Законодательная база Российской Федерации

РАСПОРЯЖЕНИЕ Правительства РФ от 28.06.2002 N 885-р

Почтовая связь является неотъемлемым элементом социальной инфраструктуры общества и одним из важнейших механизмов обеспечения экономических, социальных и политических отношений в Российской Федерации.

Услуги почтовой связи на территории Российской Федерации оказывают организации федеральной почтовой связи, а также 57 негосударственных операторов почтовой связи, пришедших на рынок в 90-х годах прошлого века. Государство регулирует тарифы на универсальные услуги почтовой связи, оказываемые организациями федеральной почтовой связи на всей территории страны, тарифы на иные услуги устанавливаются на договорной основе. Государство не регулирует сферу деятельности негосударственных операторов почтовой связи, однако они ограничивают свое присутствие на рынке, как правило, крупными городами и наиболее рентабельными видами услуг.

Объем традиционных услуг, оказываемых организациями федеральной почтовой связи, кроме выдачи пенсий и пособий, снижался в 1990-2000 годах. Темпы среднегодового снижения по отдельным видам услуг составили 13,3 процента - по доставке письменной корреспонденции, 13,6 процента - по почтовым переводам денежных средств, 21 процент - по распространению печатных изданий и 22,1 процента - по доставке посылок. Объем услуг по выдаче пенсий и пособий вырос в среднем на 2,1 процента в год в течение указанного периода, что было связано с ростом количества пенсионеров. В 2000-2001 годах наметилась тенденция к увеличению объемов универсальных услуг почтовой связи (доставка простых и регистрируемых писем, почтовых карточек, бандеролей).

По количеству доставленной письменной корреспонденции и подписных печатных изданий на душу населения Россия значительно отстает от развитых и некоторых развивающихся стран. Этот показатель составляет в России около 30 единиц в год, тогда как в США он в 25 раз выше. Россию по данному показателю опережают Малайзия, Бразилия и некоторые другие страны третьего мира.

В отношении качества услуг почтовой связи Россия также отстает от многих стран. Средняя скорость прохождения письменной корреспонденции в России в несколько раз ниже, чем в большинстве развитых и развивающихся стран: между странами Европейского союза более 80 процентов письменной корреспонденции доходит до места назначения в среднем за 3 дня после дня отправления, между городами в Германии - более 95 процентов на следующий после отправления день. В России только 77,5 процента письменной корреспонденции доставляется в течение контрольного срока, который может достигать 20 дней, по Москве - около 80 процентов при контрольном сроке 3 дня после дня отправления.

Негативное воздействие на эффективность работы федеральной почтовой связи оказывает низкий уровень возмещения из соответствующего бюджета расходов организаций федеральной почтовой связи, связанных с оказанием услуг почтовой связи потребителям, имеющим льготы и (или) преимущества по их оплате, что приводит к отвлечению прибыли федеральной почтовой связи на финансирование оказания данных услуг.

Неблагоприятная ситуация с доходами и рентабельностью организаций федеральной почтовой связи обусловливается также и сравнительно низкими тарифами на услуги почтовой связи. При сегодняшнем уровне тарифов доходы от оказания услуг почтовой связи не могут полностью компенсировать затраты на содержание сети федеральной почтовой связи, в которую входит более 40000 объектов, которые обслуживают население на всей территории страны. С другой стороны, повышение тарифов в условиях свободного рынка услуг почтовой связи может привлечь негосударственных операторов почтовой связи, конкурировать с которыми организации федеральной почтовой связи в настоящее время не могут.

Низкое качество и ненадежность федеральной почтовой связи приводят к снижению ее доли в пересылке личной и деловой письменной корреспонденции. Отделения почтовой связи вынуждены компенсировать падение доходов от предоставления услуг почтовой связи развитием непрофильных видов деятельности, что приводит к утрате их специализации и дальнейшему ухудшению качества услуг почтовой связи.

Низкое качество услуг почтовой связи в России в значительной степени обусловлено существующей организационно-правовой структурой сети федеральной почтовой связи.

Сегодня структура управления федеральной почтовой связью организована по географическому принципу и включает в себя территориальные управления федеральной почтовой связи, каждое из которых является юридическим лицом с правом ведения хозяйственной деятельности и предоставления услуг почтовой связи только на территории определенного субъекта Российской Федерации, а также специализированные организации федеральной почтовой связи.

Управление деятельностью в области почтовой связи и общее регулирование деятельности организаций федеральной почтовой связи осуществляет Министерство Российской Федерации по связи и информатизации.

Основным недостатком организации федеральной почтовой связи является большое количество юридических лиц.

Действующая система взаиморасчетов между организациями федеральной почтовой связи ведет к занижению ими собственных доходов, к недобросовестной конкуренции за оказание услуг почтовой связи и не стимулирует снижение непроизводительных расходов, в частности расходов за избыточный пробег и содержание парка почтовых вагонов.

Отсутствие эффективного централизованного управления в рамках федеральной почтовой связи в целом не позволяет установить и контролировать единые параметры качества почтовой связи. В сложившейся системе каждая организация федеральной почтовой связи, по существу, предлагает клиентам свой собственный набор услуг, что значительно затрудняет стандартизацию услуг почтовой связи на всей территории страны.

Из-за указанных причин практически невозможно проведение масштабных программ модернизации инфраструктуры и улучшения качества работы федеральной почтовой связи. Существование множества независимых друг от друга организаций федеральной почтовой связи не позволяет осуществлять мероприятия по совершенствованию технологического процесса прохождения почтовых отправлений.

Проблемы федеральной почтовой связи, предопределенные существующей организационно-правовой структурой, усугубляются низким уровнем технологического развития федеральной почтовой связи. Почтовая инфраструктура и оборудование не соответствуют мировым отраслевым стандартам, при перевозке почтовых отправлений недостаточно используется высокоскоростной транспорт. Согласно экспертным оценкам, для доведения федеральной почтовой связи до мировых стандартов по технической оснащенности необходимо инвестировать более 1 млрд. долларов США в течение ближайших 3-5 лет. Однако собственные инвестиционные возможности федеральной почтовой связи при сегодняшнем уровне финансирования универсальных услуг почтовой связи ограничены. Так, в 2000-2001 годах организации федеральной почтовой связи осуществляли капиталовложения в размере 10 млн. долларов США в год, в то время как государственный оператор почтовой связи Германии ежегодно инвестирует в среднем 1 млрд. долларов США. Такой низкий уровень инвестиций является жестким ограничивающим фактором развития федеральной почтовой связи.

Недостаточный уровень автоматизации и механизации федеральной почтовой связи не может быть компенсирован ручным трудом. Заработная плата работников федеральной почтовой связи в 1998-2001 годах составляла соответственно 80, 65, 61 и 41 процент среднемесячной заработной платы по стране и в настоящее время этот разрыв имеет устойчивую тенденцию к росту, поэтому качество работы персонала, а вместе с ним и качество предоставляемых услуг почтовой связи падает, в результате снижается конкурентоспособность организаций федеральной почтовой связи, что приводит к потере ими части доходов, а следовательно, к дальнейшему снижению уровня социальной защищенности работников федеральной почтовой связи. Возникает замкнутый круг: снижение мотивации труда - снижение качества работы и производительности труда - снижение качества услуг - падение доходов и рентабельности - дальнейшее снижение мотивации труда.

Организации федеральной почтовой связи являются единственными, оказывающими универсальные услуги почтовой связи по всей стране, вынужденно находясь, с точки зрения конкуренции, в заведомо худшем положении по сравнению с негосударственными операторами почтовой связи. Это ведет к утрате организациями федеральной почтовой связи своих позиций на рынке услуг почтовой связи.

Доходы федеральной почтовой связи от услуг по пересылке письменной корреспонденции и распространению периодических печатных изданий в расчете на единицу отправления в десятки раз ниже аналогичных показателей государственных операторов почтовой связи в европейских странах. Кроме того, эти доходы чрезвычайно медленно растут. С 1998 года среднегодовое увеличение совокупных доходов от письменной корреспонденции составило менее 4 процентов (с учетом инфляции), при этом рентабельность организаций федеральной почтовой связи в указанный период снизилась с 4,4 процента до 3,9 процента. Такая динамика доходов и рентабельности организаций федеральной почтовой связи означает, что уже в ближайшее время могут потребоваться существенные государственные субсидии.

С целью компенсации медленного роста доходов и повышения рентабельности организации федеральной почтовой связи осуществляют предпринимательскую деятельность, которая охватывает широкий спектр услуг, не связанных с услугами почтовой связи. Непрофильные услуги включают в себя сдачу в аренду помещений и автотранспорта, организацию автомастерских, продажу продуктов питания и различных товаров народного потребления в отделениях почтовой связи. Доходы от предоставления подобных услуг с 1998 года увеличивались в среднем на 9,4 процента в год, тогда как доходы от основной деятельности - на 1,8 процента с учетом инфляции. В связи с ростом доли доходов от побочной деятельности производственные активы организаций федеральной почтовой связи все больше используются не по назначению.

Без проведения реструктуризации организации федеральной почтовой связи вынуждены будут в ближайшее время начать снижать расходы за счет сокращения сети объектов почтовой связи, расположенных в основном в сельской местности и малонаселенных районах Крайнего Севера, Дальнего Востока и Восточной Сибири.

Неотложность решения указанных проблем обусловливает необходимость реструктуризации организаций федеральной почтовой связи и реформирования рынка услуг почтовой связи.

Несмотря на различия между подходами к реформе и реструктуризации государственных операторов почтовой связи в разных странах, существуют общие правила, соблюдение которых определяет эффективность реструктуризации государственного оператора почтовой связи и реформирования рынка услуг почтовой связи в целом.

Международный опыт свидетельствует о том, что конкуренция на рынке услуг почтовой связи является мощным фактором, стимулирующим повышение эффективности государственного оператора почтовой связи. Однако при недостаточно высокой конкурентоспособности государственного оператора почтовой связи резкая отмена регулирования приводит к быстрому выходу на рынок новых участников и вытеснению государственного оператора. В результате предоставление универсальных услуг почтовой связи может быть нарушено. С другой стороны, низкий уровень конкуренции на рынке превращает государственного оператора в сильного монополиста, не заинтересованного в снижении цен и повышении качества оказываемых услуг. Поэтому либерализация рынка услуг почтовой связи и реструктуризация государственного оператора почтовой связи должны проводиться одновременно с созданием условий и стимулов для стабильной и эффективной деятельности государственного оператора почтовой связи или так называемого коридора стабильности и эффективности.

В России рынок услуг почтовой связи в значительной степени либерализован, при этом конкурентоспособность организаций федеральной почтовой связи находится на низком уровне, чем создается опасность выхода ее за пределы коридора стабильности и эффективности в период роста рынка услуг почтовой связи. Как уже было отмечено, в настоящее время федеральная почтовая связь теряет свои позиции на рынке, что снижает ее доходы и рентабельность и в среднесрочной перспективе ставит под угрозу бездотационное предоставление универсальных услуг почтовой связи. Путем реструктуризации организаций федеральной почтовой связи она будет возвращена в коридор стабильности и эффективности.

Организационная структура по видам деятельности с сохранением централизованного управления признана оптимальной для государственных операторов почтовой связи в большинстве стран Европы. В рамках государственного оператора почтовой связи создаются подразделения, каждое из которых отвечает за предоставление одной услуги почтовой связи или группы услуг, например экспресс-почта, финансовые услуги и т. д. Каждое подразделение, в свою очередь, может иметь внутреннюю структуру, сформированную по функциональному или географическому принципу. Такой тип организации позволяет управлять качеством и экономической эффективностью каждого вида деятельности.

Однако прямое применение этой организационной структуры в России ограничено значительными различиями между рынками услуг почтовой связи в России и в странах Европы, а также изначальным состоянием государственных операторов почтовой связи.

Для России характерны крайне малые объемы почтовых отправлений, что ограничивает целесообразность немедленного введения организационной структуры по видам деятельности. Неоднородность территорий Российской Федерации с точки зрения структуры спроса на услуги почтовой связи и уровня конкуренции обусловливает необходимость разного подхода к управлению федеральной почтовой связью в различных регионах. Низкий уровень технологического развития организаций федеральной почтовой связи определяет потребность в масштабных инвестиционных программах, проведение которых более эффективно с организационной точки зрения в рамках одного юридического лица.

Таким образом, особенности российского почтового сектора требуют создания смешанной организационной структуры для федеральной почтовой связи, которая должна соединить в себе элементы географической организационной структуры и структуры по видам деятельности.

Неотложность решения проблем федеральной почтовой связи и наличие в настоящее время относительно благоприятных экономических, политических и социальных условий определяют необходимость и возможность проведения реструктуризации организаций федеральной почтовой связи, направленной на повышение эффективности функционирования этих организаций и использования федерального имущества.

Основными целями реструктуризации организаций федеральной почтовой связи являются:

обеспечение гарантированного предоставления универсальных услуг почтовой связи на всей территории Российской Федерации;

расширение спектра услуг почтовой связи;

создание современной почтовой инфраструктуры.

Для достижения поставленных целей необходимо реализовать следующие задачи:

централизовать управление хозяйственной деятельностью и качеством услуг сети федеральной почтовой связи;

оптимизировать структуры и методы управления федеральной почтовой связью, в том числе на региональном уровне;

обеспечить высокопрофессиональное управление федеральной почтовой связью;

обеспечить финансовую прозрачность деятельности организаций федеральной почтовой связи;

привлечь инвестиции в развитие сети федеральной почтовой связи;

повысить социальную защищенность работников федеральной почтовой связи.

Выполнение поставленных задач необходимо осуществлять при соблюдении следующих принципов:

бесперебойное функционирование федеральной почтовой связи на территории России;

сохранение сети отделений почтовой связи в целях оказания общедоступных услуг;

обеспечение недискриминационного доступа операторов почтовой связи независимо от формы собственности к сети федеральной почтовой связи.

Для достижения поставленных целей все существующие организации федеральной почтовой связи предлагается объединить и создать федеральное государственное унитарное предприятие "Почта России", основанное на праве хозяйственного ведения, с последующим акционированием при сохранении контроля со стороны государства (далее именуется - федеральный оператор почтовой связи).

Федеральный оператор почтовой связи включает в себя следующие подразделения:

федеральная транспортно-сортировочная сеть;

региональная сеть доставки;

международная почтовая связь и экспресс-почта;

сеть отделений почтовой связи;

финансовые услуги;

городская почтовая связь;

подразделения координации и поддержки.

Главными задачами федеральной транспортно-сортировочной сети будут:

сокращение сроков прохождения почтовых отправлений за счет укрупнения сортировочных центров и концентрации потоков почтовых отправлений и применения для сортировки и транспортировки средств автоматизации и скоростных видов транспорта;

создание и внедрение новых услуг сетевого характера в области посылочной торговли и электронной торговли.

Региональная сеть доставки обеспечивает сбор и доставку почтовых отправлений от и до сортировочных центров федеральной транспортно-сортировочной сети. Главная задача региональной сети доставки - предоставление качественных услуг на данном участке при минимальном уровне затрат.

Международная почтовая связь и экспресс-почта отвечают за расширение диапазона услуг международной почтовой связи и экспресс-почтовой связи, развитие хозяйственных отношений с иностранными операторами почтовой и экспресс-почтовой связи.

Сеть отделений почтовой связи отвечает за преобразование существующих отделений почтовой связи в высокоэффективную розничную сеть по продаже широкого спектра услуг почтовой связи и финансовых услуг, за повышение качества обслуживания в отделениях и за функционирование федеральной почтовой связи в сельской местности.

Отдельное структурное подразделение отвечает за расширение диапазона и стандартизацию финансовых услуг, развитие отношений с кредитными и некредитными финансовыми учреждениями в области реализации их услуг через сеть отделений почтовой связи.

Главной задачей городской почтовой связи (в первую очередь в г. Москве) является реализация коммерческого потенциала федеральной почтовой связи на географических рынках, отличающихся высоким уровнем конкурентной борьбы.

Подразделения координации и поддержки осуществляют общекорпоративные функции, включая стратегическое планирование, бизнес-планирование, управление финансами, внутренний контроль, юридическую поддержку, федеральные и региональные программы, социальные программы и взаимодействие с профсоюзами, информационные технологии, почтовую безопасность, взаимодействие с научно-исследовательскими организациями, высшими учебными заведениями и др.

Координацию деятельности федерального оператора почтовой связи по указанным направлениям предполагается осуществлять на федеральном, окружном и региональном уровнях.

В компактно расположенных регионах с большими объемами услуг почтовой связи будут организованы обособленные подразделения (филиалы) федерального оператора почтовой связи по каждому из направлений деятельности. Для регионов, обслуживающих обширные территории с незначительным объемом услуг почтовой связи, а также для наиболее крупных городов с высоким уровнем конкуренции на рынке услуг почтовой связи предусматривается группировка всех или нескольких направлений в рамках одного филиала. Нижестоящие звенья сети федеральной почтовой связи в соответствии со своей специализацией и организационным построением на региональном уровне будут структурными подразделениями вышестоящих филиалов. Сеть филиалов федерального оператора почтовой связи будет создаваться на базе управлений федеральной почтовой связи.

На федеральном уровне координация будет осуществляться центральным аппаратом федерального оператора почтовой связи, организованным по направлениям деятельности. Между региональным и федеральным уровнями предусматривается создание структурных подразделений в почтовых округах. Почтовые округа будут формироваться исходя в первую очередь из интенсивности обмена почтовыми отправлениями между регионами.

Полномочия и ответственность федерального оператора почтовой связи, его органа управления и подразделений всех уровней определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации. Стратегия, тарифная, инвестиционная, техническая, технологическая и иная политика, производственная, функциональная, управленческая, организационная и другая структура, а также механизмы управления федерального оператора почтовой связи являются компетенцией его органа управления и могут уточняться в ходе создания предприятия.

Предусматривается сохранение сети отделений почтовой связи, необходимых для обеспечения доступности универсальных услуг.

Настоящая Концепция не предусматривает изменение порядка лицензирования, сертификации и регулирования деятельности на рынке услуг почтовой связи и не ведет к ограничению конкуренции.

Вопросы налогообложения федерального оператора почтовой связи регулируются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Поскольку для Российской Федерации федеральная почтовая связь является фактором экономического, социального и культурного развития регионов, предусматривается работа на взаимной основе между федеральным оператором почтовой связи и администрациями субъектов Российской Федерации и местными властями по таким вопросам, как доставка пенсий и пособий, распространение местных и центральных периодических печатных изданий, телефонизация и расширение возможности доступа к Интернету, и по предоставлению отделениям почтовой связи, осуществляющим эту деятельность, льгот по платежам за аренду помещений, коммунальным платежам и налогообложению.

При формировании федерального оператора почтовой связи будет проведена инвентаризация федерального и другого используемого организациями федеральной почтовой связи имущества, определены объекты, передача которых из федеральной в иную собственность вызывает сомнения и может быть оспорена в установленном законом порядке. Таким образом, предлагаемая реструктуризация будет способствовать продолжению работы по возврату соответствующего имущества в федеральную собственность.

Планируемое повышение качества услуг почтовой связи потребует инвестиционного обеспечения программы реструктуризации путем привлечения долгосрочного финансирования в форме займов под государственные гарантии и на коммерческой основе. Возврат инвестиций предлагается осуществить путем планомерного контролируемого увеличения тарифов на универсальные и договорные услуги почтовой связи и снижения совокупных издержек за счет ликвидации внутренней конкуренции и сокращения непроизводственных расходов.

Реструктуризацию организаций федеральной почтовой связи предполагается провести в 3 этапа.

В рамках первого (подготовительного) этапа будут определены способы, последовательность и сроки объединения организаций федеральной почтовой связи.

На втором (переходном) этапе реструктуризации предполагается осуществить следующие мероприятия:

решение имущественных вопросов, реструктуризация кредиторской и дебиторской задолженности федерального оператора почтовой связи;

разработка и реализация инвестиционной программы федерального оператора почтовой связи, программы занятости и программы взаимодействия с регионами;

формирование организационной структуры управления по направлениям деятельности;

разработка вариантов акционирования федерального оператора почтовой связи;

реализация концепции развития рынка услуг почтовой связи;

внесение изменений в нормативно-правовую базу, в первую очередь в Федеральный закон "О почтовой связи", в целях акционирования федерального оператора почтовой связи и поддержки развития рынка услуг почтовой связи.

На третьем (заключительном) этапе реструктуризации будут осуществлены следующие мероприятия:

акционирование федерального оператора почтовой связи с сохранением контроля со стороны государства;

расширение инвестиционной программы федерального оператора почтовой связи с учетом его новой организационно-правовой формы.

Завершение реструктуризации организаций федеральной почтовой связи должно быть согласовано по времени с завершением процесса реформирования рынка услуг почтовой связи и изменением нормативно-правовой базы в области почтовой связи.

Реструктуризация организаций федеральной почтовой связи позволит за счет оптимизации организационной структуры задействовать имеющийся производственный и рыночный потенциал, увеличить доходы за счет проведения единой маркетинговой политики, что, в свою очередь, обеспечит уровень рентабельности, достаточный для развития и полномасштабного совершенствования деятельности, и повысит качество оказываемых услуг.

Обладание уникальной сетевой инфраструктурой, охватывающей большинство населенных пунктов России, дает федеральной почтовой связи преимущество в деятельности, которое дополняется неудовлетворенным спросом пользователей на дешевые услуги высокого качества. Анализ спроса на услуги почтовой связи показывает, что внешние экономические факторы снижают спрос населения на 31 процент и делового сектора - на 27 процентов, а внутрипроизводственные факторы (низкая скорость пересылки, нарушение гарантии сохранности, недостаточный технологический уровень производства) снижают спрос населения на 27 процентов и делового сектора - на 21 процент. При наличии достаточной платежеспособности и соответствии соотношения цена/качество спросу населения возможно в 1,6-2,2 раза увеличить объем потребления услуг почтовой связи и в 3 раза увеличить расходы на их приобретение.

Для выбора наиболее оптимального варианта реструктуризации федеральной почтовой связи были разработаны 3 сценария.

Сценарий I - сохранена существующая организационная структура федеральной почтовой связи.

Результаты функционирования существующей организационной структуры федеральной почтовой связи показывают, что административный ресурс управления разобщенными предприятиями, в лучшем случае, сможет обеспечить существующее качество услуг и рентабельность производства в пределах 3-4 процентов.

Сценарий II - реструктуризация организаций федеральной почтовой связи проведена без реализации мероприятий по развитию рынка услуг почтовой связи.

Создание федерального оператора почтовой связи позволит существенно повысить финансовую устойчивость за счет реструктуризации внутренних и внешних долгов, концентрации свободных средств на приоритетных направлениях, технической модернизации, оказания новых сетевых услуг почтовой связи и сокращения непроизводительных затрат прочих видов деятельности.

Сценарий III - реструктуризация организаций федеральной почтовой связи проведена путем реализации мероприятий по развитию рынка услуг почтовой связи.

Централизация управления федеральной почтовой связью по всем направлениям производственной и финансовой деятельности позволит расширить спектр высококачественных услуг, увеличить их объем в 2,2 раза и привести соотношение цена/качество в соответствие со спросом, что обеспечит опережение роста выручки от реализации услуг над издержками производства.

Сочетание возможностей централизованного управления федеральной почтовой связью и развития рынка услуг почтовой связи обусловливает ускоренные темпы роста экономических показателей.

Высокий уровень качества услуг почтовой связи при доступных для большей части потребителей тарифах позволит федеральной почтовой связи изменить конъюнктуру рынка услуг почтовой связи.

Исходя из анализа предложенных сценариев следует, что наиболее оптимальной является реструктуризация организаций федеральной почтовой связи по сценарию III.

Централизация управления в рамках федерального оператора почтовой связи, реализация координированной тарифной и технологической политики, укрепление дисциплины внутренних платежей, контроль тарификации услуг и устранение непроизводительных потерь в результате разобщенной деятельности региональных организаций федеральной почтовой связи позволят выйти на уровень рентабельности, способствующий устойчивому развитию федеральной почтовой связи, а реформирование рынка услуг почтовой связи приведет, в свою очередь, к конкуренции федерального и негосударственных операторов почтовой связи.

ПРИЛОЖЕНИЕ N 2
к распоряжению Правительства
Российской Федерации
от 28 июня 2002 г.
N 885-р