Законодательная база Российской Федерации

ПРИКАЗ Минпромэнерго РФ от 21.12.2004 N 176 "ОБ УТВЕРЖДЕНИИ МЕТОДИЧЕСКИХ РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО РАЗРАБОТКЕ И ПОДГОТОВКЕ К ПРИНЯТИЮ ПРОЕКТОВ ТЕХНИЧЕСКИХ РЕГЛАМЕНТОВ"

1.1. Настоящие Методические рекомендации носят рекомендательный характер для использования при разработке и анализе общих и специальных технических регламентов (далее - регламент), подпадающих под действие Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (далее - Закон), и направлены на написание технического регламента в статусе проекта федерального закона, как наиболее сложного варианта нормативно-правового документа.

1.2. Цель разработки этих методических рекомендаций - оказание помощи разработчикам проектов регламентов и в соответствии со статьей 3 Закона обеспечение применения единых правил установления в регламентах обязательных требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации с учетом других требований указанной статьи.

Приведенные в тексте методических рекомендаций прямые цитаты из Закона выделены курсивом с той целью, чтобы разработчик проекта регламента мог отличить обязательные требования ФЗ от комментариев, рекомендаций и предложений, подлежащих дальнейшему обсуждению и проверке на практике.

1.3. При разработке методических рекомендаций учитывалось, что такая законотворческая деятельность, как разработка и утверждение регламентов, касается вопросов безопасности государства, людей, окружающей среды, сооружений и технических систем. Поэтому особое внимание в методических рекомендациях уделено организации технического регулирования таким образом, чтобы оно основывалось на научных исследованиях, практическом опыте обеспечения безопасности всего жизненного цикла опасной продукции и других подобных объектов (в том числе международном) и не противоречило законодательству Российской Федерации.

1.4. Продукция, процессы ее производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации выступают в качестве объекта технического регулирования (далее - ОТР). Основным предметом регламента является установление требований, обеспечивающих безопасность всех перечисленных ОТР. Исходя из требований Закона, установление подобных требований фактически должно регламентировать две взаимосвязанные области деятельности:

содержательную (разрабатывается и обосновывается смысловая часть требований);

организационно-правовую (научно-технические документы получают форму правовых, высшим из которых является технический регламент).

1.5. В содержательной области результатом работы являются:

представление регламента, как правового акта, включающего обоснование необходимости его принятия, в т.ч. и финансово-экономическое обоснование,

описание ОТР с технической точки зрения и его представление в регламенте,

выбор и обоснование требований, обеспечивающих безопасность ОТР,

выбор и обоснование способов подтверждения соответствия установленным требованиям.

В организационно-правовой области результатом работы являются:

установление особенностей проведения контроля (надзора) за выполнением требований регламента (если это необходимо),

установление требований к переходному периоду до вступления в силу требований регламента,

оформление регламента как юридического документа,

выполнение процедуры разработки и принятия регламента.

1.6. Закон предусматривает практически полную прозрачность при подготовке проекта регламента к принятию в качестве правового документа. Это неизбежно будет способствовать придирчивому анализу проекта со стороны научных, административных и производственных организаций, ведущих специалистов в России и за рубежом. Поэтому рекомендуется параллельно разработке проекта вести такой документ, как "Пояснительная записка", в котором не только давать обоснования всем принимаемым решениям, но и предусматривать возможные возражения. Предлагаемая методика написания документа может в значительной мере облегчить и прохождение публичного обсуждения.

Вероятные позиции оппонентов могут базироваться на проблемах:

корректности идентификации ОТР;

рациональности использования альтернативных технических подходов к проблеме;

возможности решения проблемы путем принятия стандартов или методами, не требующими вмешательства государства;

установления излишних ограничений на экономическую деятельность;

гармонизации с аналогичными зарубежными или международными документами.

Могут предлагаться альтернативные подходы, например, такие как:

использование положений действующего законодательства;

применение норм и практических приемов страхования;

активизация экономических рычагов (страхование, налоги, ценовая политика и пр.);

разработка стандартов и/или других нормативно-технических документов;

внедрение образовательных программ;

ориентирование общественных организаций и формирование общественного мнения и т.п.

1.7. В настоящих методических рекомендациях применяются те же термины, которые использованы в Законе. Необходимые уточнения и комментарии к ним, а также другие понятия, использованные при написании рекомендаций, приведены в приложении N 1.

2.1. Представительная часть регламента включает область заглавия и формулировку целей разработки регламента и области его применения (при необходимости).

2.2. При выборе подходящего заглавия разработчик должен учитывать, что должны быть отражены два момента: собственно название и указание вида разрабатываемого регламента.

Остальные позиции текста в этой области носят формальный характер и определяются исключительно правилами оформления нормативных актов (раздел 5 Методических рекомендаций).

2.2.1. Название (заголовок) регламента как правового документа должно представлять собой специфическую редакцию предмета документа, его темы или цели принятия данного регламента. Обязательными его элементами (словами, словосочетаниями) должны быть наименование ОТР и термин, имеющий отношение к проблемам безопасности.

Поэтому перед составлением названия полезно написать краткую аннотацию будущего документа и точно определить предмет регламента. Желательно, чтобы в результате этой операции ОТР был не только назван, но и отнесен к некоторой предметной классификации. Об этом должна быть написана краткая справка в пояснительной записке к проекту регламента. Общая характеристика действующих классификационных схем дана в приложении N 2. Если не одна из них не устраивает разработчика регламента, то он вправе дать свою систему, но при этом надо обязательно пояснить ее структуру, основания и принципы построения. Общие рекомендации по этим операциям также даны в приложении N 2.

По структуре название должно соответствовать стилистике названий нормативных актов Российской Федерации.

2.2.2. Согласно требованиям ст. 8 Закона возможна разработка только двух видов технических регламентов: Общих и специальных.

2.3. Формулировка цели разрабатываемого регламента должна учитывать положения п. 1 статьи 6 Закона: "Технический регламент принимается в целях: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей)", с учетом специфической конкретизации, учитывающей особенности выбранного ОТР.

2.4. Описание области применения регламента

2.4.1. Описание области применения регламента целесообразно проводить с учетом требований действующих нормативных документов, таких как Перечень ЕЭК по стандартизации. Организация Объединенных наций/Экономический и социальный совет. Публикация N CE/STAND/20/Rev/5.

2.4.2. В число уточнений области применения могут входить географические (территориальные) реквизиты. В этом случае необходимо строго придерживаться принятых для них обозначений. Если необходимые географические наименования отсутствуют в этих документах, следует пользоваться энциклопедическими изданиями последнего года выпуска. Обращаем внимание разработчиков на то, что применение в заголовке регламента географического названия требует дополнительного обоснования и соответствующих финансово-экономических расчетов.

3.1. Общее представление об ОТР.

3.1.1. В соответствии с определением понятия "технический регламент", установленным Законом, сфера действия регламентов как законодательных актов распространяется на:

материальные объекты (различные виды продукции, в т.ч. здания, строения, сооружения);

технологические процессы (производство, эксплуатация, хранение, перевозка, реализация и утилизация).

Эти два объекта технического регулирования взаимосвязаны:

с одной стороны, требования к параметрам материального объекта должны быть сформулированы для всех стадий жизненного цикла изделия, которые соответствуют названным группам технологических процессов,

с другой стороны, требования к технологиям должны включать не только требования к оборудованию, режимам обработки и вспомогательным материалам, но и учитывать возможные вредные воздействия свойств изделия в технологическом процессе.

3.1.2. Область действия регламента определяется только теми объектами технического регулирования, которые в нем перечислены. В Законе нет явных ограничений на размер и состав такого перечня, что при необходимости позволяет в одном техническом регламенте предъявлять требования к нескольким объектам, существенно различающимся типами и функциональным назначением. Вместе с тем при определении области действия регламента желательно исходить из соображений целесообразности охвата одним нормативным документом нескольких однородных объектов. В большинстве случаев при разработке регламента уместно ограничиться всего одним видом (типом) объектов, что упростит не только подготовку и принятие документа, но и дальнейшее его применение. Следует также предусматривать, что недостаточное обоснование в отношении хотя бы одного из названных в регламенте объектов может служить основанием для отказа в утверждении всего документа.

Однако в некоторых случаях включение в регламент нескольких видов объектов технического регулирования может оказаться вполне обоснованным, например, включение:

разнотипных объектов, имеющих связанное функциональное назначение;

объектов, требования к которым должны выполняться одним лицом (например, одновременно участвующему как в процессе производства продукции, так и в процессе эксплуатации средств этого производства).

объектов, участвующих в едином технологическом процессе.

При составлении подобных перечней объектов технического регулирования необходимо руководствоваться соображениями удобства последующего применения регламентов.

3.1.3. Любому ОТР в регламенте должны быть присвоены две группы реквизитов:

1) идентификационные (собственное наименование ОТР, идентификационный код по соответствующему классификатору, наименование высшей классификационной группировки);

собственное наименование ОТР на английском языке, соответствующее аналогичной зарубежной продукции или технологическому процессу;

2) свойства (характеристики свойств, физические величины), к которым, собственно, и устанавливаются требования в регламенте.

3.1.4. Основаниями для признания продукции или технологии опасным объектом и принятия решения о разработке регламента могут служить:

официально зарегистрированная чрезвычайная ситуация (далее - ЧС) в Российской Федерации или за рубежом, где данный или подобный объект либо послужил источником ЧС либо, испытав какие-либо воздействия в процессе ЧС, увеличил ее масштабы;

результаты теоретических и/или экспериментальных исследований в области безопасности, в т.ч. прогнозы глобальных изменений внешней среды.

3.2. Идентификационные реквизиты материальных объектов

3.2.1. Особенности заполнения данного раздела проекта регламента, в котором ОТР, которые могут быть продукцией или процессами, присваиваются идентификационные реквизиты, показаны на примере.

Наименование: газотурбовоз

Код по классификатору: 31 8100 (Общероссийский классификатор продукции ОК 005-93 (ОКП) (утв. Постановлением Госстандарта РФ от 30 декабря 1993 г. N 301) (разделы 01 - 34) (в ред. изменений N N 1 - 31 ОКП) (с изм. и доп. N N 32/2000, 33/2000, 34/2000, 35/2001, 36/2001, 37/2001, 38/2001, 39/2001, 40/2001, 41/2001, 42/2001, 43/2001, 44/2002, 45/2002, 46/2002, 47/2002, 48/2002, 49/2002, 50/2002, 51/2002, 52/2002, 53/2003, 54/2003, 55/2003, 56/2003, 57/2003, 58/2003, 59/2003, 60/2003, 61/2003, 62/2003, 63/2003, 64/2003, 65/2004, 66/2004, 67/2004, 68/2004, 69/2004), далее - ОКП.

Высшая классификационная группировка: тепловоз.

3.2.2. Если ОТР являются изделия или сырье, их собственные наименования должны точно соответствовать данным, приведенным в ОКП.

В случае, когда заданное условие точно соблюсти невозможно, допустимы альтернативные варианты:

а) если наименование отсутствует в ОКП, то записывается авторское наименование, а в сопроводительной документации излагается обоснование его выбора. При этом во избежание трудностей и спорных вопросов идентификации следует дать ссылку на продукцию-аналог, присутствующую в ОКП;

б) рекомендуемыми источниками информации могут также являться документы в области стандартизации, справочная литература (энциклопедии, словари, справочники), научно-технические документы (для принципиально новой продукции). Допускается использование нормативных документов, срок действия которых прекращен (ГОСТы, ГОСТы Р, ОСТы, МР, МУ). В этих случаях они приравниваются к научно-технической документации, а заимствование термина должно сопровождаться не только ссылкой на источник, но и соответствующим обоснованием. Согласно ст. 44 Закона приоритетными являются документы, составляющие Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов;

в) в соответствии с пунктом 3 статьи 7 Закона регламент "должен содержать исчерпывающий перечень продукции", в отношении которой устанавливаются его требования. Поэтому, когда авторы проекта регламента предполагают, что не все типы данной продукции должны подпадать под действие регламента, т.е. из более высокой группы продукции, обозначенной в ОКП, должны быть исключены некоторые более низкие, а они отсутствуют в ОКП, то необходимо:

либо дать примечание об исключении неконтролируемой группы продукции (например, "за исключением тепловозов маневровых или внутризаводского использования"),

либо уточнить группировку в соответствии с принятой в данной отрасли классификацией (например, "тепловозы для магистральных линий");

г) при выборе варианта конкретизации наименования следует прежде всего обеспечить однозначность идентификации, редактирование этого текста может проводиться только без нарушения этого условия.

3.2.3. Указанный для ОТР код должен строго соответствовать коду в ОКП и содержать не менее двух знаков.

В том случае, когда данная группа продукции отсутствует в ОКП, следует обязательно указать высшую классификационную группировку и ее код.

3.2.4. Описание высшей классификационной группировки выполняется в соответствии с п. 3.2.2 Методических рекомендаций. Ее код приводится только в тех случаях, когда в соответствии с п. 3.2.3 невозможно указать код продукции, требования к которой регламентируются.

3.2.5. Эквивалент наименования продукции на английском языке следует заимствовать из действующих отечественных нормативных документов или официальных переводов иностранных нормативных документов, если они имеются.

В случае отсутствия этих изданий источниками информации могут служить иностранные документы с описанием аналогичных изделий, терминологические словари и энциклопедии. Допустимо также использовать нормативные документы прежних лет издания (стандарты разного уровня, методические указания и рекомендации). Применение этих источников должно быть обосновано в тексте пояснительной записки к регламенту.

Если полный зарубежный аналог изделия отсутствует, следует привести английский эквивалент наименования высшей классификационной группировки на английском языке.

3.3. Характеристики материальных объектов

3.3.1. Эта часть регламента составляет предмет нормотворчества и именно ее содержание обеспечивает достижение регламентом целей, поставленных в статье 6 Закона. Поэтому в этой части необходимо обеспечить точную идентификацию характеристик, логическое и терминологическое единство.

При работе с регламентами необходимо формулировать в них минимальные, но исчерпывающие требования и по возможности избегать включения в них готовых технических решений, если таковые могут ограничивать движение научно-технического прогресса.

3.3.2. Характеристики материальных объектов в регламенте для удобства анализа целесообразно разделить на следующие группы:

характеристики материалов и веществ, из которых изготовлена продукция;

структура и/или конструкция продукции (изделий, технических систем);

эксплуатационные (функциональные) характеристики, в т.ч. свойства, определяющие особенности хранения и реализации;

характеристики основных и побочных продуктов, являющихся результатом использования продукции по назначению;

характеристики, определяющие особенности утилизации.

Описание порядка установления требований к характеристикам приведено в разделе методических рекомендаций.

3.3.3. Характеристики материалов и веществ рекомендуется именовать в соответствии с Классификатором свойств веществ и материалов (Москва, Издательство стандартов, 1980. - 132 с.) или другой систематизацией, прошедшей научную апробацию. Отклонения от указанных наименований допускаются со ссылкой на источник, откуда взят соответствующий синоним, и обоснованием замены. В случае невозможности соблюсти это условие следует руководствоваться рекомендациями подпункта "б" пункта 3.2.2. При этом приоритетными считаются документы, подготовленные при участии МЧС России и/или Российской академией наук.

Для оценки опасности каждого ОТР, названного в проекте регламента, необходимо проанализировать все характеристики с учетом их проявления в штатных и нештатных ситуациях. В тех случаях, когда опасность и связанный с ней риск не могут быть оценены для каждой характеристики отдельно, рекомендуется пользоваться методами, описанными в пункте 4.1.8 настоящих Методических рекомендаций.

3.4. Идентификационные реквизиты технологических процессов целесообразно выбирать, основываясь на положениях стандартов системы разработки и постановки продукции на производство (СРПП).

3.5. Характеристики технологических процессов

При подготовке регламента необходимо провести анализ опасностей на всех стадиях жизненного цикла продукции. В Законе названы этапы: производство, эксплуатация, хранение, перевозка, реализация и утилизация. Для удобства рекомендуется прописывать этапы жизненного цикла более детально, разделив некоторые этапы на подэтапы: проектирование, изготовление, испытания, использование по назначению, обслуживание (если оно предусмотрено в процессах использования по назначению), ремонт, транспортирование, хранение (консервация), утилизация.

3.6. Общие правила идентификации ОТР

Идентификацию ОТР удобно обеспечивать в два этапа: сначала по названию, затем по перечню свойств. Оба этапа в целях совместимости и однозначности информации (данных об ОТР) обеспечиваются классификаторами, как это описано выше.

При использовании перечня свойств в качестве идентификационного признака необходимо, чтобы каждое свойство сопровождалось указанием соответствующих физических величин и методов их измерения.

4.1. Общие рекомендации

4.1.1. Требования к ОТР формируются таким образом, чтобы их соблюдение могло предотвратить опасные проявления свойств ОТР. В соответствии с определением понятия "требования" они должны быть выражены в регламенте в виде некоторого набора свойств и/или параметров процесса и значений физических величин, характеризующих свойства. Одновременно должны быть описаны критерии выбора этих свойств и величин. Если в регламенте требования приводятся в виде методики обеспечения безопасности, должно быть указано, как можно конкретно реализовать эту методику.

Набор выбранных свойств формируется по их принадлежности к группам, указанным в пункте 3.3.2.

Критерием выбора согласно статье 6 Закона служит значимость характеристик для обеспечения:

"защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;

предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей".

4.1.2. Регламентированию подлежат характеристики, влияющие согласно статье 7 Закона на безопасность защищаемых объектов от:

излучений,

биологических воздействий,

взрывов,

механических воздействий,

пожаров,

промышленных опасностей,

термических воздействий,

химических воздействий,

поражений электрическим током и электромагнитными полями,

ядерного и радиационного влияния.

Регламентируются также характеристики, обеспечивающие электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования,

единство измерений.

Защищаемые объекты понимаются согласно требованиям статьи 6 Закона.

4.1.3. Согласно статье 7 Закона в регламенте должны быть установлены минимально необходимые требования, т.е., указывая численные значения характеристик, следует использовать формулировки типа "не ниже", "не выше".

4.1.4. В соответствии с принципом "соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития" (статья 3 Закона) следует провести сравнительный анализ:

экономической целесообразности устанавливаемых требований (т.е. оценить, что рациональнее - улучшить характеристики продукции или повысить другие меры защиты);

перспективности выпуска продукции (других ОТР);

существования надежных с метрологической точки зрения методов определения характеристик и необходимых апробированных методов расчета.

4.1.5. В соответствии с принципом "единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия" (статья 3 Закона) рекомендуется приводить в пояснительной записке к регламенту указания по выбору методов определения устанавливаемых характеристик с обоснованием. При составлении указаний следует иметь в виду, что:

"Правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а также правила отбора образцов для проведения исследований (испытаний) и измерений, необходимые для применения технических регламентов, разрабатываются с соблюдением положений статьи 9 настоящего Федерального закона федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции в течение шести месяцев со дня официального опубликования технических регламентов и утверждаются Правительством Российской Федерации".

4.1.6. В тексте регламента надо обосновать, что набор выбранных свойств и комплекс установленных требований к ним полностью обеспечивает данный вид безопасности.

4.1.7. Одной из целей принятия регламента названо "предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей". Обязательным условием решения этой комплексной задачи являются меры, приведенные в предыдущих разделах и относящиеся к обеспечению полноты и достоверности свойств и требований к ним. Очень важно обеспечить ясность и точность применения понятий и не двойного многозначного толкования терминов.

4.1.8. Для учета действия набора свойств рекомендуется применять системный анализ продукции. В этом случае ОТР рассматривается и описывается как техническая система, взаимодействующая с внешней средой (приложение N 2).

В качестве основы для проведения системного анализа рекомендуется использовать структурную схему ОТР совместно с разработанными правилами ее применения (приложение N 3).

Структурная схема представляет собой описание объекта как набора взаимодействующих элементов. Эти взаимодействия могут быть техническими (порождаемыми реальными физическими процессами в пространстве и времени) и логическими (например, отражающими причинно-следственные связи). При этом каждый элемент должен обладать свойством целостности, то есть однозначно определяться некоторым конечным набором свойств (в частности, технических характеристик), позволяющих отследить любое влияние элемента на поведение системы в целом. Сама структура, в свою очередь, должна удовлетворять свойству полноты: любое ее поведение должно быть объяснимо только с помощью анализа взаимодействия составляющих элементов.

Конкретный вид структурной схемы может быть произвольным. Разработчик проекта регламента (далее - разработчик) может использовать рисунки, чертежи, диаграммы, таблицы, другие виды графического представления информации. Допустимо текстовое описание как отдельных частей, так и всей рассматриваемой системы. Уровень обобщения, определяемый характером рассматриваемых элементов структурной схемы, и степень детализации (которая может выражаться в количестве используемых элементов и их учтенных свойств) также выбираются разработчиком.

Описываемая структурной схемой система моделирует те характеристики объекта технического регулирования, которые разработчик сам считает нужным выделить и исследовать в целях обеспечения безопасности. Связь между структурной схемой и реальными объектами осуществляют правила применения, дополнительно предлагаемые отдельно для каждой используемой схемы самим разработчиком в тех случаях, когда это представляется ему целесообразным.

На этапе проведения предварительного анализа рисков структурная схема объекта технического регулирования служит для иллюстрации возможного поведения системы, поэтому она должна быть представлена таким образом, чтобы были видны все потенциальные риски, превышающие предельный уровень, а также предполагаемые причины их возникновения. Такое представление впоследствии будет служить обоснованием необходимости принятия регламента.

Структурная схема является одной из основ для идентификации ОТР. Выбор структурной схемы важен потому, что, во-первых, вид схемы будет определять сферу применимости требований регламента, а во-вторых, правильный выбор схемы устраняет возможность задания в техническом регламенте требований, определяющих конструкцию или исполнение объекта, в тех случаях, когда это не вызвано требованиями обеспечения безопасности (пункт 4 статьи 7 Закона).

Кроме того, структурная схема ОТР используется на этапе определения обязательных требований безопасности. Путем анализа взаимодействия составных элементов выявляются возможные потенциально опасные сценарии поведения системы, описываемой структурной схемой, и для каждого из этих сценариев задаются обязательные требования безопасности, минимально необходимые для достижения целей, указанных в статье 6 Закона.

Рекомендации по построению структурных схем приведены в приложении N 3.

4.1.9. На следующем этапе работы целесообразно рассмотреть все возможные потенциальные опасности для защищаемых объектов, которые могут возникать на всех определенных Законом стадиях жизненного цикла продукции (эксплуатация, хранение, перевозка, реализация и утилизация). Образец построения базового перечня опасностей приведен в приложении N 4.

На основании сформированного перечня опасностей в соответствии с требованиями пункта 4 статьи 8 Закона принимается решение о подготовке общего или специального технического регламента.

Анализ опасностей, порождаемых ОТР, выполняется с помощью структурной схемы и включает в наиболее полном виде следующие разделы:

построение структурной схемы ОТР;

правила применения схемы (и, как следствие, идентификации и включение реальных объектов в предметную область регламента);

анализ взаимодействий элементов системы, описываемой структурной схемой;

перечисление сценариев, описывающих развитие опасных ситуаций (либо методика по их выявлению) с указанием требований безопасности;

описание потенциально опасных сценариев поведения системы (предъявляется для обоснования необходимости разработки регламента);

выбор механизмов подтверждения соответствия.

При этом необходимо учитывать ограничение: обязательные требования безопасности, устанавливаемые в рамках регламента, могут быть сформулированы только для реальных свойств системы, которые учтены в используемой модели, описываемой структурной схемой.

4.1.10. Предъявляя требования безопасности, разработчик может действовать, руководствуясь одним из двух рекомендуемых подходов.

Первый подход предусматривает явное и исчерпывающее перечисление сценариев поведения системы, описывающих опасное поведение ОТР, с указанием потенциально возможных опасностей, превышающих предельно допустимый уровень, и требований, обеспечивающих устранение или снижение уровня таких опасностей.

Второй подход дает разработчику возможность самому предложить обязательный алгоритм исследования любой из используемых им структурных схем и зафиксировать его в проекте регламента. Этот алгоритм должен в полной мере отражать взгляды разработчика на то, как нужно анализировать поведение системы, описываемой структурной схемой, чтобы учесть все риски и сформулировать необходимые требования. Предлагаемый алгоритм (или методика) исследования системы должен быть ясно и недвусмысленно изложен в тексте проекта, обладать свойствами конечности и дискретности шагов (другими словами, он обязан быть однозначно и полностью реализуем на практике в процессе подтверждения соответствия требованиям регламента). Вопросы, касающиеся анализа поведения систем, описываемых структурными схемами, могут изучаться при оценке риска (например, методом FEMA).

Важно помнить, что требования, полученные на основе анализа используемой структурной схемы, в дальнейшем будут предъявляться к реальным ОТР лишь в той мере, которая задается правилами применения данной схемы.

4.2. Рекомендации по выбору свойств

4.2.1. Защита от излучений

В этом случае, как правило, действие различных видов излучений на объекты, подвергаемые потенциальной опасности, может рассматриваться независимо. Синергетические эффекты присутствуют, но они связаны с ухудшением общего состояния объекта. Возможно также суммирование эффектов воздействия одного вида излучения, например, для нейтронного излучения. Основными свойствами, характеризующими опасность излучения (кроме характеризующих его природу), являются его мощность и проникающая способность. Как правило, на основе анализа этих свойств формируются требования безопасности.

4.2.2. Защита от биологических опасностей

4.2.2.1. Ввиду сложности природы биологических опасностей защите от них должно быть уделено особое внимание, как это предписывается Законом. В пункте 9 статьи 7 Закона предписывается необходимость учета всех факторов, определяющих действие биологических опасностей: "Ветеринарно-санитарными и фитосанитарными мерами могут предусматриваться требования к продукции, методам ее обработки и производства, процедурам испытания продукции, инспектирования, подтверждения соответствия, карантинные правила, в том числе требования, связанные с перевозкой животных и растений, необходимых для обеспечения жизни или здоровья животных и растений во время их перевозки материалов, а также методы и процедуры отбора проб, методы исследования и оценки риска и иные содержащиеся в технических регламентах требования". В этом же пункте статьи 7 указывается на необходимость требуемой оперативности: "В случае, если безотлагательное применение ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер необходимо для достижения целей ветеринарно-санитарной и фитосанитарной защиты, а соответствующее научное обоснование является недостаточным или не может быть получено в необходимые сроки, ветеринарно-санитарные или фитосанитарные меры, предусмотренные техническими регламентами в отношении определенных видов продукции, могут быть применены на основе имеющейся информации, в том числе информации, полученной от соответствующих международных организаций, властей иностранных государств, информации о применяемых другими государствами соответствующих мерах или иной информации".

При оценке биологических опасностей должны быть учтены:

все потенциальные источники биологических опасностей;

возможные пути и способы воздействия этих источников на защищаемые объекты;

все возможные последствия опасных воздействий.

При действии биологических источников риска необходимо учитывать климатические и географические факторы.

Разработка ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер должна проводиться с учетом следующих экономических факторов:

потенциального ущерба от уменьшения объема производства продукции или ее продаж в случае проникновения, закрепления или распространения какого-либо вредителя или заболевания;

расходов на борьбу и/или ликвидацию источников биологической опасности;

оценки эффективности применяемых альтернативных мер для снижения рисков.

При написании этого раздела в регламенте рекомендуется учитывать современные санитарные нормы, правила и другие нормативные документы Минздравсоцразвития России и Ростехнадзора.

4.2.3. Защита от взрывов

При разработке требований по защите от взрывов можно использовать ГОСТ Р 51330.11-99 Смеси взрывоопасные. Классификация и методы испытаний. Также необходимо учитывать правила и другие нормативные документы МЧС России и Ростехнадзора, а также современные санитарные нормы Минздравсоцразвития России.

4.2.4. Защита от механических воздействий

4.2.4.1. Опасные классы и виды механических воздействий многочисленны, достаточно хорошо исследованы и описаны. Рекомендуется отдельно рассматривать воздействия на техногенные разработки: конструкции, устройства, здания, строения, сооружения, т.е. на то, что проектируется и разрабатывается, и действующие на людей, имущество, окружающую среду.

Для техногенных устройств и конструкций типа машин и оборудования за основу подхода могут быть взяты ГОСТ ИСО/ТО 12100-1-2001 Безопасность оборудования. Основные понятия, общие принципы конструирования. Часть 1. Основные термины, методика и ГОСТ ИСО/ТО 12100-2-2002 Безопасность оборудования. Основные понятия, общие принципы конструирования. Часть 2. Технические правила и технические требования. При установлении конкретных требований следует руководствоваться положениями раздела 3.1 настоящих Методических рекомендаций.

Для второй группы защищаемых объектов в приложении 4 приведен примерный перечень опасностей, на основе которого необходимо построить аналогичный соответствующий для выбранных видов ОТР, и действовать на основе рекомендаций раздела 3.1 настоящих Методических рекомендаций.

4.2.5. Защита от пожаров

При обеспечении пожарной безопасности необходимо помнить, что защитные меры состоят из двух частей: недопущения возгорания и эффективности средств пожаротушения. Для выполнения первой части защитных мер необходимо идентифицировать все источники потенциального возгорания, рассмотреть возможные способы их воспламенения и сценарии горения. Рекомендуется использовать общий подход раздела 3.1 настоящих Методических рекомендаций.

При определении достаточности средств пожаротушения и других средств спасения необходимо, исходя из полученных возможных сценариев пожаров, оценить эффективность этих средств, включая мощность средств борьбы с огнем, наличие необходимых путей эвакуации, обеспечение свободного подъезда пожарной техники, аварийных выходов и т.п.

При написании этого раздела в регламенте рекомендуется использовать содержание:

ГОСТ 12.1.004-91 <*> ССБТ. Пожарная безопасность. Общие требования;

ГОСТ 12.1.018-93 ССБТ. Пожарная безопасность. Электростатическая искробезопасность. Общие требования,

а также другие нормы, правила и нормативные документы Минздравсоцразвития России, МЧС России и Ростехнадзора.

4.2.6. Защита от промышленных опасностей

В этом разделе необходимо комплексное рассмотрение всех потенциальных опасностей, присущих данному производству, с учетом используемых технологий и оборудования по общей схеме, приведенной в пункте 3 данных рекомендаций.

4.2.7. Защита от термических воздействий

В этом разделе рассматриваются все потенциальные опасности и способы их реализации, порождаемые действием высоких и низких температур любой природы с учетом всех возможных способов их воздействия на защищаемые объекты. Должны также учитываться вторичные эффекты действия температур: возгорание, замерзание, разрушение и т.п.

4.2.8. Защита от химических воздействий

При написании этого раздела необходимо выделить и идентифицировать все источники химических воздействий, описать сценарии их действия на защищаемые объекты. Требуется также учесть синергетические эффекты. Необходимо принять во внимание положения стандартов:

ГОСТ 12.1.007-76 <*> ССБТ. Вредные вещества. Классификация и общие требования безопасности;

ГОСТ 12.1.014-84 ССБТ. Воздух рабочей зоны. Метод измерения концентрации вредных веществ индикаторными трубками;

ГОСТ 12.1.019-76 ССБТ. Воздух рабочей зоны. Требования к методикам измерения концентраций вредных веществ.

Должны быть учтены современные санитарные нормы, правила и другие нормативные документы Минздравсоцразвития России и Ростехнадзора.

Уточнение требования химической безопасности необходимо проводить с учетом особенностей защиты объектов, не вошедших в перечисленные выше документы.

4.2.9. Защита от поражений электрическим током и электромагнитными полями

При написании этого раздела в регламенте рекомендуется брать за основу содержание

ГОСТ 12.1.002-76 ССБТ. Электрические поля промышленной частоты. Допустимые уровни напряженности и требования к проведению контроля на рабочих местах;

ГОСТ 12.1.009-76 ССБТ. Электробезопасность. Термины и определения;

ГОСТ 12.1.006-84 <*> ССБТ. Электромагнитные поля радиочастот. Допустимые уровни на рабочих местах и требования к проведению контроля;

ГОСТ 12.1.019-79 ССБТ. Электробезопасность. Общие требования и номенклатура видов защиты;

ГОСТ Р 50030.2-99. Аппаратура распределения и управления низковольтная. Часть 2. Автоматические выключатели,

а также другие современные санитарные нормы, правила и другие нормативные документы Минздравсоцразвития России и Ростехнадзора.

Уточнение требований электробезопасности необходимо проводить с учетом объектов защиты, не вошедших в указанные выше документы.

4.2.10. Защита от ядерного и радиационного воздействия.

При написании этого раздела должны быть выявлены и идентифицированы все воздействия, определены потенциальные пути и способы воздействия на защищаемые объекты, Оценка опасностей согласно разделу 3.1 настоящих Методических рекомендаций. Должны быть учтены соответствующие документы МЧС России, Ростехнадзора и руководства по гражданской обороне.

5.1. Разработку, принятие, изменение и отмену технических регламентов, в том числе изложение текста проекта технического регламента и его оформление, рекомендуется осуществлять в соответствии с положениями нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих вопросы разработки, принятия, изменения и отмены нормативных правовых актов, с учетом особенностей, установленных статьями 9 и 10 Федерального закона "О техническом регулировании". Необходимые документы указаны в разделе "Список рекомендуемой литературы" под N 1 - 3, 5, 9 - 11, 13 - 22, 24.

На основании положений указанных правовых документов рекомендуется обратить внимание на следующее.

5.2. Новый федеральный закон не должен противоречить ранее принятым действующим законам, если его принятие не преследует цели изменить или отменить действующие нормы.

5.3. Обеспечение законности принимаемых федеральных законов предполагает:

5.3.1. соответствие содержания проекта федерального закона положениям статей 71 и 72 Конституции Российской Федерации. Не допускается необоснованное расширение объема законодательной компетенции за счет компетенции федеральных органов исполнительной власти, а также предметов ведения субъектов Российской Федерации;

5.3.2. правильный выбор формы закона, основанный на тщательной оценке возможного круга регулируемых отношений;

5.3.3. соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления закона в силу;

5.3.4. последовательное развитие и конкретизация принципов и положений Конституции Российской Федерации;

5.3.5. соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации.

5.4. При определении предмета федерального закона необходимо учитывать соотношение законов и подзаконных нормативных правовых актов, закрепленное Конституцией Российской Федерации, и критерии, характеризующие закон как акт высшей юридической силы. К таким критериям относятся:

5.4.1. значимость и стабильность регулируемых общественных отношений. Федеральный закон регулирует наиболее важные, устойчивые общественные отношения;

5.4.2. первичность нормативного регулирования отношений, составляющих предмет отрасли или института законодательства;

5.4.3. соответствие содержания закона предметам ведения Российской Федерации, закрепленным Конституцией Российской Федерации, а также положениям федеральных конституционных законов или федеральных законов, предписывающих регулирование соответствующих общественных отношений в форме федерального закона.

5.5. Приступая к работе над проектом, важно всесторонне оценить необходимость принятия закона. В этих целях рекомендуется:

5.5.1. уяснить, есть ли необходимость в принятии законодательных решений на федеральном уровне, и каков при этом должен быть объем правового регулирования;

5.5.2. четко уяснить сущность предполагаемого правового регулирования и цели, которые должны быть достигнуты изданием нового закона;

5.5.3. определить, является ли данное правовое регулирование соразмерным преследуемым целям;

5.5.4. определить место будущего закона в общей системе законодательства, в отрасли, подотрасли, институте законодательства и т.п.;

5.5.5. изучить действующие нормативные правовые акты Российской Федерации по теме проекта либо решающие близкие по содержанию вопросы; проанализировать практику применения действующих нормативных правовых актов;

5.5.6. изучить законодательство наиболее развитых зарубежных государств по рассматриваемому вопросу;

5.5.7. проанализировать предложения ученых, результаты опроса общественного мнения, и соответствующие статистические данные;

5.5.8. определить возможные последствия действия будущего закона: экономические, политические, социальные, правовые, экологические, демографические и др.;

5.5.9. определить затраты материальных, финансовых и других ресурсов, необходимых для реализации положений будущего закона, а также оценить целесообразность таких затрат с точки зрения ожидаемых результатов.

5.6. Разработка проектов федеральных законов должна основываться на полной и достоверной информации о предмете правового регулирования (на предложениях, выводах исследований, проведенных учеными-юристами, статистических данных, материалах средств массовой информации, справках о зарубежном законодательстве, экономических и иных расчетах, данных социологических исследований, информации об эффективности действия законов, ранее принятых по той же теме, а также о международных договорах Российской Федерации).

5.7. Тексты действующих нормативных правовых актов должны анализироваться по контрольным экземплярам их официальных изданий, отражающим все последующие (после принятия) изменения и дополнения, внесенные в данные акты в официальном порядке.

5.8. К подготовке проектов федеральных законов целесообразно привлекать представителей заинтересованных органов и организаций, научных учреждений, экспертов.

6.1. Текст закона должен способствовать наиболее полному и правильному его пониманию теми лицами, которым адресован закон, и соответствовать выработанным теорией и практикой правотворчества правилам законодательной техники.

6.2. Федеральный закон имеет следующие официальные реквизиты:

6.2.1. наименование формы акта: "Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации...", "Федеральный конституционный закон...", "Федеральный закон...", "Кодекс Российской Федерации..." и т.д.;

6.2.2. заголовок федерального закона;

6.2.3. дату принятия федерального закона Государственной Думой;

6.2.4. дату одобрения федерального закона Советом Федерации;

6.2.5. подпись Президента Российской Федерации;

6.2.6. место и дату подписания федерального закона;

6.2.7. регистрационный номер: "N ... ФЗ";

6.2.8. заголовок должен быть кратким и точно отражать предмет закона.

6.3. Содержание правовой нормы составляют:

6.3.1. условия, при которых эта норма должна действовать;

6.3.2. правило поведения, т.е. указание на права и обязанности участников правоотношений;

6.3.3. меры государственного принуждения (санкции), которые могут применяться к нарушителям данной нормы.

6.4. Содержание правовой нормы должно определяться исходя из:

6.4.1. целей подготавливаемого закона;

6.4.2. положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, а также международных договоров Российской Федерации;

6.4.3. принципов соответствующей отрасли права;

6.4.4. рекомендаций юридической науки о наиболее эффективном варианте правового регулирования соответствующего вида общественных отношений.

6.5. Содержание нормы права в тексте закона излагается в виде нормативных правовых предписаний - правовых формул, выражающих законченную мысль.

6.6. Рекомендуется применять следующие виды нормативных правовых предписаний:

6.6.1. предписание-принцип - закрепляет исходные, руководящие нормативные положения общего характера, имеющие значение для отдельной отрасли, подотрасли, института права либо права в целом;

6.6.2. предписание-цель;

6.6.3. предписание-дефиниция - содержит определение понятия, используемого в законе;

6.6.4. управомочивающее предписание - закрепляет субъективные права (право действовать определенным способом) граждан и иных субъектов права;

6.6.5. императивное предписание - закрепляет такой вариант поведения граждан и иных субъектов права, которому они должны неукоснительно следовать. К императивным предписаниям относятся:

6.6.5.1. обязывающее предписание - устанавливает обязанность граждан и иных субъектов права действовать определенным образом;

6.6.5.2. запрещающее предписание - устанавливает запрет на совершение каких-либо деяний (активного действия либо бездействия);

6.6.5.3. диспозитивное предписание - предоставляет возможность сторонам самим с помощью договора устанавливать права и обязанности в правоотношении, а при отсутствии такого договора восполняет пробел в волеизъявлении сторон;

6.6.5.4. предписание-стимул - содержит материальные, моральные и другие стимулы, побуждающие граждан и иных субъектов права действовать определенным образом;

: Нумерация пунктов приведена в соответствии с официальным текстом документа

6.6.5.6. бланкетное предписание - включающее отсылку к другому нормативному правовому акту, содержащему подробную регламентацию соответствующих прав и обязанностей; устанавливает ответственность за нарушение каких-либо правил поведения, закрепленных другим нормативным правовым актом;

6.6.5.7. отсылочное предписание - содержит отсылку к другой статье того же закона либо другому нормативному правовому акту или отдельной статье, иной части;

6.6.5.8. обеспечивающее предписание - закрепляет решение правотворческого органа о признании акта или его части утратившим силу либо о внесении в него изменений и дополнений.

6.6.6. При формулировании нормативного предписания рекомендуется оценить возможные последствия его применения, с тем чтобы не проектировать норм, действие которых может повлечь негативные, нежелательные для личности, общества и государства результаты.

6.6.7. Устанавливаемые законом права и обязанности должны быть реальными, соответствовать современному уровню развития регулируемых общественных отношений, иметь надежный правовой механизм их защиты и охраны.

Разработку механизма реализации норм права рекомендуется рассматривать как одну из основных задач по проектированию эффективно действующих норм права.

6.6.8. При подготовке проекта должна быть обеспечена логическая последовательность изложения правовых норм и переход от общих положений к конкретным.

Общие предписания определяют, цели закона, сферу регулируемых им отношений (предмет закона), а также принципы регулирования соответствующей отрасли законодательства либо отдельного правового института.

6.6.9. Нормы, составляющие содержание законопроекта, как правило, располагаются в следующей последовательности:

6.6.9.1. сфера действия закона;

6.6.9.2. определение основных понятий, используемых в законе;

6.6.9.3. цели и задачи;

6.6.9.4. конкретные нормативные положения;

6.6.9.5. заключительные и переходные положения.

6.6.10. Как правило, сначала формулируются регулятивные предписания (разрешающие, управомочивающие, обязывающие или запрещающие определенное поведение), а затем охранительные предписания, содержащие санкции, закрепляющие способы защиты нарушенных прав и др.

6.6.11. В случаях, когда необходимо разъяснить цели и мотивы принятия закона, в него включается вступительная часть - преамбула.

Нормативные предписания в преамбулу не включаются.

6.6.12. В зависимости от предмета закона, объема и характера нормативного материала нормативные предписания группируются в тексте проекта по отдельным структурным частям: статьям, главам, разделам.

При этом более высокую ступень деления можно использовать лишь тогда, когда низшая ступень уже использована. Например, не следует употреблять рубрику "раздел", если в законе нет глав.

Части, разделы, главы и статьи имеют заголовки.

6.6.13. В крупных систематизированных законах могут выделяться особые структурные части, содержащие общие положения, имеющие определяющее значение для содержания всего закона.

6.6.14. В законах нормативные предписания излагаются в виде статей, имеющих порядковый номер.

Статьи нумеруются арабскими цифрами. Нумерация статей в законе должна быть сквозной для всего акта.

6.6.15. Статьи могут подразделяться на абзацы, именуемые частями и имеющие порядковые номера. Части статей могут подразделяться на пункты и подпункты.

6.6.16. В статьях, содержащих перечисления, каждый абзац обозначается арабской цифрой со скобкой или буквой.

6.6.17. Если несколько нормативных правовых предписаний тесно связаны между собой и обусловливают друг друга, возможно для удобства пользования и применения помещать их в одной статье.

6.6.18. Федеральные законы излагаются на русском языке - государственном языке Российской Федерации.

6.6.19. Следует стремиться к ясности и точности изложения нормативных предписаний. Их содержание должно быть доступно и понятно должностным лицам и гражданам.

6.6.20. Нормы закона формулируются по возможности короткими, четкими фразами, доступными для понимания словами. Не допускается употребление устаревших и многозначных слов и выражений, образных сравнений, эпитетов, метафор.

В случае необходимости используются юридические, экономические, технические и другие специальные термины. При этом целесообразно давать определения малоизвестных терминов.

6.6.21. Термины должны употребляться в проекте только в одном значении в соответствии с общепринятой терминологией. При использовании понятий следует исходить из общепринятых определений, содержащихся в словарях. Для обозначения одних и тех же понятий должны использоваться одни и те же термины.

Если термины, используемые в законопроекте, имеют несколько значений или смысл, отличающийся от обычного, в тексте проекта следует указать, какой смысл придается термину, с тем чтобы обеспечить правильное толкование закона.

6.6.22. Определения наиболее важных терминов, употребляемых в законе и являющихся общими для всех его предписаний, целесообразно давать в одной статье, обычно помещаемой в начале текста.

6.6.23. Целесообразно использовать следующие виды отсылок:

6.6.23.1. отсылки к нормам данного закона для обеспечения связи между его общими и конкретными, специальными положениями;

6.6.23.2. отсылки к нормативным правовым актам более высокой юридической силы, когда необходимо выявить правообразующий источник данного закона;

6.6.23.3. отсылки к международным договорам, требующим для их исполнения принятия внутригосударственных актов.

6.6.24. Отсылки могут быть сделаны к конкретному закону в целом, его частям, отдельным статьям или отдельным их частям, к законодательству в целом.

Не допускаются отсылки к норме, которая, в свою очередь, отсылает к другой норме, а также к еще не принятым законам или иным нормативным правовым актам.

В тексте отсылки указывается название акта, к которому делается отсылка, его номер и дата опубликования, а если делается отсылка к определенным статьям этого акта, указываются также номера статей.

6.6.25. Целесообразно избегать включения в проект федерального закона примечаний.

Примечания допускаются, если необходимо дать определение какого-либо используемого в статье понятия либо поместить короткий комментарий, который поможет точнее уяснить смысл изложенных в статье предписаний.

6.6.26. В случае необходимости в законопроекты помещаются приложения.

6.6.26.1. К законопроекту могут прилагаться таблицы, графики, схемы, образцы документов.

6.6.26.2. Если приложение относится к отдельной части закона, в нем должно быть указано, к каким разделу, главе, статье оно относится.

6.6.27. В качестве обязательного компонента в федеральном законе должны быть предусмотрены специальные правовые средства, обеспечивающие его соблюдение (меры поощрения, контроля, порядок разрешения споров и т.д.), а также способы защиты установленных прав граждан и иных лиц.

В проекте закона, который содержит предписания, устанавливающие обязанности государственных и общественных органов, предприятий, организаций, должностных лиц и граждан, следует сформулировать санкции за их неисполнение в случае, если такие санкции отсутствуют в действующем законодательстве. Если же такие санкции уже предусмотрены, то следует дать отсылку к устанавливающим их действующим нормативным правовым актам.

6.6.28. В соответствии с Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации непосредственно в текст внесенного в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законопроекта должны быть включены следующие положения:

6.6.28.1. о сроке и порядке вступления в силу федерального закона или отдельных его положений;

6.6.28.2. о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального закона;

6.6.28.3. о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным законом.

6.6.29. Изменения, вносимые в действующие законы, следует оформлять в виде новой редакции изменяемых статей. Могут быть также изложены в новой редакции отдельные части статей.

Если нет необходимости полностью излагать изменяемые статьи в новой редакции, в их текст вносятся уточнения (в частности, путем исключения, добавления отдельных слов, фраз).

6.6.30. Дополнения, включаемые в действующий закон, уместно оформлять в виде новых статей закона либо частей, абзацев действующих статей и располагать в зависимости от логики изложения материала в акте.