования системы управления, содержания и эксплуатации жилищного фонда являются:

а) разделение функций управления и обслуживания жилищного фонда;

б) переход на договорные (контрактные) взаимоотношения заказчиков и подрядчиков;

в) внедрение конкурсной основы отбора подрядчиков.

92. Разделение функций управления и обслуживания предполагает создание двух взаимодействующих независимых структур, одна из которых - служба заказчика - обеспечивает эффективное управление жилищным фондом от лица собственника, а другая сторона - ремонтно-эксплуатационные предприятия, которые специализируются на выполнении исключительно подрядных функций по содержанию и эксплуатации жилищного фонда. Этот процесс в настоящее время уже реализован или осуществляется в городах Российской Федерации: Москве, Рязани, Нижнем Новгороде, Новочеркасске и некоторых других.

Не получила должного развития в службах заказчика работа по привлечению к эксплуатации жилищного фонда организаций различных форм собственности на конкурсной основе. Не проводится приватизация ремонтно-эксплуатационных управлений (предприятий).

Необходимо отметить, что эти факторы будут в конечном итоге все больше и больше сказываться на эффективности взаимодействия заказчика и подрядных предприятий.

Для реализации функций заказчика на жилищно-коммунальное обслуживание местные органы самоуправления должны создать соответствующие структурные звенья - службы заказчика. Службы заказчика должны заключать договоры с подрядными предприятиями любых организационно-правовых форм на оказание услуг по содержанию

ремонту жилищного фонда только на конкурсной основе.

У заказчика, кроме того, должны остаться функции, выполняемые исключительно государственными структурами, а также созданы юридические группы, обеспечивающие стабилизацию работы по сбору платежей с физических и юридических лиц.

93. Разделение функций заказчика и подрядчика следует завершить к концу 1996 года. В этот же период предполагается введение договорных отношений между собственниками государственного и муниципального жилищного фонда, а также объектов коммунального хозяйства и субъектами хозяйствования - жилищными ремонтно-эксплуатационными предприятиями любой формы собственности и организационно-правового статуса.

Переход на конкурсный принцип отбора подрядчиков для выполнения работ по содержанию, эксплуатации и ремонту жилищного фонда надо осуществлять последовательно с доведением доли государственного и муниципального жилищного фонда, обслуживаемого на конкурсной основе, к концу 1996 года - до 10 процентов, к концу 1998 года - до 60 процентов, к концу 2000 года - до 100 процентов. При этом обслуживание вновь построенного жилья государственного или муниципального жилищного фонда будет осуществляться только на конкурсной основе.

94. Функции по контролю за наличием и соблюдением условий договоров между собственниками государственных или муниципальных объектов жилищно-коммунального хозяйства, производителями услуг и потребителями, а также проведение конкурсов на обслуживание государственного и муниципального жилищного фондов предполагается возложить на государственную жилищную инспекцию при Министерстве строительства Российской Федерации. Одновременно жилищные инспекции будут осуществлять контроль за стимулированием процессов участия населения в управлении жилищным фондом.