Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 10.07.95 N 700 (ред. от 09.09.96) "О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ "СТРОИТЕЛЬСТВО НА ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЖИЛЬЯ ДЛЯ ГРАЖДАН, ВЫЕЗЖАЮЩИХ ИЗ РАЙОНОВ КРАЙНЕГО СЕВЕРА И ПРИРАВНЕННЫХ К НИМ МЕСТНОСТЕЙ"

(в ред. - Постановлений Правительства РФ от 08.05.96 N 569)

Федеральная целевая программа "Строительство на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" (далее именуется - Программа) разработана в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 сентября 1992 г. N 1122 "О мерах по ускорению строительства на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей" на основе положений "Концепции Российской программы развития районов Севера на 15 - 20 лет" и мер по стабилизации социально-экономической ситуации в этом регионе, предусмотренных в проекте Государственной сводной программы социального и экономического развития Севера России, и скорректирована с учетом протокола заседания Правительства Российской Федерации от 6 апреля 1995 г. N 9.

Программа является составной частью Государственной целевой программы "Жилище".

В связи с изменением социально-экономической ситуации в России требуется новая концепция воздействия на процессы расселения, миграции, обусловленной этими процессами. Результатом такого воздействия должно быть повышение эффективности использования всех видов ресурсов, имеющихся в северных районах и направляемых на нужды хозяйственного развития.

Основная цель Программы - это рациональное регулирование потоков граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, за счет организации жилищного строительства на территории Российской Федерации в районах с благоприятными природными и социально-экономическими условиями жизни.

Предусмотрены два этапа реализации Программы.

Первый этап - 1993 - 2000 годы - для пенсионеров и работников бюджетных организаций, отработавших в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не менее 10 лет, инвалидов и социально незащищенных групп населения, оказавшихся нетрудоустроенными вследствие ликвидации или сокращения производства.

Второй этап - 2001 - 2005 годы - для всех категорий граждан, отработавших по контрактам в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не менее 10 лет.

Управленческие решения и мероприятия по переселению граждан основываются на соблюдении текущих и перспективных интересов всех субъектов, участвующих в миграционных процессах: выезжающих граждан, работников, приехавших по заключенным договорам (контрактам) в северные регионы, районов Севера, территорий, принимающих переселенцев, общенациональных социальных и производственных структур.

Программа взаимодействует и реализуется в соответствии с Федеральной миграционной программой.

Для реализации Программы используются средства выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей для переселения избыточной части северного населения и обустройства переселенцев в принимающих территориях Российской Федерации. Это способствует улучшению финансового состояния как территориальных, так и производственных структур на Севере, дает возможность привлекать на Север высококвалифицированных специалистов.

Сокращение и свертывание программ освоения природных ресурсов обусловили уменьшение объемов производства продукции для народного хозяйства, снижение финансовых средств как в целом по народному хозяйству, так и непосредственно по северным регионам. Резко возрос удельный вес неработающих среди лиц трудоспособного возраста, обострилась проблема с выделением необходимых ресурсов для обеспечения работников, занятых в бюджетной сфере, содержания лиц, нуждающихся в социальной защите (пенсионеров, инвалидов и других). Все это в совокупности обусловило увеличение перенаселенности Севера.

Масштабы абсолютной перенаселенности Севера России, по данным научных организаций, оцениваются на уровне 14 процентов, в том числе: 3 процента - неработающие граждане в трудоспособном возрасте, 5 процентов - пенсионеры, желающие выехать, 6 процентов - лица, имеющие показания к переселению по состоянию здоровья. Наряду с абсолютной перенаселенностью существует относительная. Масштабы ее выше абсолютной и оцениваются в размере 18 процентов от общей численности населения.

Рост перенаселенности усиливает миграционные процессы и приводит к "вымыванию" наиболее активных слоев населения и квалифицированной части работников. Так, если в 1989 году на каждые 1000 человек трудоспособного населения приходилось 105 пенсионеров, то в 1992 году - 125. Общая численность переселенцев за 1993 - 2005 годы может составить 1989 тысяч человек, в том числе 1352 тысячи переселятся на территорию Российской Федерации, 637 тысяч - в страны СНГ. В указанное количество переселяемого населения входят и лица в трудоспособном возрасте, проработавшие на Севере 10 и более лет и намеревающиеся переехать в районы с более благоприятными условиями жизни и трудовой деятельности.

По данным обследований, проведенных в 1992 году, из общего числа граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей (при охваченном количестве 278 тыс. человек), основная часть приходится на районы Дальнего Востока - 17,5 процента, Северного экономического - 14,1, Северо-Кавказского - 12, Уральского - 11,6, Западно-Сибирского - 11,3, Центрального - 9,3 процента (Приложение N 1). Указанные соотношения характеризуют потоки северных переселенцев, включая граждан, выезжающих из районов Арктики и других регионов Крайнего Севера, в местности с более благоприятными условиями проживания в пределах приравненных к ним местностей. Структура переселенцев, выезжающих в районы средней полосы и юга России, определенная по данным учета за 1993 год, характеризуется соответственно более низким удельным весом районов, особенно тесно прилегающих к северным территориям (Приложение N 1). Особенно заметны в этом отношении Северный (уменьшение долевой величины почти в 6 раз) и Западно-Сибирский экономические районы.

Доля пенсионеров от общей численности граждан, проработавших в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях 10 и более лет, составляет 18,6 процента, а по районам Севера Сибири и Дальнего Востока - немногим более 16 процентов.

Большинство северных переселенцев расселяются в местностях, прилегающих к регионам Севера и характеризующихся природно - климатическими условиями проживания, наиболее близкими к северным. Остальные экономические районы (за исключением Северо-Кавказского) характеризуются значительно меньшим количеством лиц, прибывающих из этих районов. Общее количество переселенцев, охваченных обследованием, лишь частично представлено гражданами, проработавшими в северных регионах 10 и более лет и наиболее подверженными влиянию медико-биологических факторов на выбор местностей для последующего проживания. Тем не менее, устойчиво прослеживается тенденция к преимущественному переселению в места со сходными природно-климатическими условиями.

Интенсивное возрастание миграции из указанных регионов происходит при одновременном свертывании работы предприятий, как правило, в добывающей сфере, при неизбежном процессе закрытия населенных пунктов. Этому процессу следует противопоставить управляемое регулирование миграции северных переселенцев с сохранением производственного потенциала, созданного в этих районах. Позитивными примерами такого регулирования могут служить такие производственные структуры, как РАО "Норильский никель", "Воркутауголь" и "Газпром". В частности, заслуживает внимания работа, проводимая РАО "Газпром", учитывающая стремление многих его работников сохранить трудовые связи с этой производственной структурой через трудоустройство на подведомственных предприятиях в районах средней полосы России. При этом 32,5 процента потенциальных переселенцев намереваются и дальше продолжать работу на объектах, расположенных в северных территориях, по вахтовому методу.

По данным исследований, проведенных ФМС России, около 70 процентов переселенцев различных категорий являются горожанами и не приспособлены к жизни в сельской местности (включая профессиональные и трудовые навыки). В то же время, по данным ФМС России и Тамбовгражданпроекта, территории, принимающие переселенцев, характеризуются готовностью местных органов исполнительной власти предоставить земельные площади для проживания в сельской местности от 30 до 32,5 процента граждан, прибывающих на новое местожительство. Поэтому необходимы комплексные меры государственной поддержки для целенаправленного стимулирования миграции.

Об эффективности государственной поддержки миграционных процессов свидетельствуют данные зарубежного опыта. В частности, наряду с незначительными мерами поддержки, предусматриваемыми в развитых странах для переселенцев из слаборазвитых стран, прибывающих по собственной инициативе, обращает на себя внимание пример ФРГ, расходующей государственные финансовые средства на первоначальное обустройство, переподготовку и трудовую адаптацию таких регламентированных категорий целевых переселенцев, как лица немецкой национальности, выезжающие из Российской Федерации и других стран СНГ.

Учет региональных экологических обстановок на территории России (за исключением районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей) для возможного размещения северных переселенцев позволяет установить, что эти территории на большей части неблагоприятны для их интенсивного освоения и проживания. В частности, состояние окружающей среды этих территорий таково, что около 80 процентов из них неблагоприятны для проживания или могут быть признаны ограниченно благоприятными (Приложение N 2). При этом неудовлетворительная информированность переселенцев относительно экологической обстановки в принимающих районах приводит к высокому удельному весу лиц, стремящихся обосноваться в местностях, пораженных "чернобыльским следом".

Сельскохозяйственные территории в районах вселения также на 82 процента могут быть отнесены к непригодным для их дальнейшего сельскохозяйственного освоения или к ограниченно пригодным (Приложение N 3).

Отмеченные обстоятельства существенно ограничивают возможности использования территорий принимающих районов для массового размещения на них северных переселенцев. При этом роль смягчающего фактора выполняет низкий показатель плотности населения в рассматриваемых районах, что обусловливает сохранение их миграционной емкости на достаточно удовлетворительном уровне.

Строительство жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, осуществляется на первом этапе органами исполнительной власти, предприятиями и организациями этих территорий, Миннацем России и другими предприятиями - застройщиками. Анализ территориального распределения объемов строительства жилья по экономическим районам Российской Федерации показывает, что это распределение недостаточно удовлетворительно соответствует направлениям переселенческих потоков (Приложение N 4). Так, на принимающие территории Дальневосточного экономического района приходится менее 5 процентов выполняемых объемов строительства жилья, что значительно меньше доли переселяющихся в этот регион. В Северном экономическом районе доля строительства также намного меньше количества переселяющихся. Аналогичная ситуация в Уральском и Западно-Сибирском районах. В то же время доля строительства жилья в Центральном экономическом, Центрально-Черноземном и Северо-Кавказском районах превышает долю переселяющихся.

Удельный вес строительства жилья в сельской местности составляет около 27 процентов от общего объема. Это соответствует количеству переселяющихся в сельскую местность на уровне 18 - 22 процентов. Указанная доля граждан, выезжающих в сельскую местность, соответствует максимальным ее значениям, выявленным на основании имеющегося опыта переселения граждан в новые места жительства. В частности, количество граждан, выражающих желание обосноваться на селе, среди беженцев и вынужденных переселенцев не превышает 25 процентов. По данным РАО "Газпром" и администрации Мурманской области, доля лиц, выезжающих из северных районов и желающих жить в сельской местности, составляет 20 - 21 процент.

Указанные соотношения в значительной мере являются результатом того, что финансовая поддержка со стороны государства строительства жилья для северных переселенцев, осуществляемая в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 сентября 1992 г. N 1122 за счет централизованных средств федерального бюджета, является совершенно недостаточной и не позволяет эффективно влиять на распределение объемов строительства жилья в разрезе территорий Российской Федерации.

Снижению стоимости строительства жилья на принимающих территориях способствует то обстоятельство, что основной объем строящихся объектов выполняется за счет использования не завершенных строительством зданий, характеризующихся значительным уровнем задела. Структура строительства по объемно-планировочным решениям характеризуется преобладанием многоквартирных домов городского типа. Это обусловлено, в первую очередь, их более низкой стоимостью по сравнению с домами усадебной застройки и ограниченностью средств у застройщиков.

Вместе с тем, строительство домов усадебного типа ведется и в городах с применением малоэтажных домов блокированной застройки. Также имеются примеры целенаправленно организованной низкоплотной застройки в пределах городских границ.

Обеспечение выполнения Программы силами строительного комплекса неразрывно связано с происходящим изменением экономических условий и процессов инвестиционной деятельности. Эти изменения требуют расширения имеющихся форм и методов строительства с учетом кардинального расширения предпринимательского начала хозяйственной деятельности.

При использовании имеющихся на территории Российской Федерации производственных мощностей строительного комплекса необходимо устранить следующие недостатки:

физическую изношенность основных производственных фондов строительных организаций и предприятий промышленности строительных материалов, конструкций и деталей;

неудовлетворительную транспортабельность продукции предприятий строительного комплекса, ухудшающую мобильность строительства;

падающий уровень профессиональной подготовки и квалификации исполнительного персонала в строительстве и неудовлетворительную стабильность трудовых коллективов.

Переселение северян в районы с благоприятными условиями проживания и трудовой деятельности сопровождается ускоренным выходом на пенсию значительной части переселенцев. По данным обследований, проведенных РАО "Газпром" и администрацией Мурманской области, количество граждан, желающих выехать из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с намерением уйти на пенсию, составляет от 20 до 25 процентов от общего количества. Это в определенной мере снижает проблему их трудоустройства, но в то же время проявляется как негативный фактор в трудонедостаточных принимающих районах, таких, как Забайкалье и Дальний Восток.

Рассмотренные выше особенности сложившейся ситуации принимаются во внимание при определении направлений выполнения Программы.

Сценарии разработаны на основе соответствующих разделов Государственной сводной программы социального и экономического развития Севера России.

I сценарий - экстраполяционный. Исходит из кризисного развития экономики вплоть до 1997 - 1998 годов. В этом случае:

будет происходить сокращение числа рабочих мест и резко возрастет к 1995 году безработица;

уровень жизни за указанный период понизится еще на 30 - 40 процентов;

состояние социальной инфраструктуры будет ухудшаться, выбытие в 1994 - 1995 годах не будет компенсироваться вводом новых объектов, местные бюджеты не будут иметь возможности финансировать затраты, связанные с передачей предприятиями на баланс администраций объектов социально-культурной сферы и жилых домов;

ограниченные масштабы развития предпринимательской деятельности не позволят рассчитывать на интенсивную диверсификацию хозяйства и создание новых рабочих мест. Сценарий не предполагает существенных мер по снижению абсолютной перенаселенности.

Оценка демографического потенциала, соответствующая этому сценарию развития, основывается на следующих предпосылках:

сложившиеся к настоящему времени тенденции в естественном воспроизводстве населения в основном сохранятся и в перспективе, при этом произойдет ухудшение возрастных характеристик за счет роста детской смертности и снижения рождаемости;

миграционные процессы приобретут более выраженный негативный характер, увеличится выезд наиболее трудоспособных и высококвалифицированных кадров.

Предполагаемая численность и возрастной состав населения (Приложение N 5) будут складываться следующим образом:

общая численность населения и в дальнейшем будет сокращаться по сравнению с 1992 годом (на 0,6 процента к 1995 году и еще на 0,8 процента - к 2000 году);

возрастет численность лиц пенсионного возраста (примерно на 198 тыс. человек - к 1995 году и на 203 тыс. - к 2000 году), увеличится их доля в общей численности населения;

на 37 тыс. человек возрастет численность молодежи в возрасте 16 - 17 лет к 1995 году, обострится проблема с их трудоустройством.

II сценарий - исходит из допущений:

стабилизация экономики в основном будет достигнута к концу 1995 года, начнется оживление производства, инвестиционной активности и так далее;

приняты и будут реализовываться федеральная целевая и региональные программы переселения избыточного населения из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей;

Правительство Российской Федерации в отношении этих районов усилит политику поддержки хозяйственной деятельности, которая будет заключаться в установлении налоговых льгот, в изменении социальной политики (поддержка населения депрессивных добывающих районов), в приоритетном стимулировании технического перевооружения предприятий на Севере и так далее.

Демографический прогноз, соответствующий этому сценарию, предполагает:

в основном - сохранение сложившихся тенденций в естественном воспроизводстве населения при некотором улучшении отдельных параметров (снижение показателей заболеваемости, детской смертности и другие);

в дальнейшем, после переселения избыточного населения, начнется спад интенсивности миграции и сокращение до нуля отрицательного сальдо, улучшение структурных характеристик.

Общая численность населения (Приложение N 6) будет сокращаться быстрее, чем по I сценарию. При этом абсолютная численность и удельный вес жителей пенсионного возраста к 2000 году по сравнению с 1995 годом понизятся. При незначительном сокращении абсолютной численности увеличится доля трудоспособного населения.

Сравнение двух сценариев (Приложения N N 7 - 10) свидетельствует в пользу второго. Потери общественного труда, соответствующие I сценарию, будут составлять в 1995 году примерно 30 - 35 процентов недополученного национального дохода. Только к 2000 году ситуация, возможно, стабилизируется. II сценарий характеризуется гораздо меньшими масштабами абсолютной перенаселенности, а к 2000 году и относительной. Уровень безработицы значительно ниже. Более высок уровень жизни населения. Потери общественного труда в 1995 году, выражаемые в недополученном национальном доходе, не будут превышать 10 - 15 процентов.

Улучшение характеристик социально-экономического развития по II сценарию связано с изменением уровня перенаселенности.

Общая численность населения Севера к 2000 году ожидается на уровне 11193 тыс. человек (I сценарий) и 11142 тыс. человек (II сценарий).

С учетом полученных результатов сопоставления все последующие разработки Программы исходят из параметров, характерных для II сценария.

Территориальная ориентация миграционных потоков, проводимая в ходе государственного регулирования и поддержки северных переселенцев, определена с учетом следующих основных положений.

Выбор районов строительства жилья для северных переселенцев определяется интересами всех сторон, участвующих в реализации Программы. Миграционные потоки переселенцев регламентируются в соответствии с утвержденной Правительством Российской Федерации генеральной схемой расселения.

Выбор районов вселения северян с учетом медико-биологического аспекта координируется со сложившимися направлениями миграционных потоков с Севера. В настоящее время основная масса переселенцев смещается в другие районы России по меридиану, в направлении, наиболее благоприятном для адаптации организма, их количество находится на уровне 60 процентов от общей численности.

По соображениям национально-этнического характера в качестве территорий возможного вселения северян в Программе не рассматриваются административно-территориальные образования со сложными межнациональными отношениями.

Обеспеченность переселенцев земельными ресурсами и перспективы вовлечения северян в сельскохозяйственное производство имеют ограниченное влияние на направленность миграционных потоков. Основная доля свободных земель, годных для развития сельского хозяйства, размещена в зонах депопуляции, с малой плотностью инфраструктуры, относительно слаборазвитой социально-культурной сферой, низким экономическим потенциалом. В этих районах продолжает сокращаться численность местного коренного населения. По этим причинам, имея резервы свободных земель, они не в состоянии привлечь и удержать основную часть прибывающих на новое местожительство переселенцев.

Ориентация граждан, выезжающих в районы, стратегически важные для государственных интересов (южные районы Сибири и Дальнего Востока), достигается путем применения комплекса дополнительных мер стимулирования, направленных на заинтересованность для добровольного размещения северных переселенцев в этих местностях, меры стимулирования предусматриваются по отношению как к северным переселенцам, так и к местным органам исполнительной власти принимающих территорий.

Требованиям, предъявляемым к местам вселения северных переселенцев, особенно полно отвечают районы, расположенные вблизи государственных границ России и активно взаимодействующего с ней зарубежья. В этих местах необходимо стимулировать создание самоорганизующихся форпостов России, что будет способствовать укреплению ее границ и усилению контактов с традиционным и вновь образовавшимся зарубежьем.

Это районы Пскова, Смоленска, Курска, Белгорода, Оренбурга, Новосибирска и промышленного ядра Алтая, а также экологически благоприятные районы Кемеровской области, Хабаровска, Владивостока и Находки. Между Западно-Сибирским и Дальневосточным секторами концентрированного расселения возможно образование Забайкальского регионального геополитического узла. Важное значение приобретает юг Тюменской области, где необходимо создать опорный узел, обеспечивающий эффективное развитие нефтяных и газовых промыслов Западной Сибири.

Развитие геополитических узлов в районах Хабаровского и Приморского краев необходимо функционально увязать с формированием техноэкополиса на территории, прилегающей к городам Комсомольску-на-Амуре, Солнечному и Амурску, создаваемого в качестве базовой территориально-производственной структуры, инициирующей эффективное развитие производительных сил Дальневосточного Севера.

Объемы строительства на территории Российской Федерации жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, обусловлены общим количеством лиц, решивших переселиться в районы с благоприятными условиями проживания и трудовой деятельности. Общее количество составляет (Приложение N 11) 1989 тыс. человек, из них 1352 тыс. человек переселяются в пределах территории Российской Федерации. Переселение предусмотрено в 2 этапа:

I этап - 1993 - 2000 годы;

II этап - 2001 - 2005 годы.

Основная масса переселенцев в пределах Российской Федерации (более 70 процентов) ориентирована на районы европейской части страны. При этом на переселение в указанные районы ориентированы практически все жители Европейского Севера, около 80 процентов жителей Севера Западной Сибири, 70 процентов жителей Севера Восточной Сибири и Дальнего Востока. Остальная часть сохраняет тенденцию к переселению в южную часть восточных районов России (Приложение N 12).

Детальное распределение (по данным северных территорий и проведенных опросов) по экономическим районам Российской Федерации представлено в Приложениях N N 13 и 14. По ряду районов отмечается исключительно малая доля от общей численности. Так, на весьма выгодные для переселения жителей Севера Волго-Вятский и Восточно-Сибирский экономические районы ориентировано наименьшее количество. В то же время на Северо-Кавказский экономический район ориентировано почти 15 процентов переселенцев. Доля граждан, выезжающих из северных в южные районы Сибири и Дальнего Востока, составляющая в совокупности менее 20 процентов от общей численности, является недостаточно высокой с точки зрения геополитической значимости этих территорий для России. Вместе с тем, ориентация на более интенсивный приток в эти регионы переселенцев сдерживается рядом объективных обстоятельств. В частности, администрации указанных территорий не имеют заинтересованности в их массовом заселении пенсионерами и лицами с недостаточной социальной защищенностью ввиду обострения проблем жизнеобеспечения этих категорий граждан. В то же время на первом этапе реализации Программы именно этим категориям будет предоставляться преимущество в получении государственной финансовой поддержки, что связано со строительством для них около 50 процентов объемов жилья, вводимого в этот период. Повышенные нагрузки, связанные с освоением восточных территорий, создающие дополнительный жизненный прессинг на северян, принявших на себя еще более тяжелые воздействия при работе в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, необходимо уравновесить предоставлением дополнительных мер поддержки и льгот как на федеральном, так и на региональном уровнях. Наиболее весомые меры, предусмотренные Программой, необходимо реализовать в течение I этапа ее выполнения и по их результатам осуществить корректировки территориальной структуры количества переселенцев на II этапе реализации Программы.

Представляется целесообразной достаточно высокая суммарная доля переселенцев, которые могут быть размещены в местностях с благоприятными условиями проживания Северного и Северо-Западного экономических районов (около 17,5 процента). Результатом такой направленности будет формирование опорной зоны освоения Севера, выполняющей функции связи производственных структур северных районов с производительными силами территорий, расположенных в районах с обычными условиями жизнедеятельности.

В Центральном экономическом районе будут ограничиваться потоки переселенцев, выезжающих в Московскую область. Доля переселенцев, тяготеющих к переезду в Центрально-Черноземный экономический район, обусловлена ограниченными земельными ресурсами.

Материалы, представленные Роскомземом, позволяют оценить имеющиеся земельные ресурсы для ведения переселенцами сельскохозяйственного производства как вполне удовлетворительные (Приложение N 15). Однако доля численности граждан, направляющихся на постоянное жительство в сельскую местность, оцененная по фактически выполняемым объемам строительства жилья для северных переселенцев, даже по максимальным показателям по отдельным районам не превышает 22 процентов.

Количество северных переселенцев, которые могут составить население важных в геополитическом отношении территорий вселения, оценивается на уровне 135,5 тыс. человек и охватывает десятую часть ожидаемого миграционного потока в пределах России. При этом наиболее высокой численностью северных переселенцев характеризуется Смоленская область (западное направление) - 40 тыс. человек, Оренбургская область (среднеазиатское направление) - 20 тыс., районы Новосибирской области и Алтайского края (на границе с Казахстаном и Китаем) - 21 тыс. человек. Общая численность населения во всех рассмотренных территориях будет определяться притоком в них мигрантов других категорий и местного населения.

Объемы строительства жилья на территории Российской Федерации для северных переселенцев, устанавливаемые в соответствии с настоящей Программой, обусловлены ожидаемым количеством переселяемых, а также распределением их на лиц, направляющихся на местожительство в города или в сельскую местность. С учетом увеличения площади квартир, приходящейся в сельских усадебных жилых домах на одного проживающего на 40 процентов по сравнению с показателями, характерными для городской застройки, требуемая площадь квартир составит 27,0 млн. кв. метров (Приложение N 16).

Объемы строительства в городах составят 22,95 млн. кв. метров, на селе - 4,05 млн. кв. метров.

В соответствии с численностью переселяемых наибольшие объемы строительства жилья сосредоточиваются на территории Центрального экономического района - 5,0 млн. кв. метров, наименьшие - на территории Волго-Вятского экономического района - 0,7 млн. кв. метров. Но даже эти объемы обусловливают напряженную среднегодовую программу строительства для каждого отдельно рассматриваемого региона. Указанным обстоятельством определяется в качестве одной из важнейших задача создания эффективно работающих организационного и экономического механизмов реализации Программы.

Распределение объемов строительства жилья по годам расчетной перспективы соответствует двум основным этапам реализации Программы.

I этап характеризуется нарастанием темпов ввода ежегодных объемов жилья до максимальных значений (на уровне 3,0 млн. кв. метров площади квартир). В течение указанного периода предусматривается построить и сдать жилья в объеме 11,41 млн. кв. метров. При этом объемы работ, выполняемых по отдельным годам, должны составлять от 0,07 до 4 процентов от объемов жилищного строительства за счет всех источников финансирования, соответствующих контрольным цифрам Государственной целевой программы "Жилище". По отношению к годовым объемам строительства, соответствующим оптимистическому варианту Государственной целевой программы "Жилище", указанное соотношение будет находиться в интервале от 0,06 до 3,13 процента. Это свидетельствует о напряженности с выполнением заданной Программы на I этапе.

II этап характеризуется возрастанием объемов строительства к 2002 году почти до 4,0 млн. кв. метров площади квартир, а затем постепенным уменьшением годовых объемов, выполняемых в рамках Программы. В течение этого этапа предусматривается построить 15,0 млн. кв. метров (Приложение N 17). К 2005 году ежегодные объемы строительства жилья уменьшаются до 1,9 млн. кв. метров. В дальнейшем за рамками этапов, определенных Программой, необходимо продолжать финансовую поддержку со стороны государства строительства жилья для северян, выезжающих из районов Севера и проработавших в них регламентированный срок. В сложившихся экономических условиях без такой поддержки граждане северных территорий не имеют возможности самостоятельно решать проблему приобретения жилья в районах с благоприятными условиями проживания и трудовой деятельности. Предполагается, что ежегодные размеры такого строительства, финансируемые из федерального бюджета, будут удерживаться на уровне 1,0 млн. кв. метров.

Финансовые затраты, обусловленные необходимыми объемами строительства, определяются как этими объемами, так и их долевым распределением между строительством в городе и на селе. Кроме этого, на стоимость строительства в целом по Программе влияет распределение строительства по экономическим районам Российской Федерации с учетом территориальных различий стоимости. Самостоятельное значение приобретает фактор инфляции.

С учетом принимаемых факторов стоимость строительства жилья для северных переселенцев по всем источникам финансирования приведена в ценах 1994 года (Приложение N 18).

Затраты на строительство непосредственно жилья (в ценах 1994 года) составляют 14516 млрд. рублей.

По этапам они составят:

I этап - 6,1 трлн. рублей;

II этап - 8,4 трлн. рублей.

С учетом необходимого пропорционального развития объектов коммунальной сферы и социально-культурного назначения сопутствующие затраты соответственно составят 20 процентов (2903 млрд. рублей) и 15 процентов (2177 млрд. рублей). Общие затраты будут корректироваться с учетом индексации.

Помимо указанных затрат для реализации Программы необходимо предусматривать средства для финансирования мероприятий по развитию материально-технической базы строительных организаций и предприятий строительной индустрии.

Средства, выделяемые из федерального бюджета на финансирование мероприятий, связанных со строительством жилья для северных переселенцев, в пиковые периоды будут составлять от 4 до 5 процентов всех ресурсов, предусмотренных контрольными цифрами Государственной целевой программы "Жилище". Это соотношение целесообразно применять в качестве контрольного программного индикатора, определяющего уровень напряженности заданий по объемам строительства жилья для северных переселенцев очередного планируемого года.

Проблема трудоустройства северных переселенцев в Программе решается с учетом структуры и признака трудоспособности переселяемых граждан.

Обеспечение занятости необходимо осуществлять с учетом количества северных переселенцев, направляющихся на постоянное местожительство в города или сельскую местность. Сельские районы средней полосы России предоставляют наиболее широкие возможности приложения труда. Однако доля переселяющихся в сельскую местность не превышает 22 процентов. Это обостряет актуальность задачи трудоустройства остальных переселенцев. Указанная задача будет решаться с учетом потребности городов средней полосы в трудовых ресурсах.

Для уменьшения диспропорции, складывающейся между реальной потребностью в конкретных специальностях и имеющимися специальностями у переселенцев, трудоустраиваемых в городах вселения, необходимо предусматривать специальные подходы, позволяющие свести к минимуму эти диспропорции.

По имеющимся выборочным данным центров занятости отдельных регионов вселения, основная потребность предприятий представлена, главным образом, мужскими рабочими профессиями (станочники, механизаторы, подсобные рабочие). В связи с этим трудоустройство переселенцев управленческого, инженерно-технического звена затруднено, особенно в трудоустройстве женщин. Поскольку северные переселенцы представлены не только высококвалифицированным рабочим персоналом, но также значительным количеством инженерно - технических работников, необходимо наряду с созданием новых рабочих мест предусмотреть развертывание сети учебно - производственных центров по повышению квалификации, подготовке и переподготовке в соответствии с потребностями предприятий в местах вселения. Это сократит время профессиональной ориентации северных переселенцев и сбалансирует спрос и предложение на рабочую силу в районах нового проживания.

Создание новых рабочих мест в регионах вселения - неотъемлемая составная часть комплексных мероприятий, предусматриваемых Программой и направленных на развитие высокоэффективных производств, способствующих созданию новых возможностей приложения труда в смежных сферах производства. Этим целям должно способствовать создание производств законченного цикла, позволяющих объединить работу городских и сельских предприятий и хозяйств, включающих сопряженные и смежные производства по переработке сельскохозяйственной продукции с использованием труда северных переселенцев.

Для этого необходима поддержка организации долгосрочной контрактации поставки продукции таких производств по договорам с органами исполнительной власти и предприятиями, расположенными в районах Севера, на основе регулируемых цен и совместной деятельности с субъектами хозяйствования.

В целях интенсификации процесса адаптации северных переселенцев в местах нового проживания необходима реализация мер по их компактному поселению с сохранением интересов, сложившихся связей и контактов с использованием для этого опыта, накопленного в практике уже осуществляемого переселения. Необходимо предусмотреть организацию совместного проживания и трудовой деятельности с мигрантами других категорий, исключающую возможность возникновения социальных конфликтов.

Необходима разработка правового механизма, позволяющего бронировать жилье в северных регионах высококвалифицированным работникам, временно участвующим в строительстве жилья на территории Российской Федерации, что будет способствовать ускорению адаптации северных переселенцев в новых местах проживания. При этом будут созданы надлежащие предпосылки для реализации принципа компактного заселения.

Реализация Программы должна обеспечиваться необходимым комплексом правовых актов, гарантирующих законодательное, управленческое и нормативное воздействие на всех этапах переселения и обустройства северных переселенцев. Предлагаемые меры ориентированы, в основном, на начальный этап реализации Программы.

Статус документов правового обеспечения представлен всеми существующими уровнями законо- и нормотворческой деятельности (федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, документами нормативного и инструктивно-методического характера, решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации). Перечень необходимых нормативных документов приведен в Приложении N 19.

В документы, регламентирующие правовое обеспечение Программы, включаются правовые акты, отражающие:

правовой статус участников реализации Программы и северных переселенцев, федеральных и территориальных органов исполнительной власти, ведомств, участвующих в переселении, обустройстве и социальной адаптации северных переселенцев;

порядок финансирования, предусматривающий комплекс налоговых льгот и других стимулов для граждан, организаций и органов государственного управления территорий, ведущих строительство жилья для северных переселенцев, и для организаций, ведущих изыскательские и проектные работы;

положения об особенностях выделения земельных участков под строительство жилья для северных переселенцев в составе общего законодательства по земельным вопросам, предусматривающего бесплатное выделение земли для нужд этого строительства;

регулирование процесса переселения, строительства и социальной адаптации северных переселенцев.

Правовое обеспечение системы финансирования для реализации заданий Программы должно закрепить разделение полномочий федеральных и местных органов исполнительной власти, порядок и процедуру их долевого участия в финансировании переселения, обустройства и социальной адаптации северных переселенцев.

Необходимо осуществлять комплексные меры по поддержке малого предпринимательства, способствующего созданию дополнительных рабочих мест для северных переселенцев. Детализированное раскрытие существа первоочередных мер дается в Приложении N 20.

В целях эффективного использования средств, направляемых на финансирование строительства жилья для северных переселенцев, необходимо предоставлять режим наибольшего благоприятствования субъектам хозяйствования, соблюдающим регулируемые стоимостные параметры этого строительства, обеспечиваемый соответствующими законодательными и нормативными актами на всех уровнях. Наряду с субъектами хозяйствования режим наибольшего благоприятствования необходимо предоставлять районам, рекомендуемым для приема северных переселенцев.

Формирование выбора направлений миграции северных переселенцев необходимо осуществлять с использованием законодательной регламентации статуса переселенца. При этом обусловливается комплекс предпочтений для лиц, выбравших в качестве района вселения территории, рекомендуемые настоящей Программой. Этот комплекс должен охватывать вопросы финансовой поддержки и обеспечения земельными участками для строительства.

В действующее жилищное законодательство, а также в порядок приватизации жилища необходимо внести дополнения (о правилах освобождения гражданами занимаемого на Севере жилья, о статусе получаемого жилья и правилах его приватизации в местах вселения, а также о государственной поддержке жилищного строительства для северных переселенцев).

Учитывая значительную долю в общей численности переселенцев граждан, желающих заниматься малым предпринимательством (до 25 процентов - по данным ФМС России), и недостаточную поддержку в этом отношении со стороны местных органов исполнительной власти, необходимо предусмотреть в составе нормативных документов, поименованных в шестом разделе Приложения N 19, конкретные положения и рекомендации по осуществлению соответствующего комплекса мер, содержащихся в Приложении N 20.

Потребность в средствах для финансирования строительства обеспечивается за счет следующих источников:

личные средства северных переселенцев;

сбережения граждан, включая средства, полученные от продажи недвижимости, ценных бумаг и других видов собственности;

кредиты;

средства коллективных объединений граждан (вовлеченные в оборот) и другие виды средств;

средства бюджетов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации северных территорий (в том числе компенсация за жилье, освобождаемое северными переселенцами, предоставляемая в соответствии с Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 4 ноября 1993 г. N 1141 "О нормах возмещения расходов по найму, аренде и приобретению жилой площади гражданам, работающим и проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, о размерах компенсаций, выплачиваемых за освобождаемое жилье при выезде граждан из указанных районов и местностей"), а также средства предприятий и организаций северных регионов;

средства федерального бюджета: капитальные вложения (с использованием казначейских обязательств) в жилищное строительство, а также безвозмездные субсидии на строительство или приобретение жилья, предоставляемые в соответствии с Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 10 декабря 1993 г. N 1278 "Об утверждении Положения о предоставлении гражданам Российской Федерации, нуждающимся в улучшении жилищных условий, безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья"

средства федерального бюджета и субъектов Российской Федерации в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 мая 1994 г. N 533 "О льготах для граждан, переселяющихся для работы в сельскую местность".

Принципиальное распределение долей указанных источников в финансировании определялось в 1993 - 1994 годах в соответствии с "Временной методикой долевого участия бывшего Госкомсевера России государственными капитальными вложениями в реализации Государственной программы строительства жилья на территории Российской Федерации для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей", утвержденной Постановлением коллегии бывшего Госкомсевера России от 24 апреля 1993 г. и согласованной с Минэкономики России.

С принятием Программы затраты на жилищное строительство в размере до 30 процентов необходимой суммы компенсируются Миннацем России из средств федерального бюджета, 70 процентов обеспечиваются за счет средств местных бюджетов, предприятий и переселяемых граждан в соответствии с разработанными и утвержденными региональными программами переселения. Финансовая поддержка со стороны государства строительства жилья для северных переселенцев в южных районах Сибири и Дальнего Востока предусматривается в увеличенных размерах - с компенсацией переселяющимся гражданам до 50 процентов затрат за счет средств федерального бюджета.

Необходимо предусмотреть в составе нормативных документов, принимаемых в развитие действующего законодательства о восстановлении и защите сбережений граждан, положений о преимущественном предоставлении северным переселенцам (в первую очередь выезжающим в южные районы Сибири и Дальнего Востока) государственной недвижимости в качестве залоговой базы для финансового обеспечения строительства жилья.

Капитальные вложения, финансируемые за счет федерального бюджета, выделяются субъектам Российской Федерации для выполнения ими конкретных объемов строительства на основе заключенных договоров с Миннацем России. Размер средств определяется ассигнованиями на эти цели, предусмотренными в федеральном бюджете на соответствующий год, пропорционально количеству выезжающих из каждого региона. В качестве дополнительного фактора распределения финансовых ресурсов, выделяемых из средств федерального бюджета, предусматривается учет разницы в стоимости строительства на территориях особо стратегически важных принимающих регионов и средней стоимости по стране при условии планирования и фактического исполнения фиксированных объемов жилищного строительства на этих территориях для переселенцев из конкретных районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Для учета различного экономического потенциала северных районов предусматривается разработка специального нормативно-методического документа, регламентирующего размер увеличения доли каждого района в общем объеме выделяемых финансовых средств из федерального бюджета с учетом показателя дотационности конкретной территории. Средства из федерального бюджета выделяются в порядке завершения ранее начатого строительства при условии, что размеры задела составляют не менее 25 - 30 процентов. Средства из федерального бюджета, выделенные получателям, передаются через Госкомсевер России, который выполняет функции государственного заказчика, при распределении государственных капитальных вложений. При этом решениями органов исполнительной власти возможно фиксирование долей общего объема средств федерального бюджета, передаваемых конкретным субъектам северных регионов Российской Федерации.

В соответствии с решением Госкомсевера России для обеспечения необходимыми финансовыми средствами северных переселенцев, не имеющих стабильного прикрепления к конкретным территориям (геологи, изыскатели, гидрологи, картографы, строители дорог и других магистралей и так далее), часть средств направляется на строительство жилья через специализированные предприятия министерств и ведомств, характеризующихся межрегиональным характером деятельности.

Бюджетные средства в виде безвозмездных субсидий на строительство или приобретение жилья предоставляются гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, проработавшим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях не менее 10 лет. В целях эффективного использования безвозмездных субсидий, предоставляемых гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий, в соответствии с Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 10 декабря 1993 г. N 1278 необходимо внести уточнение и дополнение в это Постановление, имея в виду предоставление прав органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации северных территорий получать на эти цели средства из федерального бюджета для финансовой поддержки северных переселенцев, проработавших 10 и более лет в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и выезжающих в районы юга и средней полосы России для строительства или приобретения жилья (с первоочередным предоставлением такой поддержки лицам, выезжающим в южные районы Сибири и Дальнего Востока). Аналогичные предложения подготавливаются в проект федерального закона о переселении граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей.

Для повышения эффективности финансового обеспечения строительства жилья рекомендуется объединять средства различных министерств и ведомств на конкретных объектах жилищного строительства с последующим распределением вводимого жилья пропорционально долевому участию.

Общий объем кредитных ресурсов определяется суммарной величиной, складывающейся из ежегодно передаваемых финансовых средств в период с 1995 по 1997 годы, а также средствами, образующимися за счет платежей, взимаемых с заемщиков по процентам за предоставленный кредит. Предоставление льготных кредитов гражданам, проработавшим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях 10 и более лет, предусматривается с учетом очередности, определяемой размерами среднедушевого годового дохода в расчете на одного члена семьи.

Учитывая тенденцию снижения объемов бюджетного финансирования, необходимо использовать следующие варианты инициирования создания благоприятных условий для привлечения на реализацию Программы частных инвестиций, то есть средств физических и юридических лиц:

применение территориального (муниципального) облигационного займа, основанного на эмиссии территориальных (муниципальных) ценных бумаг и финансовых операциях с ними, с учетом предлагаемого Госкомсевера России механизма финансирования;

создание в административно-национальных образованиях северных территорий объединений (корпораций, консорциумов и др.), в состав которых войдут администрации территорий, банки, страховые компании, предприятия производственных отраслей. Основой внедрения этого механизма являются гарантия со стороны органов исполнительной власти, наличие не менее 10 процентов готового жилья и не менее 20 процентов недостроенного, необходимого для переселенцев данного региона, а также стартовый капитал, который может быть предоставлен банковскими структурами и Госкомсевера России в виде компенсаций затрат администрациям и предприятиям данного региона на выполненные строительные объемы по уже возведенным и недостроенным объектам;

использование возможностей мобилизации ресурсов северных территорий как залоговых стоимостей в целях получения беспроцентных кредитов отечественных и зарубежных инвесторов.

Мобилизация собственных средств граждан осуществляется за счет:

жилищных сертификатов;

ипотечных кредитов;

коллективных форм депозитных вкладов и других источников.

Рекомендуется содействовать накоплению собственных средств граждан через территориальные отделения банков и другие коммерческие структуры, в том числе через специализированные банковские структуры, создаваемые при государственных предприятиях, реализующих Программу.

Дополнительным источником является использование незавершенных строительных объектов в рекомендованных Программой территориях приема северных переселенцев, а также средств, получаемых за счет реинвестиционных ресурсов, для финансирования жилищного строительства.

При осуществлении строительства жилья для северных переселенцев необходимо проводить работу по регламентации очередности предоставления государственной финансовой поддержки, оказываемой северным переселенцам, имея в виду преимущественное и первоочередное переселение социально незащищенных категорий граждан, особенно в первый период реализации Программы. Более детальная регламентация этой очередности может предусматриваться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации северных территорий.

В составе общего со строительством комплекса работ необходимо обеспечивать обязательное выполнение следующих процессов:

организация переезда северных переселенцев;

организация их социальной адаптации.

Участниками реализации Программы являются:

государственные органы и специализированные службы;

органы территориального управления северных регионов и администрации предприятий, осуществляющие выявление желающих переселиться, их отбор, согласование районов и населенных пунктов вселения;

ведомства и производственные структуры, характеризующиеся межрегиональной деятельностью, участвующие в реализации Программы для своего персонала;

органы территориального управления и производственные структуры в районах вселения, осуществляющие согласование районов и населенных пунктов вселения, предпроектные и проектные работы, ресурсообеспечение, подбор исполнителей, строительство и приемку объектов в эксплуатацию, социальную адаптацию северных переселенцев;

объединения северных переселенцев, заинтересованные в мобилизации финансовых средств и выполняющие функции контроля за реализацией Программы и защиты интересов переселенцев.

Для реализации Программы наряду с уже имеющимися государственными структурами могут создаваться специализированные государственные производственные предприятия (объединения), осуществляющие комплекс соответствующих работ и функционирующие под руководством Госкомсевера России. Предприятия будут обеспечивать исполнение следующих функций:

застройщика;

банковских структур;

страховых компаний;

транспортно-экспедиционных организаций;

служб трудоустройства и других видов социальной адаптации северных переселенцев;

территориальных филиалов и доверенных представителей центрального аппарата предприятия;

службы мониторинга.

Количество таких предприятий обусловливается годовым объемом работ по реализации Программы. Предприятия осуществляют свои функции преимущественно в рекомендуемых Программой районах приема северных переселенцев.

Наряду с организационными формами комплексных государственных предприятий целесообразно практиковать привлечение к строительству жилья для северных переселенцев отраслевых предприятий и специально создаваемых при северных администрациях фирм, осуществляющих функции застройщика, а при необходимости выполняющих работы хозяйственным способом. Выбор предпочтительных организационных форм осуществления инвестиционного процесса должен предусматривать вариантный и конкурсный отбор по критерию наиболее эффективного использования средств государственной поддержки строительства путем организации тендеров и подрядных торгов с привлечением при необходимости представителей Минстроя России.

Для реализации Программы в районах, имеющих особо выгодное геополитическое положение, таким территориям предоставляется право пользования особо благоприятным режимом хозяйствования. На эти территории должно распространяться действие специальных административно-правовых мер (специального порядка внешнеторгового, налогового, валютного, трудового и других видов регулирования). Вместе с тем, это не предполагает установления их экстерриториальности. Администрации соответствующих территориальных образований должны получить следующие дополнительные права:

регулировать взаимоотношения всех участников внешнеэкономической деятельности, в том числе совместных и иностранных предприятий, с последующим согласованием с Минфином России;

самостоятельно устанавливать квоты и выдавать разрешения (лицензии) на ввоз и вывоз товаров и услуг (исходя из потребности территориального узла), на реализацию населению продукции предприятий района;

стимулировать комбинирование хозяйственных структур в строительстве для соединения выполняемых ими смежных технологических процессов в единый производственный цикл;

выдавать разрешения на открытие представительств отечественных и иностранных фирм, банков, акционерных компаний;

вступать в прямые отношения с иностранными фирмами, используя различные формы сотрудничества;

принимать решения и другие нормативные акты, регулирующие условия хозяйственной деятельности в пределах территориального узла;

решать вопросы социального развития, обеспечения занятости населения, оказывать различные формы материальной помощи малоимущим категориям переселенцев.

Возможности использования потенциала строительного комплекса в районах вселения определяются совокупностью факторов, включающих объемы строительства, объемно-планировочные и конструктивные решения жилых зданий, строящихся в районах вселения, структуру применения зданий различных типов, имеющуюся в районах производственную базу, уровень использования мощностей отдельных предприятий, строительных организаций, других видов производственных объединений. Решения по строительству жилья для северных переселенцев необходимо принимать с учетом целесообразных форм кооперации с мигрантами других категорий, имея в виду реализацию выгод, связанных с концентрацией строительного производства.

В соответствии с основными направлениями структурных изменений в архитектуре и градостроительстве, установленными Государственной целевой программой "Жилище", в строительстве жилья для северных переселенцев предусматривается повышенная доля малоэтажного строительства в сельской местности и в городах с возможностью развития в городских условиях высокоплотной застройки. В то же время при определении структуры строительства жилья по конструктивным типам зданий следует максимально использовать созданные мощности крупнопанельного домостроения главным образом для строительства многоквартирных зданий городского типа, предназначенных для наименее социально защищенных переселенцев. Их доля составляет примерно 40 - 50 процентов.

Строительство многоквартирного городского жилья для северных переселенцев должно включать определенное количество зданий со стенами из кирпича, что позволит застройщикам располагать некоторым минимальным выбором, ориентированным на уменьшение стоимости строящегося жилья. Исходные расчетные структуры строительства жилых зданий по объемно-планировочным конструктивным решениям по экономическим районам приведены в Приложении N 21. Различия в показателях этих структур обусловлены главным образом различием в удельном весе строительства деревянных малоэтажных домов заводского изготовления. Исходные расчетные структуры строительства даны не в качестве программно-производственных ориентиров, а для использования их в оценочных сопоставлениях, позволяющих соизмерить потребности конкретных регионов в натуральных производственных ресурсах, необходимых для реализации Программы, с реальными возможностями этих районов на момент разработки Программы и на перспективу - к 2000 году.

В исходных расчетных структурах доля малоэтажного строительства составляет 40 - 45 процентов, одна треть этого строительства приходится на село, две трети - на строительство преимущественно в малых и средних городах. Строительство многоквартирных домов целиком ориентировано на городскую застройку.

Потребность строительства в важнейших производственных и материальных ресурсах строительства по экономическим районам определена по следующим показателям: требуемые годовые объемы крупнопанельного домостроения, строительство малоэтажных деревянных домов заводского изготовления, производство сборного железобетона и неармированного бетона для зданий всех типов (за исключением крупнопанельных), выпуск кирпича. Требуемые параметры производственного потенциала по экономическим районам и в целом по Программе на объем 2000 года приведены в Приложении N 22.

В соответствии с исходными расчетными структурами строительства потребность в объемах крупнопанельного домостроения по экономическим районам составляет от 32 до 250 тыс. кв. метров к расчетным показателям 2000 года. Ежегодные объемы строительства деревянных домов заводского изготовления составляют от 10 до 40 тыс. кв. метров к уровню 2000 года. Объемы сборного железобетона и неармированного бетона составляют от 16 до 133 тыс. куб. метров к уровню 2000 года. Потребность в кирпиче по экономическим районам составляет от 12 до 90 млн. штук условного кирпича к уровню 2000 года.

В каждом экономическом районе необходимо определять уровень обеспеченности объемов строительства, установленных Программой, имеющимися в пределах региона производственными мощностями. В качестве контрольного показателя такой обеспеченности следует использовать показатель резервных объемов производства, исчисляемый как разница между действующими мощностями, принимаемыми с учетом коэффициентов их использования, и фактическим выпуском продукции в соответствующем году рассматриваемого периода. Резервные объемы производства определены с учетом снижения мощностей по всем оцениваемым видам промышленной продукции предприятий строительного комплекса на период до 2000 года. Годовые темпы снижения мощностей приняты на уровне 2 процентов. По некоторым видам производств принято уменьшение к 2000 году показателя использования мощностей.

Результаты сопоставления расчетных объемов строительства по экономическим районам с резервными объемами производства показывают, что если в 1994 году ни по одному экономическому району не отмечены как дефицит резервных объемов производства, так и возникновение внутрирегионального дефицита по отдельным видам производства, то к 2000 году практически в каждом экономическом районе по отдельным видам рассматриваемых производств следует ожидать либо непосредственного дефицита резервных объемов производства, либо возможности возникновения внутрирегиональных дефицитов (Приложение N 23).

Отмеченная тенденция обусловлена остановкой развития традиционных видов промышленных производств в сфере строительного комплекса и неизбежным при этом ухудшением эффективности их функционирования. Выявленные по экономическим районам виды непосредственного и внутрирегионального (скрытого) дефицитов дают необходимые ориентиры для определения первоочередных направлений применения прогрессивной промышленной и строительной продукции, обеспечивающей повышение экономической эффективности строительства как по отдельным территориям, так и по видам производства.

В условиях жестких ограничений в части возможности привлечения инвестиций на развитие эффективных направлений совершенствования строительного комплекса на период до 2000 года необходимо предусматривать первоочередное развитие наименее капиталоемких видов промышленного и строительного производств (таких как индустриальное монолитное домостроение, использование вторичной продукции и отходов массовых промышленных производств и энергетических комплексов), а также использование имеющихся финансовых средств в первую очередь по вводу в эксплуатацию не завершенных строительством объектов по выпуску наиболее современной и эффективной продукции строительного назначения.

Интенсивное развитие индустриального монолитного домостроения целесообразно сочетать с комбинированными формами, что обусловливает наибольшее снижение стоимости строительства.

Инвестиции в развитие вновь создаваемых высоких строительных технологий в тех районах, где предполагается наиболее интенсивное развитие строительства жилья для северных переселенцев, целесообразно ориентировать по преимуществу на стратегически важные в геополитическом отношении районы вселения и концентрированного создания жилых комплексов. Это будет способствовать обеспечению оптимальной мощности создаваемых производств и высокому уровню использования этих мощностей.

Основным направлением использования организационных форм управления строительным производством в районах интенсивного строительства жилья для северных переселенцев должно быть привлечение существующих подрядных организаций, сохранивших производительно функционирующую материально-техническую базу. Наряду с этим необходимо способствовать строительству, выполняемому силами различных производственных предприятий, объединений, применяющих и совершенствующих хозяйственный способ ведения работ.

При строительстве в сельской местности необходимо максимально кооперировать строительные программы, выполняемые для других категорий мигрантов, развивать различные формы мобильного строительства (строительства, выполняемого вахтовым методом при условии базирования вахтовых строительных организаций на собственных производственных комплексах в городах и крупных районных центрах), а также использовать комплексные многопрофильные строительные организации, осуществляющие строительство объектов как в городе, так и на селе.

Поддерживаемое разнообразие организационных форм управления строительным производством должно способствовать созданию состязательной обстановки в развитии строительства жилья для северных переселенцев и мигрантов других категорий, повышению эффективности этого строительства и управляемому регулированию его стоимости.

Государственное регулирование должно обеспечивать комплексное использование наиболее совершенных функциональных и проектных решений строящихся объектов и комплексов, прогрессивных технологических и организационных направлений развития строительного комплекса. Одним из важнейших результатов такого регулирования должно стать широкое внедрение строительства жилья для северных переселенцев и других категорий мигрантов компактными жилыми комплексами, создаваемыми по системе постепенного наращивания зон организованной застройки. Такой подход позволит существенно сократить затраты на социальную и инженерную инфраструктуру жилищного строительства, а также будет способствовать уменьшению издержек организаций, выполняющих строительно-монтажные работы, и соответствующему уменьшению стоимости строительства.

Комплекс рассмотренных выше мер позволит обеспечить регулирование стоимости объектов жилищного, культурно-бытового и коммунального строительства. Он может быть дополнен мерами целенаправленной концентрации строительства крупнопанельного жилья с ориентацией использующих его застройщиков на ограниченное количество предприятий полносборного домостроения. Такая концентрация позволит обеспечить наиболее полную загрузку производственных мощностей существующих предприятий, снизить удельную величину общепроизводственных расходов, понизить благодаря этому отпускные цены на продукцию заводского производства.

Результаты анализа исходных расчетных структур строительства, а также рассмотренные направления использования созданного производственного потенциала строительного комплекса позволят в каждом конкретном районе, пункте определить рациональную программу развития строительства жилья для северных переселенцев, разработать наиболее целесообразные для местных условий структуры строительства по объемно-планировочным и конструктивным решениям и выбрать наиболее эффективные направления решения поставленной задачи.

Основным итогом реализации заданий Программы будет социальный эффект: гражданам, отдавшим десятки лет делу хозяйственного освоения Севера, будут созданы нормальные социально-бытовые условия, а также частично решится жилищная проблема региона, в том числе для высококвалифицированных специалистов, необходимых для сбалансированного развития экономики Севера.

Данные расчетного обоснования величины экономического эффекта реализации Программы приведены в Приложениях N N 24 - 29.

Экономический эффект, обусловленный целесообразными размерами строительства жилья для северных переселенцев, должен обязательно учитываться при выделении финансовых средств, мобилизуемых для государственной поддержки этого строительства, а также при определении соответствующих источников централизованных бюджетных средств, средств администраций и предприятий северных регионов.

Применен следующий подход к определению эффективности Программы.

1. Оценка эффекта осуществляется по его составляющим:

экономия затрат на жилье и объекты социально-бытовой инфраструктуры в районах нового местожительства по сравнению с регионами Севера;

уменьшение потерь от сокращения стихийной миграции;

снижение потерь от уменьшения заболеваемости;

экономия на разнице в прожиточном минимуме переселенцев в районах вселения и на Севере.

2. В расчетах принято, что экономия затрат на жилье, объекты социально бытовой инфраструктуры вследствие снижения нагрузки на нее достигается за счет:

экономии капитальных вложений на создание нового жилья и объектов социально-бытовой инфраструктуры;

экономии средств на эксплуатацию жилья и объектов социально-бытовой инфраструктуры.

Общая площадь высвобождаемого жилья определена с учетом удельного веса ветхого и непригодного для проживания. Предполагается, что часть высвобождаемого жилья будет занята организованными мигрантами из других районов, прибывающими на частичное замещение рабочей силы, выбывающей с Севера. Соответственно скорректирована нагрузка на социально-бытовую инфраструктуру.

3. При оценке снижения потерь от сокращения стихийной миграции учтены следующие факторы: средний перерыв в работе в период миграции, потери живого труда, динамика роста производительности труда, снижение производства валового внутреннего продукта.

Снижение потерь от уменьшения заболеваемости исчислено через дополнительное производство валового внутреннего продукта.

Экономия на разнице прожиточного минимума переселенцев дана по ценам января 1993 года.

4. Учитываемые в расчетах затраты на переселение граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, включают:

транспортные издержки, связанные с переселением;

затраты на обустройство северных переселенцев в районах вселения;

затраты на создание рабочих мест для них в местах проживания;

затраты на частичное замещение выбывающей из районов Севера рабочей силы.

Транспортные издержки на переселение граждан, принятые в расчетах, включают оплату проезда до места вселения и стоимость провоза багажа по нормативам, установленным соответствующими правительственными решениями.

Затраты на обустройство переселенцев в районах вселения исчислены из норматива обеспеченности: 18 кв. метров площади квартир на человека в городской местности и 25 кв. метров - на селе. Удельный вес затрат на жилье в общем объеме затрат на обустройство принят на уровне 0,7.

5. При исчислении затрат на создание рабочих мест для северных переселенцев учтено:

наличие свободных рабочих мест в городской местности в районах вселения и вероятность самостоятельного трудоустройства на эти рабочие места прибывающих северных переселенцев;

высказанные намерения северных переселенцев о видах деятельности, которыми они намечают заниматься в районах вселения (по результатам анкетного опроса);

потребность в новых рабочих местах в городской и сельской местности для трудоустройства прибывающих мигрантов.

6. Затраты на частичное замещение выбывающей из районов Севера рабочей силы включают:

затраты на замещение за счет подготовки и переподготовки кадров на месте (в северных регионах);

затраты на замещение за счет организованной миграции на Север специалистов и их семей.

7. Интегральный эффект от реализации Программы исчислен как разница между общими затратами на переселение и экономией затрат и сокращением потерь в результате переселения и составит 1158 млрд. рублей в ценах 1993 года. Эффективность переселения равна 40 процентам.