Законодательная база Российской Федерации

РАСПОРЯЖЕНИЕ Правительства РФ от 07.11.2007 N 1571-р

Судостроительная промышленность в значительной мере определяет стратегическую, политическую, транспортную, продовольственную и энергетическую безопасность государства, использует главные достижения научно-технического прогресса при реализации крупных проектов создания гражданской и военной техники, объективно влияет на развитие технологий в таких смежных отраслях промышленности, как металлургия, машиностроение, радиоэлектроника и многие другие.

Вместе с тем в судостроительной промышленности в настоящее время не могут эффективно решаться стратегические задачи государства и не обеспечиваются потребности бизнеса в конкурентоспособной отечественной гражданской морской технике.

Основной проблемой, на решение которой направлена федеральная целевая программа "Развитие гражданской морской техники" на 2009-2016 годы (далее - Программа), является создание конкурентоспособной отечественной гражданской морской техники.

По результатам рассмотрения вопроса развития судостроительной промышленности Президентом Российской Федерации В.В.Путиным дано поручение от 9 марта 2007 г. N Пр-395 о необходимости доработки и принятия специальной федеральной целевой программы.

Повышение конкурентоспособности продукции судостроительной промышленности прямо соотносится с решением следующих приоритетных задач социально-экономического развития Российской Федерации:

преодоление научно-технического и технологического отставания отечественной промышленности от ведущих стран мира;

развитие конкурентоспособного высокотехнологичного гражданского сектора судостроительной промышленности;

вывод российской экономики на инновационный путь развития и создание условий для устойчивого экономического роста;

закрепление конкурентных позиций российского судостроения на мировом рынке за счет внедрения новейших научно-технических решений и развития наукоемких производств;

сохранение и укрепление лидирующих позиций российской науки в приоритетных для государства направлениях исследований.

Решение проблемы, сдерживающей развитие гражданского сектора судостроительной промышленности, требует применения адекватных методов и механизмов ее решения. Необходимость применения программно-целевого метода объясняется рядом факторов, среди которых основными являются следующие:

масштабность и государственная значимость проблемы;

ресурсоемкость решения проблемы;

потребность в комплексной увязке мероприятий по развитию гражданского судостроения с текущими и перспективными задачами реализации других федеральных и государственных программ;

необходимость учета экономических, демографических, социальных и других факторов при реализации мероприятий.

Мероприятия по развитию гражданского судостроения направлены на удовлетворение потребностей государственных и коммерческих заказчиков в современной гражданской судостроительной продукции и морской технике.

Проблема развития судостроения должна решаться программно-целевыми методами, так как судовое комплектующее оборудование и материалы, необходимые для создания перспективных объектов морской техники, производятся не только в судостроительной отрасли, но и в других отраслях российской промышленности.

Анализ реализуемых федеральных целевых программ и, в частности, федеральной целевой программы "Национальная технологическая база" на 2007-2011 годы показывает, что принятых в соответствии с ними государством и инвесторами обязательств недостаточно для решения всего комплекса проблем гражданского судостроения. Целевые инвестиции в развитие научно-технического потенциала гражданского судостроения не осуществлялись с 2002 года.

Реализация мероприятий по развитию гражданского судостроения с применением программно-целевого метода предусматривает создание механизма их координации, а также формирование системы индикаторов и показателей, позволяющих оценить эффективность реализации этих мероприятий.

Основной проблемой, препятствующей сегодня подъему гражданского судостроения и повышению конкурентоспособности производимой им продукции, является критическое научно-техническое отставание от промышленно развитых стран мира вследствие ослабления его научно-технического, технологического и производственного потенциала.

Главное конкурентное преимущество российского судостроения, которое базируется на оборонных технологиях и низких ценах, осталось в прошлом. Постепенное увеличение стоимости сырья и энергоносителей, приближение внутренних цен к мировым, увеличение заработной платы и укрепление рубля в совокупности с низкой производительностью труда существенно ухудшили конкурентное положение отрасли на внутреннем и внешних рынках.

За последние два десятилетия в России доля инвестиций в научные разработки значительно снизилась по сравнению с зарубежными странами. В эти годы научный задел, необходимый для проведения разработок любой перспективной техники, практически не создавался. Сопоставление зарубежного и отечественного уровней развития критических технологий в области создания гражданской морской техники выявило факты заметного отставания от стран с развитым гражданским судостроением.

Снижение объемов проведения фундаментальных исследований и прикладных научно-технических разработок, задачей которых является обеспечение создания качественно нового уровня морской техники гражданского и военного назначения, привело к тому, что многие организации могут поставить только морально и технически устаревшую, более энергоемкую, сложную в эксплуатации и обслуживании, а также менее надежную продукцию.

Основной объем востребованной на рынке гражданской морской техники выполняется по зарубежным проектам. Практически все сложное судовое комплектующее оборудование сейчас импортируется из стран ближнего и дальнего зарубежья.

Низкий технологический потенциал российского судостроения обусловлен также существенным отставанием в развитии производственных технологий от зарубежных стран. В результате удельная трудоемкость российского судостроительного производства в 3-5 раз выше, чем за рубежом.

В этих условиях крайне актуальной является разработка новых производственных технологий создания морской техники, технологий и средств механизации и автоматизации производственных процессов, а также процессов производства судового машиностроения. Требуется также модернизация и переоснащение созданного в 70-80-е годы стендового и испытательного оборудования для отработки различных судовых комплексов и систем.

Эффективность решения задачи повышения конкурентоспособности продукции судостроения во многом определяется наличием и совершенством стендовой и испытательной базы ведущих научных организаций, 50 процентов объектов которой нуждаются в ремонте и модернизации.

Следствием этого является невозможность выполнения необходимого комплекса работ по формированию проектов судов нового поколения различного назначения (судов для пассажирских и грузовых перевозок, добычи и переработки биоресурсов, судов обеспечения и научно-исследовательских судов).

Учитывая, что одним из основных направлений для российского судостроения в ближайшие и более отдаленные годы будет создание технических средств освоения богатейших месторождений углеводородов на шельфе замерзающих морей Арктики и Дальнего Востока, необходимо создать современную экспериментальную базу для исследования взаимодействия ледовых образований с ледоколами и судами ледового плавания, ледостойкими платформами и терминалами, а также для решения задач обеспечения безопасной эксплуатации создаваемых технических средств в условиях низких температур.

Сложные высокотехнологичные суда, на которых также предполагается сосредоточить усилия российского судостроения, характеризуются большой степенью использования в них перспективных научных разработок. Создание таких судов невозможно без постоянного увеличения инвестиций в научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы и поддержания инновационной деятельности для завоевания и удержания лидирующих позиций.

Дальнейшее развитие сложившейся ситуации и непринятие срочных мер по устранению проблем развития отечественного гражданского судостроения приведет:

к вытеснению с мирового рынка гражданского судостроения, в том числе и с внутреннего рынка, российских производителей;

к переоснащению парка российских судоходных компаний судами зарубежной постройки;

к ослаблению научно-технического и технологического потенциала страны из-за крайне низкого объема исследований на стратегически важных направлениях научно-технического развития.

Все это негативно повлияет на обороноспособность страны, создаст угрозу транспортной, продовольственной и топливно-энергетической независимости страны. Судостроение потеряет не менее 35 тыс. рабочих мест. Увеличится угроза социальной напряженности в ряде регионов страны, где судостроение является основной градообразующей отраслью промышленности.

При подготовке настоящей Концепции были проанализированы и сравнивались с инерционным путем развития 2 варианта решения проблемы, каждый из которых направлен на развитие гражданской морской техники, но отличается по темпам реализации, механизмам государственной поддержки, объемам, динамике и структуре финансирования.

При первом варианте решения проблемы развитие отечественного гражданского судостроения осуществляется в рамках реализуемых программ, отражающих только некоторые интересы отрасли.

Этот вариант неэффективен, поскольку сложившаяся ситуация требует комплексного подхода к ее решению, полноценной бюджетной поддержки судостроения и адекватного управления процессом с корректировкой приоритетов по мере продвижения к цели. Очевидно, что финансирование по остаточному принципу в рамках общетехнических программ не позволяет сосредоточить бюджетные средства для комплексного и взаимоувязанного решения проблем гражданского судостроения. Ежегодное (или каждый 3-летний период) принятие решений Правительства Российской Федерации по различным частным аспектам развития и государственной поддержки гражданского судостроения позволяет решать лишь отдельные проблемы.

Риски при реализации этого варианта связаны с нарушениями темпа развития гражданской морской техники вследствие длительного согласования и принятия решений по отдельным проблемам и, соответственно, нестыковки по срокам выполнения мероприятий. Это приведет к увеличению на 20-30 процентов затрат и невыполнению мероприятий Программы из-за недостаточного бюджетного финансирования. Следствием может быть также снижение возможности привлечения достаточного объема внебюджетных средств на развитие науки и производства.

Отдельными решениями Правительства Российской Федерации предусматривается реализация только крупных внепрограммных мероприятий, не требующих системного и комплексного подхода, а также имеющих характер разового мероприятия.

При втором варианте решения проблемы развитие отечественного гражданского судостроения осуществляется во исполнение решений Президента Российской Федерации и в целях создания конкурентоспособной гражданской морской техники нового поколения путем преодоления отставания в научно-техническом и технологическом развитии от передовых стран в рамках Программы.

Риски при реализации этого варианта связаны в основном с такими внешними факторами, как:

конъюнктура мирового рынка водных перевозок и судостроительной техники, влияющая на объем и доходность продаж судостроительной продукции;

внешнеполитическая конъюнктура, влияющая на объемы международного кооперационного сотрудничества;

развитие конкурирующих научно-исследовательских работ и технологий за рубежом, влияющее на возможность патентования и продажи лицензий на результаты интеллектуальной деятельности;

изменение общего инвестиционного климата в стране, влияющее на возможности привлечения инвестиций.

Кроме того, Программа базируется на государственной поддержке намеченных к реализации мероприятий и изменение ее объемов способно в значительной мере повлиять на результативность и эффективность ее реализации.

При реализации Программы могут возникнуть также риски, связанные с изменением приоритетов в планах развития основных потребителей продукции судостроения, что может потребовать корректировки мероприятий, содержания и механизма их реализации.

Основные показатели эффективности реализации вариантов Программы приведены в приложении N 1.

Анализ вариантов решения проблемы показывает, что наиболее эффективным является второй вариант, который позволяет при приемлемых затратах бюджетных средств обеспечить решение проблемы при допустимой степени риска.

Выполнение Программы рассчитано на 8-летний период (2009-2016 годы).

Предусматривается реализация Программы в 2 этапа.

Первый этап (2009-2011 годы) включает в себя разработку первоочередных проектов, базирующихся на уже имеющемся научно-техническом заделе, и выполнение работ по модернизации и развитию опытно-конструкторской и научно-экспериментальной базы судостроительной промышленности.

По результатам выполнения первого этапа возможно уточнение в установленном порядке мероприятий и показателей (индикаторов) Программы на втором этапе ее реализации.

Второй этап (2012-2016 годы) включает в себя завершение основных работ по модернизации и развитию опытно-конструкторской и научно-экспериментальной базы судостроительной промышленности и выполнение проектов по созданию перспективных научно-технических решений и технологий, реализуемых в новом поколении морской техники.

Основной целью Программы является развитие отечественного научно-технического и проектного потенциала и создание условий для выпуска конкурентоспособной гражданской морской техники, обеспечивающих принципиальное изменение стратегической конкурентной позиции гражданского судостроения России и завоевание к 2016 году значительной доли мирового рынка продаж.

Для достижения указанной цели необходимо решить следующие 3 комплексные задачи:

создание опережающего научного задела и технологий для разработки перспективной гражданской морской техники, а также проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, направленных на повышение конкурентоспособности гражданской продукции судостроения;

строительство, реконструкция и техническое перевооружение научно-экспериментальной и стендовой базы для сохранения и укрепления потенциала отрасли, проведения фундаментальных и прикладных исследований, связанных с разработкой новой морской техники;

совершенствование кооперации, развитие унификации, диверсификации, сертификации и систем обеспечения качества продукции.

Целевыми индикаторами и показателями Программы являются:

количество вновь разработанных технологий, в том числе соответствующих мировому уровню;

количество патентов и других документов, удостоверяющих новизну технологических решений;

доля обновленных и новых основных производственных фондов научно-исследовательских институтов и конструкторских бюро отрасли;

доля инновационных работ гражданской направленности в общем объеме научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ отрасли.

Целевые индикаторы и показатели реализации Программы представлены в приложении N 2.

Финансовое обеспечение Программы предусматривает систему инвестирования с привлечением средств федерального бюджета и внебюджетных средств, формируемых за счет собственных средств организаций - исполнителей Программы, с возможным привлечением отечественных и иностранных инвесторов, займов и кредитов.

Предельный (прогнозный) общий объем финансирования мероприятий Программы в 2009-2016 годах оценивается в размере 136411 млн. рублей (в ценах соответствующих лет).

Около 66 процентов средств, предусмотренных на реализацию Программы, составят средства федерального бюджета и 34 процента - внебюджетные средства. Объемы финансирования Программы по направлениям расходов и источникам финансирования приведены в приложении N 3.

Объемы ресурсного обеспечения Программы в части научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ определялись по результатам оценки трудовых и материальных затрат, необходимых для выполнения Программы (с учетом действующих нормативов и показателей в сфере финансово-экономической деятельности организаций). Объемы капитальных вложений рассчитаны на основе предварительных проектов строительства, реконструкции и технического перевооружения объектов научно-экспериментальной, стендовой, проектной и испытательной базы.

Объемы финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по технологическим направлениям Программы приведены в приложении N 4.

Объемы капитальных вложений по технологическим направлениям Программы (в части модернизации и развития научно-экспериментальной базы) приведены в приложении N 5.

Объемы финансирования расходов на прочие нужды по технологическим направлениям Программы приведены в приложении N 6.

Средства федерального бюджета будут использоваться в основном на создание научно-технической продукции. Распределение прав собственности на результаты выполнения работ будет осуществляться в соответствии с законодательством Российской Федерации в сфере интеллектуальной собственности.

Возможность привлечения объемов внебюджетных средств проработана организациями - разработчиками технологий, в том числе с потенциальными потребителями этих технологий.

При формировании мероприятий Программы, предусматривающих финансирование за счет средств внебюджетных источников, будут получены подтверждения потенциальных инвесторов об их намерениях инвестировать собственные и привлеченные средства.

Учитывая глубину кризиса российского гражданского судостроения, в первые годы реализации Программы практически невозможно привлечение для ее реализации внебюджетных средств на уровне, сопоставимом с уровнем необходимых бюджетных средств. Реальный рост объемов внебюджетных средств ожидается по мере реализации Программы - к концу программного периода.

Координация и контроль деятельности организаций - исполнителей работ по привлечению и использованию средств внебюджетных источников будут осуществляться государственными заказчиками Программы в отношении мероприятий Программы, касающихся их сферы деятельности.

Замещение средств внебюджетных источников средствами федерального бюджета не допускается.

Выполнение Программы в полном объеме позволит:

обеспечить разработку комплексных проектов морских платформ для освоения месторождений нефти и газа на арктическом шельфе, газовозов и крупнотоннажных танкеров ледового плавания, мощных арктических ледоколов нового поколения и других не менее важных для страны объектов морской техники;

создать научно-технические предпосылки для производства конкурентоспособных высокоэкономичных судов и плавсредств гражданского назначения для морского, речного и рыболовного флота и отраслей, осуществляющих добычу минеральных и энергетических ресурсов Мирового океана и шельфа;

сократить общее научно-техническое и технологическое отставание России от передовых стран;

в значительной степени уменьшить номенклатуру и объемы поставок из ближнего и дальнего зарубежья судового комплектующего оборудования путем создания новых отечественных технологий в сфере судового машиностроения и приборостроения, совершенствования и развития кооперации в судостроении с учетом решения вопросов импортозамещения;

повысить конкурентоспособность гражданской продукции для внутреннего рынка и расширить возможности по поставке российской судостроительной продукции на экспорт;

обеспечить высокий социальный эффект от сохранения и увеличения высококвалифицированных рабочих мест в судостроительной и смежных отраслях промышленности;

обеспечить поступление за 2009-2016 годы в федеральный бюджет налогов от производства гражданской морской техники в объеме около 165 млрд. рублей против 90,664 млрд. рублей бюджетных затрат на реализацию Программы. Индекс доходности (рентабельности) бюджетных ассигнований составит 1,75, срок окупаемости - около 1 года. Расчет экономической эффективности Программы приведен в приложении N 7.

В формировании мероприятий Программы предполагается участие таких федеральных органов исполнительной власти, как Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство морского и речного транспорта.

Ответственными за реализацию Программы будут Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство морского и речного транспорта.

Учитывая сложившуюся структуру федеральных органов исполнительной власти предлагается государственным заказчиком - координатором Программы определить Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, государственными заказчиками - Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, Министерство транспорта Российской Федерации, Федеральное агентство по промышленности, Федеральное агентство морского и речного транспорта, а разработчиками Программы - Министерство промышленности и энергетики Российской Федерации, Федеральное агентство по промышленности.

Предложения по основным направлениям финансирования, срокам и этапам реализации Программы сформированы с учетом установленных приоритетов развития гражданской морской техники.

Федеральному агентству по промышленности будет выделено 94,4 процента средств, планируемых на реализацию Программы, Министерству промышленности и энергетики Российской Федерации - 2,9 процента, Министерству транспорта Российской Федерации - 1,3 процента, Федеральному агентству морского и речного транспорта - 1,3 процента. Распределение средств по годам устанавливается с учетом динамики выполнения мероприятий Программы в рамках каждого направления.

Объемы финансирования за счет средств федерального бюджета по государственным заказчикам Программы приведены в приложении N 8.

Основные направления финансирования Программы предусматривают проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, реализацию инвестиционных проектов по разработке новых технических решений и технологий создания конкурентоспособной морской техники, а также проведение комплексной реконструкции научно-экспериментальной и проектной базы гражданского судостроения для выполнения этих работ.

Структура Программы включает в себя следующие 7 направлений:

1) технологии создания морской техники для освоения углеводородных ресурсов на шельфе ("Освоение шельфа"), включая:

критические технологии создания платформ;

подводно-подледные технологии добычи и транспортировки углеводородов;

технологии создания средств транспортировки углеводородов;

технологии обеспечения безопасности морской деятельности и жизнедеятельности экипажей;

технологии снижения экологического воздействия морской техники на окружающую среду и выбросов в атмосферу и гидросферу;

2) технологии создания перспективной морской техники ("Научный задел"), включая:

технологии гидродинамики морских и речных судов;

технологии обеспечения прочности и надежности конструкций морской техники;

технологии проведения научных исследований в океане;

технологии проведения испытаний и выполнения исследований;

технологии создания новых и специальных материалов для морской техники;

3) концептуальные проекты морской техники ("Новый облик"), включая:

концептуальные проекты плавучих и стационарных морских платформ и средств для работы на шельфе;

концептуальные проекты судов обеспечения работ на шельфе и грузовых перевозок;

концептуальные проекты судов для пассажирских перевозок;

концептуальные проекты судов для добычи и переработки биоресурсов;

концептуальные проекты судов для научно-исследовательской деятельности в океане;

технологии и средства энергетического обеспечения прибрежных территорий;

проектно-конструкторские технологии;

4) производственные технологии строительства и ремонта морской техники ("Судостроительное производство"), включая:

новые технологии постройки и ремонта морской техники;

новые технологии в производстве и ремонте судового машиностроения, оборудования и приборостроения;

технологии средств механизации и автоматизации производственных процессов;

сертификацию судостроительного производства и технологических процессов;

5) технологии создания морского радиоэлектронного оборудования и систем управления ("Судовое приборостроение"), включая:

технологии развития и обеспечения интеграции систем навигации и управления техническими средствами и судами в целом;

технологии создания средств гидроакустики и связи для выполнения работ под водой;

технологии создания радиолокационных средств для обеспечения морской деятельности на новой электронной компонентной базе;

6) технологии судового машиностроения, судовых энергетических установок и систем ("Судовое машиностроение и энергетика"), включая:

новые технологии создания энергетических систем и их элементов для повышения эффективности использования морской техники и развития морской деятельности;

технологии и разработки для эффективного использования атомных энергетических установок и электрохимической генерации в гражданском судостроении;

технологии и разработки для эффективного использования газотурбинных двигателей в гражданском судостроении;

технологии создания судовых агрегатов, систем и устройств (электротехника, движение, управление, грузовые операции, обеспечение жизнедеятельности);

технологии и технические средства для добычи и переработки биоресурсов;

7) системные исследования развития морских технологий и рынков ("Системные исследования"), включая:

системные исследования состояния и перспектив развития мирового и отечественного судостроения;

системные исследования перспектив развития машиностроительного и приборостроительного производства судостроительной промышленности и оптимизацию их взаимодействия со смежными отраслями промышленности;

информационные технологии;

стандартизацию и каталогизацию.

Перечень мероприятий Программы по каждому направлению формируется ее государственными заказчиками на основе предложений федеральных органов исполнительной власти, научно-исследовательских и опытно-конструкторских организаций различных организационно-правовых форм и с учетом задач, определенных Стратегией развития судостроительной промышленности на период до 2020 года и на дальнейшую перспективу, а также настоящей Концепцией.

Мероприятия Программы увязываются с мероприятиями, проводимыми в рамках других федеральных целевых программ, в выполнении которых участвуют организации судостроительной промышленности, и формируются с таким расчетом, чтобы исключить возможное дублирование с другими программами.

Отбор мероприятий для включения в Программу осуществляется исходя из приоритетности достижения конечной цели, масштаба действия мероприятия, степени влияния на конкурентные позиции промышленности, уровня замещения зарубежной судостроительной продукции и критичности для национальной безопасности государства.

Управление реализацией Программы, а также контроль за ее выполнением и эффективностью расходования бюджетных средств будет осуществлять государственный заказчик - координатор Программы.

Управление реализацией Программы будет осуществляться в соответствии с порядком разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594.

Для подготовки рекомендаций по тематике работ может быть создан научно-экспертный совет по научному сопровождению Программы, в состав которого могут включаться ведущие ученые и специалисты судостроительной промышленности и смежных отраслей по основным направлениям мероприятий Программы.

Головные исполнители (исполнители) мероприятий Программы определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Головные исполнители мероприятий Программы обеспечивают в соответствии с государственными контрактами выполнение проектов, необходимых для реализации Программы, организуют кооперацию соисполнителей.

Непосредственный контроль за исполнением мероприятий Программы осуществляют в установленном порядке государственные заказчики Программы, а также Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти в соответствии с их полномочиями.