Законодательная база Российской Федерации

УКАЗ Президента РФ от 28.04.97 N 426 "ОБ ОСНОВНЫХ ПОЛОЖЕНИЯХ СТРУКТУРНОЙ РЕФОРМЫ В СФЕРАХ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ"

Начавшийся в 1992 году переход России к рыночной экономике при одновременном переходе от унитарного к федеративному государственному устройству обусловил необходимость проведения структурных реформ в электроэнергетике России и создания новых форм внутриотраслевых и межотраслевых экономических отношений. В отрасли было проведено акционирование и началась частичная приватизация предприятий. Одновременно с реализацией планов по акционированию предприятий российской электроэнергетики была проведена ее реструктуризация, обусловленная неравномерным размещением генерирующих мощностей и зависимостью большинства российских регионов от межсистемных перетоков электроэнергии и мощности.

Выбранный способ формирования отраслевой структуры капитала, при котором контрольный пакет акций большинства отраслевых компаний принадлежит Российскому акционерному обществу "ЕЭС России", обеспечил определенную преемственность управления в условиях трудного переходного периода. Сложившаяся структура управления отраслью, которая во многом воспроизводит прежнюю систему административно-отраслевого управления, но действует уже на основе имущественных отношений, позволила за этот период решить главную задачу - обеспечить устойчивое энергоснабжение потребителей.

Вместе с тем 4-летнее функционирование частично реформированной электроэнергетики выявило ее слабые стороны, которые наряду с неблагоприятными внешними условиями (спад производства, неплатежи и другие) привели к снижению экономической эффективности деятельности отрасли.

Не обеспечивается оптимальный режим работы электростанций, что стало одной из причин увеличения удельного расхода топлива, возросли потери электроэнергии в электрических сетях энергосистем и увеличилась численность эксплуатационного персонала энергетических предприятий.

Из-за спада потребления электроэнергии более чем на порядок выросли резервы установленных мощностей в Единой энергетической системе России. Образовавшийся избыток мощности, составляющий сегодня около 70 млн. кВт, способствуя поддержанию надежности и устойчивости работы Единой энергетической системы России, является вместе с тем дополнительной нагрузкой на потребителей России и оплачивается ими.

Существенно снизилась эффективность капитального строительства. Во многом снижение эффективности инвестиционного процесса является результатом действующего порядка финансирования электроэнергетики, предусматривающего формирование финансовых источников за счет включения инвестиционной составляющей в тарифы на электрическую и тепловую энергию. Возможность получения значительных инвестиционных ресурсов за счет их "принудительного" включения в тарифы для конечных потребителей освобождает акционерные общества электроэнергетики от необходимости поиска потенциальных инвесторов, снижает требовательность к отбору эффективных проектов. Кроме того, финансирование электроэнергетики через регулируемые тарифы перекладывает весь инвестиционный риск на потребителей электроэнергии, сокращает их собственные инвестиционные возможности по модернизации производства, что не способствует энергосбережению, преодолению экономического спада и восстановлению конкурентоспособности российской промышленности.

Дальнейшее развитие в России федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности) (далее именуется - оптовый рынок) на основе конкуренции потребует внесения серьезных изменений в сферу естественной монополии в электроэнергетической отрасли.

Статус Российского акционерного общества "ЕЭС России" как холдинговой компании, контролирующей электростанции, межсистемные линии электропередачи, региональные энергоснабжающие компании, и акционерного общества "Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы России" неизбежно создает внутренние противоречия ее интересов при переходе к конкурентным отношениям в электроэнергетике.

Конфликт интересов возникает при функционировании оптового рынка, когда Российское акционерное общество "ЕЭС России", имеющее собственные генерирующие мощности, одновременно контролирует оперативно-технологическое управление оптового рынка, процессы отбора состава генерирующих мощностей и распределения нагрузки между всеми производителями, работающими на этом рынке. Недискриминационный характер выполнения операторских функций и повышение доверия участников оптового рынка к механизмам его функционирования требуют разделения функций владельца генерирующих мощностей и оператора оптового рынка. Дискриминационность проявляется и по отношению к атомным' электростанциям, функционирующим на оптовом рынке, в части их загрузки.

Кроме того, в долгосрочном плане Российское акционерное общество "ЕЭС России" объективно не заинтересовано в появлении на оптовом рынке новых генерирующих мощностей конкурирующих компаний, поскольку выход на оптовый рынок новых, более эффективных электростанций вытесняет мощности этого акционерного общества и ведет к снижению его доходов.

В целях обеспечения надежного электроснабжения российских потребителей с возможно минимальными затратами, создания благоприятных условий для притока российских и иностранных инвестиций в объекты электроэнергетики необходимо продолжить развитие конкуренции в сфере производства электрической энергии и создание оптового рынка на основе конкуренции, а также совершенствования государственного регулирования и контроля в тех сферах хозяйственной деятельности, где конкуренция нецелесообразна или невозможна (передача и распределение электроэнергии, управление оптовым рынком и т.п.).

Ожидаемым результатом создания условий для конкуренции станет предъявление жестких требований к снижению производственных издержек и повышению экономической эффективности электроэнергетических организаций.

Дальнейшее проведение реформы в 1997 - 2000 годах включает следующие основные направления.

Федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии (мощности).

1. Будет продолжена политика формирования новой системы организации оптовой торговли электроэнергией, работающей на конкурентной основе, с охватом всех регионов России, в которых она технически реализуема и экономически целесообразна.

2. Цена электрической энергии на спотовом*

рынке будет формироваться на основе конкурентного отбора заявок на ее продажу при данном уровне спроса, определяемом на основе заявок на покупку электрической энергии. Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации будет контролировать процессы формирования цен на спотовом рынке и в случае необходимости устанавливать предельный уровень на заявляемые цены.

* Спотовый рынок электроэнергии - рынок наличного товара, на котором цены определяются на основе конкурентного механизма отбора ценовых заявок, сообщаемых электростанциями оператору рынка за сутки вперед до реальной поставки электроэнергии.

Имея в виду создание организационных предпосылок для развития оптового рынка, проведения в оправданных масштабах децентрализации управления, коллегия представителей государства в Российском акционерном обществе "ЕЭС России", руководимая Первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации, будет уполномочена проводить государственную политику, направленную на:

а) создание независимой организации (оператора оптового рынка) для выполнения операторских функций (без получения прибыли) на оптовом рынке, включая осуществление расчетов и платежей;

б) разработку технико-экономических обоснований создания на базе тепловых электростанций Российского акционерного общества "ЕЭС России", включая действующие и строящиеся электростанции, ряд генерирующих компаний, каждая из которых не будет занимать монопольного положения ни в одной из энергозон оптового рынка. Вся ответственность за развитие, реконструкцию, модернизацию, вывод из эксплуатации генерирующих мощностей будет возложена на новые генерирующие компании.

ГЭС, выполняющие общесистемные функции, не передаются в состав генерирующих компаний и сохраняются в составе Российского акционерного общества "ЕЭС России". Тарифы на электрическую энергию и мощности, поставляемые этими ГЭС на оптовый рынок, продолжают регулироваться Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации;

в) проведение реструктуризации Российского акционерного общества "ЕЭС России" по инициативе коллегии представителей государства в Российском акционерном обществе "ЕЭС России". Полномочия и ответственность единоличного исполнительного органа акционерного общества за реализацию мер по реструктуризации будут оговорены в контракте, заключаемом с президентом Российского акционерного общества "ЕЭС России".

Государственное регулирование.

1. Будет завершено формирование федеральных и региональных органов регулирования сферы естественной монополии в электроэнергетике Российской Федерации. Комиссии по регулированию будут самостоятельно осуществлять свою деятельность в пределах переданных им полномочий, им будут выделены финансовые ресурсы и штат сотрудников, как это предусмотрено Федеральными законами "О естественных монополиях" и "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации".

2. Будет разработан и утвержден комплекс нормативных правовых документов по государственному регулированию тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации, которые должны:

а) обеспечивать при установлении тарифов включение всех обоснованных производственных затрат регулируемых организаций электроэнергетики и получение обоснованной прибыли на используемый капитал;

б) обеспечивать внедрение обоснованной дифференциации тарифов для различных групп потребителей и регионов Российской Федерации, в наибольшей мере отражающей различие издержек в энергоснабжении;

в) предусматривать поэтапное прекращение перекрестного субсидирования;

г) установить обоснованные тарифы на транспортировку электрической и тепловой энергии.

В целях сохранения единства технологического и оперативно-диспетчерского управления оптовым рынком и разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по формированию и развитию оптового рынка будет подготовлен и внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона "О федеральных энергетических системах", предусматривающего разграничение предметов ведения в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Будут разработаны в соответствии с этим законом типовые коммерческие лицензии на осуществление деятельности различных субъектов оптового рынка - генерирующих компаний, электросетевой компании оптового рынка, энергоснабжающих и распределительных компаний, закрепляющие функции и обязанности этих субъектов, а также применяемый метод регулирования их деятельности.

Будет прекращена практика решения частных вопросов экономического регулирования электроэнергетики путем принятия прямых правительственных и местных административных решений, входящих в компетенцию комиссий по регулированию.

Будут приняты органами регулирования деятельности субъектов естественных монополий решения по сокращению тарифного перекрестного субсидирования между группами потребителей и выравниванию тарифов для льготных потребителей энергии и промышленных потребителей.

Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации и региональные энергетические комиссии разработают и утвердят правила работы, устанавливающие четкий порядок приема и рассмотрения дел по регулированию деятельности субъектов естественных монополий.

Будут ужесточены требования ко всем потребителям по оплате поставленной им энергии.

Будет принята программа, направленная на решение проблемы неплатежей и совершенствование методов управления счетами дебиторов акционерным обществам энергетики и электрификации.

Структурную реформу предполагается осуществлять в три этапа.

I этап - 1997 год:

введение Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации двухставочных тарифов с регулируемой маржинальной ставкой платы за электроэнергию и ставкой платы за мощность, а также обоснованных тарифов на транспортировку электрической и тепловой энергии; организация конкуренции производителей электроэнергии по топливной составляющей затрат в европейской и сибирской зонах оптового рынка и сохранение регулируемой платы за мощность;

разработка конкретных мер по реализации государственной политики в электроэнергетике и передача коллегии представителей государства в Российском акционерном обществе "ЕЭС России" полномочий по управлению находящимися в федеральной собственности акциями этого акционерного общества;

подготовка и внесение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона "О федеральных энергетических системах"

разработка типовых коммерческих лицензий для всех субъектов оптового рынка - генерирующих компаний, оператора оптового рынка, сетевой компании, энергоснабжающих и распределительных компаний и проведение лицензирования деятельности участников оптового рынка;

создание независимой организации - оператора оптового рынка для выполнения операторских функций (без получения прибыли) на оптовом рынке, включая осуществление расчетов с правом проведения платежей;

разработка технико-экономических обоснований и принятие в установленном порядке решений о создании независимых от Российского акционерного общества "ЕЭС России" генерирующих компаний на базе тепловых электростанций;

создание наблюдательного совета оптового рынка, состоящего из представителей всех его участников и Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации, для контроля за деятельностью оператора оптового рынка;

создание при операторе оптового рынка расчетно-платежного центра, имеющего региональные представительства, с правом самостоятельного сбора платежей за электроэнергию, отпущенную с оптового рынка; установление контроля и обеспечение "прозрачности" работы этого расчетно-платежного центра;

обеспечение соответствия устава Российского акционерного общества "ЕЭС России" Федеральному закону "Об акционерных обществах".

II этап - 1998 год:

переход от индивидуальных к зональным ставкам платы за мощность, покупаемую у электростанций - субъектов оптового рынка; увеличение числа субъектов оптового рынка (электростанций акционерных обществ энергетики и электрификации и крупных потребителей электроэнергии);

создание ряда независимых от Российского акционерного общества "ЕЭС России" генерирующих компаний на базе тепловых электростанций этого акционерного общества;

завершение формирования нормативно-правовой базы функционирования оптового рынка, в том числе утверждение правил работы оптового рынка на принципах конкуренции и порядка расчетов между субъектами оптового рынка, разработка договоров на поставки электрической энергии и мощности, договоров на использование межсистемной электрической сети оптового рынка и сетей региональных энергоснабжающих компаний, определение условий взаимоотношений оператора оптового рынка с его участниками.

III этап - 1999-2000 годы:

переход к конкуренции электростанций на спотовом рынке по полным затратам с выводом из эксплуатации неэкономичных мощностей;

расширение состава крупных потребителей, выведенных на оптовый рынок;

участие в оптовом рынке ТЭЦ в составе акционерных обществ энергетики и электрификации;

прекращение регулирования цен на электроэнергию, формируемых на спотовом рынке, развитие контрактных отношений на оптовом рынке;

формирование структуры энергетических компаний, которая будет соответствовать условиям конкуренции.