Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 15.05.98 N 448 "О КОНЦЕПЦИИ СТРУКТУРНОЙ РЕФОРМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОГО ТРАНСПОРТА"

1. Необходимость структурной реформы федерального железнодорожного

транспорта, ее цели, принципы и ограничения

Железнодорожный транспорт составляет основу транспортного комплекса Российской Федерации и имеет большое экономическое, оборонное, социальное и политическое значение.

Железнодорожные перевозки в значительной мере влияют на состояние российской экономики. В связи с географическими условиями страны и особенностями размещения производства основные объемы перевозок товаров выполняются железнодорожным транспортом, а средняя дальность перевозок в Российской Федерации в 3-5 раз выше, чем в Западной Европе. Поскольку стоимость железнодорожных перевозок существенно влияет на эффективность промышленного производства в России, для поддержания ее экономики необходимо максимально снизить железнодорожные тарифы.

После либерализации цен в 1992 году тарифы на перевозки грузов росли более высокими темпами по сравнению с темпами роста цен в ряде других отраслей промышленности из-за сокращения государственной поддержки федерального железнодорожного транспорта и перехода на масштабное перекрестное субсидирование пассажирских перевозок за счет грузовых. Вследствие этого уровень транспортных расходов зачастую стал непосильным для многих предприятий промышленности различных отраслей народного хозяйства. В то же время из-за сокращения объемов перевозок по железным дорогам и поступления доходов от них ухудшается состояние основных фондов предприятий железнодорожного транспорта, остается сложным их финансово-экономическое положение.

Все это требует проведения структурной реформы федерального железнодорожного транспорта, основной целью которой является снижение совокупных народно-хозяйственных затрат на перевозки железнодорожным транспортом на основе:

создания условий для демонополизации отдельных сфер деятельности железнодорожного транспорта и развития рыночной конкуренции, доступности инфраструктуры железных дорог для пользователей различных форм собственности;

сокращения затрат, финансируемых за счет тарифа на перевозки железнодорожным транспортом, путем устранения перекрестного субсидирования различных видов перевозок, а также введения бюджетного финансирования затрат на удовлетворение общественных потребностей;

усиления государственного контроля за установлением экономически обоснованных тарифов на железнодорожном транспорте, недопущением злоупотребления монопольным положением на рынке транспортных услуг, а также на рынках производства товаров и услуг для железнодорожного транспорта;

создания противозатратного экономического механизма деятельности предприятий и организаций железнодорожного транспорта.

Важнейшим фактором снижения транспортных расходов является развитие конкуренции на железнодорожном транспорте. Между тем специфика российских железных дорог, ограничивающая конкуренцию, заключается в том, что из-за размеров территории и уровня развития транспортной сети для перемещения грузов на значительные расстояния железные дороги, по существу, не конкурируют с другими видами транспорта, практически невозможна и конкуренция при перевозках грузов по параллельным направлениям.

В связи с этим создание конкурентной среды возможно в основном за счет различий в условиях доставки грузов и пассажиров, предлагаемых разными компаниями на одних и тех же железнодорожных линиях.

Кроме того, при проведении структурной реформы федерального железнодорожного транспорта должны учитываться следующие условия:

поддержание управляемости железнодорожного транспорта;

обеспечение бесперебойности и сохранения условий работы железнодорожного транспорта, а также безопасности перевозочного процесса;

обеспечение целостности экономического пространства, недопущение транспортного разобщения регионов страны и ухудшения транспортного сообщения с другими странами;

необходимость выполнения перевозок для государственных нужд, в том числе для обеспечения обороноспособности и национальной безопасности государства;

самофинансирование предприятий железнодорожного транспорта, то есть уровень тарифов (с учетом дотаций из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации) должен обеспечивать полное возмещение экономически обоснованных затрат и расширенное воспроизводство.

Основная цель реформы может быть достигнута на основе систематического снижения всех элементов затрат, связанных с осуществлением железнодорожных перевозок. При этом должно быть достигнуто оптимальное сочетание:

мер прямого государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов естественных монополий на железнодорожном транспорте, направленных на ограничение и снижение их издержек производства;

мер по обеспечению возникновения механизмов саморегуляции рыночной экономики (прежде всего конкуренции), побуждающих хозяйствующие субъекты железнодорожного транспорта к самостоятельному снижению своих издержек производства;

мер по ограничению доминирующего положения хозяйствующих субъектов в связи со слабым развитием конкуренции на рынке железнодорожных перевозок;

мер бюджетной поддержки социально значимых перевозок, работ и услуг, осуществляемых предприятиями и организациями железнодорожного транспорта.

В этих целях необходимо:

поэтапно разделить монопольные и конкурентные виды деятельности на железнодорожном транспорте в организационной и экономической областях его работы;

сохранить в системе федерального железнодорожного транспорта только такие организации, которые обеспечивают устойчивую работу железных дорог и социально необходимые условия работникам железнодорожного транспорта;

создать систему экономических и правовых отношений, стимулирующую снижение издержек производства каждого участника перевозочного процесса;

обеспечить взаимную гражданско-правовую ответственность между перевозчиками, владельцами подвижного состава, грузовладельцами (пассажирами), а также другими организациями, участвующими в осуществлении перевозочного процесса;

придать ряду предприятий и организаций железнодорожного транспорта организационно-правовую форму, позволяющую привлекать необходимые средства с финансовых рынков;

разграничить бюджетные и внебюджетные финансовые ресурсы по способам учета и использования.

Одновременно с этим комплексом мер должны сохраняться административные механизмы воздействия на руководителей, отвечающих за выполнение основных организационных и производственных функций при осуществлении перевозочного процесса.

С учетом организационной и технологической сложности системы железнодорожного транспорта, обеспечивающей устойчивое взаимодействие всех участников перевозочного процесса, а также важности решаемых этой системой государственных и общественных задач реформа должна осуществляться поэтапно.

На каждом этапе осуществляемые преобразования должны сохранять неизменными не затрагиваемые этими преобразованиями элементы организационно-производственной системы федерального железнодорожного транспорта.

2. Монопольный и конкурентный сектора на федеральном

железнодорожном транспорте

Часть видов деятельности, осуществляемая в системе железнодорожного транспорта, является монопольной. Причем по причинам технологического характера этот монополизм не может быть преодолен традиционными рыночными методами, по крайней мере, в ближайший период. Это делает необходимым выделение на железнодорожном транспорте производственно-технологического сектора, являющегося естественной монополией и в связи с этим нуждающегося в особом режиме функционирования и управления при прямом регулировании со стороны государства.

К монопольному производственно-технологическому сектору на железнодорожном транспорте относятся:

инфраструктура железнодорожного транспорта - железнодорожные пути и путевое хозяйство, системы и устройства электроснабжения, сигнализации и связи, станции, пункты технического обслуживания подвижного состава в пути следования и обслуживающие их депо, локомотивное хозяйство;

услуги, оказываемые предприятиями и организациями инфраструктуры железнодорожного транспорта;

технические и информационные системы, обеспечивающие управление движением поездов и формирование заказов на пользование инфраструктурой железнодорожного транспорта;

централизованно регулируемая система разработки графика движения и расписания, а также технология обслуживания пассажирских поездов в пути следования и комплекс АСУ "Экспресс".

В зависимости от конкретных условий на первых этапах реформы к монопольному сектору могут относиться грузовые терминалы и пассажирские вокзалы.

К конкурентному сектору на железнодорожном транспорте относятся:

доставка грузов и пассажиров;

услуги, оказываемые грузовыми и пассажирскими компаниями, а также весь комплекс транспортно-экспедиционных услуг.

Реформирование структуры железнодорожного транспорта в стратегическом плане должно происходить на базе организационного разграничения монопольного и конкурентного секторов с перспективой отказа от осуществления естественно-монопольных и конкурентных видов деятельности одними и теми же хозяйствующими субъектами. Однако в среднесрочной перспективе при осуществлении реформирования железнодорожного транспорта следует воздержаться от механического разграничения этих двух секторов и допустить возможность сохранения у одних и тех же организаций обоих видов деятельности исходя из практической целесообразности.

3. Реформирование организационной структуры федерального

железнодорожного транспорта

Организационная структура железнодорожного транспорта реформируется поэтапно с учетом разделения монопольного и конкурентного секторов.

Необходимым условием структурной реформы является принятие мер, обеспечивающих сохранение налоговых поступлений в местные бюджеты и бюджеты субъектов Российской Федерации, на территории которых осуществляется перевозочная деятельность.

На этапе реализации реформы организационно-технологическое единство железнодорожного транспорта и оперативное управление перевозочным процессом обеспечиваются Министерством путей сообщения Российской Федерации, за которым также сохраняются функции государственного и хозяйственного управления федеральным железнодорожным транспортом.

На последующих этапах реформирования федерального железнодорожного транспорта будет рассмотрен вопрос о целесообразности создания центральной железнодорожной компании по организации хозяйственной деятельности железных дорог с приданием ей функций хозяйственного регулирования, выполняемых в настоящее время Министерством путей сообщения Российской Федерации.

В результате реформирования федерального железнодорожного транспорта в его структуру будут входить:

железные дороги;

грузовые компании;

компании дальних пассажирских перевозок;

компании пригородных пассажирских перевозок.

Железные дороги государственные унитарные предприятия, оказывающие услуги по пользованию инфраструктурой железнодорожного транспорта. Наряду с этим железные дороги выполняют функции грузовых компаний по осуществлению отправки грузов преимущественно мелкими партиями, повагонных и групповых отправок грузов, для чего они располагают соответствующим парком грузовых вагонов.

В процессе формирования данных предприятий будет осуществляться оптимизация структуры управления железными дорогами.

Грузовые компании - на первом этапе государственные унитарные предприятия, осуществляющие доставку грузов, преимущественно массовых, они могут располагать собственным вагонным парком, в том числе специализированным, а также контейнерами и другими основными фондами, необходимыми для выполнения своих функций. Грузовые компании могут осуществлять доставку грузов по всей сети железных дорог, конкурируя между собой за привлечение клиентов.

Грузовые компании могут осуществлять также доставку мелких партий грузов. В результате реформы железнодорожного транспорта таких компаний должно быть организовано не менее шести-восьми.

С целью наиболее полной загрузки вагонов и сокращения их порожнего пробега грузовые компании могут создавать парк вагонов общего пользования на долевых или иных началах. Техническое обслуживание вагонов в пути следования осуществляют железные дороги.

В процессе реформы будет рассмотрена целесообразность создания компании, имеющей собственный парк грузовых вагонов, обеспечивающей обслуживание и ремонт вагонов и предоставляющей их в аренду грузовым компаниям и другим предприятиям.

Компании дальних пассажирских перевозок - государственные унитарные предприятия, которым передается парк вагонов для перевозки пассажиров дальнего следования. Эти компании создаются с таким расчетом, чтобы на каждом магистральном направлении работало несколько компаний, конкурируя между собой. Для каждой компании может быть установлен перечень обязательных рейсов. Им передаются пассажирские вагонные депо и вокзалы с преимущественным обслуживанием пассажиров дальнего следования (при условии работы вокзалов с одной компанией).

На первоначальном этапе до прекращения перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых компании дальних пассажирских перевозок могут создаваться в виде обособленных подразделений в составе железных дорог.

Компании пригородных пассажирских перевозок создаются в городских образованиях. Им передается необходимый подвижной состав (в первую очередь мотор-вагонные поезда), депо для их ремонта и обслуживания, пригородные пассажирские вокзалы, павильоны, платформы, а также железнодорожные линии, используемые только для пригородного пассажирского сообщения.

В переходный период компании пригородных пассажирских перевозок также создаются как обособленные подразделения в составе железных дорог, а затем могут преобразовываться в акционерные общества (компании) с участием органов местного самоуправления и других заинтересованных предприятий.

На последующих этапах реформы при создании условий, необходимых для самостоятельной рентабельной работы и эффективной конкуренции на рынке, будет рассмотрен вопрос о преобразовании грузовых компаний и компаний дальних пассажирских перевозок в открытые акционерные общества, 100 процентов акций которых сначала будет находиться в федеральной собственности.

Вне рамок Министерства путей сообщения Российской Федерации сейчас существуют и могут создаваться новые независимые грузовые и транспортно-экспедиционные компании, в том числе специализированные компании маршрутных перевозок, принадлежащие промышленным и иным предприятиям, имеющие равный доступ к инфраструктуре железных дорог и располагающие собственным вагонным парком или арендующие его у предприятий Министерства путей сообщения Российской Федерации.

Кроме того, на железнодорожном транспорте осуществляется акционирование и приватизация:

предприятий по ремонту подвижного состава и производству запасных частей и других изделий для железнодорожного транспорта, за исключением тех, которые являются монополистами в своей сфере. В целях использования механизмов конкуренции заказы на производство продукции для железных дорог могут размещаться на предприятиях других отраслей народного хозяйства;

общестроительных подрядных организаций. Специализированные подрядные организации (мосто-тоннельные, по строительству линий сигнализации и связи, энергомонтажные и т.п.), как правило, сохраняются в составе Министерства путей сообщения Российской Федерации;

предприятий и подразделений сельского хозяйства;

иных предприятий и объектов непрофильной сферы деятельности.

Из системы Министерства путей сообщения Российской Федерации выводятся объекты жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы (кроме учреждений начального, среднего и высшего профессионального образования, учреждений здравоохранения, закрытой сети торговли и общественного питания с базовыми предприятиями, профессионально- оздоровительных центров). Объекты жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы сохраняются в составе железных дорог там, где предприятия железнодорожного транспорта являются градообразующими, или там, где нет других конкурирующих организаций. Эти меры не должны затрагивать также отдельные участки, линейные станции, на которых объекты социальной сферы обслуживают только железнодорожные организации.

Малодеятельные и неперспективные железнодорожные линии (участки) передаются соответствующим субъектам Российской Федерации, или продаются хозяйствующим субъектам, или закрываются по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по территории которых они проходят. В случае невозможности прекращения их деятельности ввиду социального или оборонного значения соответствующие органы исполнительной власти, принявшие решение о продолжении работы малодеятельных и неперспективных линий, компенсируют в установленном порядке железным дорогам убытки от их эксплуатации.

4. Управление финансами и принципы ценообразования на

федеральном железнодорожном транспорте

В результате реформы должна быть обеспечена прозрачность финансовых потоков на железнодорожном транспорте.

В этих целях все предприятия (компании) в системе Министерства путей сообщения Российской Федерации должны иметь собственный баланс, учет и отчетность с разделением по видам деятельности. Доходы компаний должны покрывать их расходы с учетом бюджетных дотаций и других источников финансовых средств.

Министерство путей сообщения Российской Федерации организует финансово-экономическую работу в отрасли, обеспечивая рациональное использование финансовых средств и непосредственное управление частью финансовых ресурсов железнодорожного транспорта. Для этого часть выручки направляется в централизованные фонды и резервы на финансирование инвестиций и расходов железнодорожного транспорта общесетевого значения.

При проведении реформы предусматривается планомерное сокращение перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых в условиях перехода к адресному дотированию отдельных категорий пассажиров, в том числе за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

В ходе реформирования будет разработан механизм дотирования пассажирских перевозок, предусматривающий введение специальной надбавки (пассажирского сбора), устанавливаемой к тарифам на грузовые перевозки. Уровень этой надбавки будет регулироваться в установленном порядке и ежегодно сокращаться по утвержденному графику в увязке с адресным дотированием пассажиров железнодорожного транспорта и другими факторами.

Взаимоотношения железнодорожного транспорта с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации в ходе реформы строятся на основе следующих принципов:

перевозки для государственных нужд (в том числе перевозки, по которым предоставляются льготы в соответствии с решением органов государственной власти) осуществляются на основе контрактов между соответствующими органами государственной власти и организациями железнодорожного транспорта;

предоставляются бюджетные дотации на поддержание мобилизационного потенциала отрасли, субсидирование пассажирских перевозок в дальнем и пригородном сообщении, компенсацию убытков от эксплуатации малодеятельных и неперспективных линий (участков), имеющих социальное или оборонное значение;

поддержка финансирования строительства объектов общегосударственного значения федеральным бюджетом;

поддержка финансирования строительства объектов регионального значения и приобретения подвижного состава для пригородных перевозок бюджетами субъектов Российской Федерации.

Принципы ценообразования

В монопольном секторе осуществляется государственное регулирование тарифов, а в конкурентном секторе - их поэтапная либерализация по мере развития конкурентного рынка.

Государственные тарифы на услуги предприятий и организаций инфраструктуры железнодорожного транспорта устанавливаются в соответствующем прейскуранте на основе экономически обоснованных затрат и нормы прибыли.

Государственные тарифы должны покрывать расходы на содержание и эксплуатацию инфраструктуры, а также расходы общеотраслевого характера, связанные с финансированием деятельности единой железнодорожной транспортной системы России (включая обеспечение безопасности движения, формирование финансового резерва для обеспечения деятельности федерального железнодорожного транспорта в чрезвычайных ситуациях и др.).

Должна быть определена система нормативного распределения финансовых ресурсов между железными дорогами и централизованными фондами Министерства путей сообщения Российской Федерации.

Тарифы на железнодорожные перевозки дифференцируются по типу вагона, его принадлежности, виду отправок, степени использования грузоподъемности вагонов, особым условиям перевозок, скорости и расстоянию перевозки, другим параметрам.

На всей территории Российской Федерации применяются единые тарифы для всех пользователей.

Государственный тариф определяется без учета затрат на содержание вагонного парка и устанавливается в прейскуранте. Плата за пользование вагонным парком Министерства путей сообщения Российской Федерации устанавливается в соответствующем прейскуранте и регулируется в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Грузовые компании устанавливают для своих клиентов плату за услуги в зависимости от их состава и качества. Эта плата покрывает расходы, связанные с содержанием и эксплуатацией подвижного состава и оказанием комплекса сервисных услуг грузовладельцам. На первоначальном этапе реформы уровень этой платы регулируется государством.

Потребитель транспортных услуг имеет право выбора между услугами железных дорог и услугами самостоятельных грузовых компаний.

Тарифы на пассажирские перевозки дальнего следования дифференцируются в зависимости от дальности перевозки, класса вагона, сезонности перевозок, скорости перевозки и др.

По мере развития конкуренции тарифы на эти перевозки либерализуются.

Предоставление льгот и доступность перевозок для населения обеспечиваются за счет бюджетных ассигнований с поэтапным переходом к адресным дотациям отдельных категорий граждан из соответствующих бюджетов.

Тарифы на перевозки пассажиров в пригородном сообщении устанавливаются железными дорогами или компаниями по согласованию с субъектами Российской Федерации с условием компенсации ими убытков от этого вида деятельности за счет бюджетов субъектов Российской Федерации.

Финансирование инвестиций

Финансирование инвестиций осуществляется из следующих источников за счет:

средств от амортизации, начисляемых и используемых в соответствии с законодательством. Часть этих средств централизуется в Министерстве путей сообщения Российской Федерации для финансирования инвестиций общеотраслевого характера;

прибыли, включаемой в тариф;

средств федерального бюджета, направляемых на формирование и поддержание мобилизационного потенциала отрасли, строительство объектов общегосударственного назначения;

средств бюджетов субъектов Российской Федерации на развитие пригородного сообщения и строительство объектов регионального значения;

кредитных ресурсов и привлекаемых средств на проектное финансирование, в том числе строительство новых железнодорожных линий и иных объектов, закупку вагонов, контейнеров, развитие предприятий конкурентного сектора и другие цели;

доходов от других видов деятельности, не противоречащих законодательству Российской Федерации.

Инвестиционные проекты осуществляются на контрактной основе, при конкурсном размещении инвестиционных ресурсов.

5. Организация проведения реформы и ее этапы

Управление процессом проведения структурной реформы на федеральном железнодорожном транспорте осуществляет Министерство путей сообщения Российской Федерации с участием других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти под контролем Правительства Российской Федерации.

В центральном аппарате Министерства путей сообщения Российской Федерации осуществляется разделение структурных подразделений, выполняющих функции государственного и хозяйственного управления, в том числе по управлению монопольным сектором, а также создается Департамент реформирования железнодорожного транспорта.

Организуется работа по разделению функций, работ (заказов) и имущества между железными дорогами и создаваемыми в рамках Министерства путей сообщения Российской Федерации компаниями.

В процессе реформ должна быть обеспечена широкомасштабная подготовка и переподготовка кадров, привлечение к управлению новых специалистов, особенно в области экономики, финансов и права.

Реформирование структуры железнодорожного транспорта осуществляется поэтапно.

Первый этап реформы 1998-1999 годы.

В этот период осуществляется научно-методическая подготовка реформирования федерального железнодорожного транспорта, в основном разрабатывается нормативно-правовая база, необходимая для проведения структурной реформы, создаются компании по перевозке пассажиров в дальнем и пригородном сообщении и начинается формирование грузовых компаний. При этом будут приниматься меры по финансовой поддержке социально значимых перевозок, работ и услуг за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, прекращению перекрестного субсидирования пассажирских перевозок за счет грузовых.

Разрабатываются научно обоснованные рекомендации и подготавливается необходимая документация по количеству и условиям создания компаний, финансово-хозяйственному регулированию их деятельности, условиям и порядку взаимодействия с железными дорогами, обеспечению ими требований безопасности движения поездов, конкретизации ответственности перед пассажиром и грузоотправителем за обеспечение потребности в перевозках.

Продолжится вывод из структуры федерального железнодорожного транспорта и передача в муниципальную собственность объектов жилищно- коммунального хозяйства, акционирование и приватизация общестроительных организаций, заводов, предприятий торговли и общественного питания, других предприятий и объектов непрофильной сферы, не связанных с работой железнодорожного транспорта.

Создаются условия для обеспечения прозрачности финансовых потоков на железнодорожном транспорте.

Разрабатываются и вводятся новые тарифы на перевозки железнодорожным транспортом.

Для создания правовой базы реформирования федерального железнодорожного транспорта необходимо внесение изменений в федеральные законы "О федеральном железнодорожном транспорте", "О естественных монополиях", "Транспортный устав железных дорог Российской Федерации", "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", налоговое законодательство и иные нормативные правовые акты.

Второй этап (4-5 лет).

Отрабатываются и нормализуются все аспекты деятельности и взаимоотношений грузовых и пассажирских компаний с железными дорогами и пользователями услуг в новой структуре управления. Оценивается практическая эффективность принятых решений и конкретизируются пути дальнейших реформ.

Завершается в основном передача объектов жилищно-коммунального хозяйства, акционирование и приватизация предприятий непрофильной сферы железнодорожного транспорта.

Проводится работа по выведению из состава железных дорог или закрытию убыточных малодеятельных линий или принимаются меры по изысканию источников для покрытия их убыточности.

Третий этап.

В зависимости от результатов реформы на первых этапах и наличия конкуренции на железнодорожном транспорте рассматривается вопрос разделения инфраструктуры железных дорог на ремонтный и эксплуатационный комплексы, возможности акционирования грузовых и пассажирских компаний.

При принятии решения об отнесении железнодорожного транспорта к иным формам собственности, помимо федеральной, будут подготовлены необходимые изменения в законодательстве Российской Федерации.

Будет рассмотрен вопрос целесообразности разделения государственных и хозяйственных функций Министерства путей сообщения Российской Федерации, создания государственной центральной железнодорожной компании по организации хозяйственной деятельности железных дорог.