Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 21.12.2001 N 888 "О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ "РАЗВИТИЕ НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ (2002-2004 ГОДЫ)"

В результате институциональных изменений, произошедших в Российской Федерации в последние годы, чрезвычайно актуальной стала задача развития налоговой системы, которая не соответствует экономическому развитию государства. Предпринятые ранее усилия по развитию налоговой системы в основном сводились к корректировке законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и ограничивались попытками приспособить его к текущим условиям в ущерб долгосрочным задачам построения стабильной и эффективной налоговой системы, являющейся реальным регулирующим механизмом поступательного экономического развития страны.

Практика последних лет показывает бесперспективность попыток устранения недостатков действующей налоговой системы путем внесения отдельных изменений, не связанных единой программой. Только проведение единой налоговой политики, направленной на достижение баланса интересов государства и налогоплательщика, внесение изменений в действующее законодательство и нормативно-методические материалы, раскрывающие способ исполнения законодательных актов, модернизация системы налогового администрирования с применением новых информационных платформ и современных систем ведения технологических процессов могут обеспечить решение указанной проблемы.

Введение в действие первой части и отдельных глав второй части Налогового кодекса Российской Федерации позволило решить целый ряд вопросов, связанных с взаимоотношениями налогоплательщиков и налоговых органов, определить основные инструменты, необходимые для обеспечения функционирования новой налоговой системы. Дальнейшую работу над Налоговым кодексом Российской Федерации необходимо направить на решение задач, связанных с обеспечением разумного баланса прав налогоплательщика и полномочий налоговых органов, сокращением возможности для уклонения от налогообложения со стороны налогоплательщиков.

Совершенствование законодательства Российской Федерации о налогах и сборах потребует внесения значительного количества поправок в законодательство, а также подготовки новых законодательных актов. Для обеспечения этой деятельности потребуется проведение широкого спектра научно-исследовательских работ, привлечение квалифицированных работников налоговых органов, различных организаций.

Необходимость повышения эффективности функционирования системы налоговых органов, обеспечения роста налоговой грамотности и информированности населения, дополнительно возлагаемые на Министерство Российской Федерации по налогам и сборам функции обусловливают необходимость совершенствования системы налогового администрирования.

Сложившаяся система, направленная на учет и контроль налогоплательщиков по отдельным видам налогов, ограничивает возможности налоговых органов при осуществлении контроля за деятельностью налогоплательщиков, не в полной мере обеспечивает ведение мониторинга и оценки их финансового состояния. Система налогового администрирования в том виде, в каком она сейчас существует, затрудняет отслеживание различных схем ухода от налогообложения. Ориентация на контроль за сбором отдельных видов налогов искажает общую картину эффективности функционирования налоговых органов и затрудняет перераспределение трудовых и материально-технических ресурсов для выполнения комплекса работ по контролю за поступлением налогов и сборов. Многообразие организационных структур, существующих в территориальных налоговых органах, ярко выраженная специализация по видам налогов, отсутствие документов, описывающих типовые процедуры и процессы, обусловили наличие недостатков, характерных для системы в целом:

дублирование функций разными структурными подразделениями;

слабо выраженная специализация (одному работнику приходится выполнять не менее 30 налоговых процедур);

большой процент управляющего и обслуживающего персонала по отношению к специалистам в инспекциях с небольшой численностью работающих;

закрепление налогоплательщиков за конкретными работниками налоговых органов, что создает предпосылки для злоупотреблений;

совмещение приема налоговой отчетности с камеральной проверкой, что создает очереди в инспекциях;

отсутствие специализированных подразделений, ответственных за информирование налогоплательщиков.

Одним из важнейших направлений модернизации системы налогового администрирования является совершенствование ее организационной структуры. С этой целью предполагается переход территориальных налоговых органов на функциональный принцип организации деятельности, введение типовых организационных структур, осуществление оптимизации и перераспределения численности работающего в них персонала в пределах установленных численности и фонда оплаты труда работников налоговых органов, проведение мероприятий по укрупнению инспекций Министерства Российской Федерации по налогам и сборам.

Налоговые органы обрабатывают большие объемы информации. Это связано с ростом числа налогоплательщиков, объемов получаемой от них, а также от различных органов и организаций информации. Новые формы налогового администрирования предполагают разделение налогоплательщиков на определенные группы, например на крупнейшие организации. Учитывая значительное влияние крупнейших налогоплательщиков на формирование доходной части федерального бюджета и их социальную значимость для экономики субъектов Российской Федерации, необходимо уделять особое внимание работе с этой категорией налогоплательщиков, так как в условиях развивающегося рынка и несовершенства законодательной базы возможно построение ими различных многоуровневых схем, имеющих своей целью сокрытие истинной налоговой базы и уход от уплаты налогов и сборов. Для работы с указанной категорией налогоплательщиков необходимо разработать новые методы налогового администрирования, включающие широкое использование информационных технологий и ресурсов.

Эффективность функционирования системы налогового администрирования существенно сдерживается большим объемом трудоемких, ручных и рутинных операций, выполняемых работниками налоговых органов всех уровней. В значительной мере это вызвано тем, что основной поток информации поступает в налоговые органы на бумажных носителях. Для эффективного применения автоматизированных процедур контроля и анализа требуется предварительное преобразование входящей информации в электронную форму. По-прежнему высока доля ручного труда при формировании и рассылке налогоплательщикам требований и уведомлений на уплату налогов и сборов, планировании и подготовки выездных налоговых проверок, учете платежей и составлении налоговой отчетности. В рамках Программы эти проблемы будут решаться за счет применения взаимосвязанного комплекса мероприятий по развитию и внедрению системы формирования и сдачи в налоговые органы в электронном виде деклараций, счетов-фактур и других документов, систем автоматизированной камеральной проверки, прогрессивных, научно обоснованных, автоматизированных методов планирования и сопровождения выездных налоговых проверок.

Особой проблемой в деятельности налоговых органов является слабое научное и методическое обеспечение проведения комплексного анализа деятельности налогоплательщиков, недостаточность (а в отдельных случаях и отсутствие) научно обоснованных методик определения фактической налоговой базы по косвенным данным, получаемым из различных источников. Для решения этой проблемы планируется осуществить целый ряд мероприятий, связанных с проведением научно-исследовательских работ по совершенствованию системы налогового администрирования, анализу финансово-хозяйственного состояния налогоплательщиков, пресечению путей сокрытия доходов, занижения налоговой базы, "теневого" оборота товаров (работ, услуг) и денежных средств. Совершенствования научного подхода требуют такие проблемы, как создание методик автоматизированного проведения камеральных проверок и эффективного отбора налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок.

Для обеспечения эффективной работы территориальных налоговых органов необходимо расширить объем их взаимодействия с соответствующими территориальными органами федерального казначейства, другими государственными органами в части обмена информацией в электронном виде. В первую очередь это касается предоставляемых органами федерального казначейства сведений о платежах. Оперативный обмен этой информацией позволит существенно сократить труд инспекторов по вводу данных, уменьшит сроки взыскания недоимки и повысит обоснованность мер, принимаемых к налогоплательщикам за просрочку платежей. Обмен информацией в электронном виде с другими органами государственной власти позволит налоговым органам оперативно получать и использовать в аналитической работе косвенные сведения о хозяйственной деятельности налогоплательщиков, необходимые для контроля налоговой базы. В настоящее время эта информация поступает в основном на бумажных носителях, и у налоговых органов не хватает ресурсов для ее перевода в электронную форму. Важным элементом информационного взаимодействия является обмен информацией с налоговыми и таможенными органами государств ближнего зарубежья, особенно для уменьшения возможностей ухода от уплаты налога на добавленную стоимость при осуществлении экспортно-импортных операций.

Для обеспечения эффективного контроля за правильностью начисления и полнотой уплаты налога на добавленную стоимость как одного из основных бюджетообразующих налогов, а также комплексной оценки экономических отношений между организациями предусматривается введение электронной обработки счетов-фактур. Введение электронного учета счетов-фактур позволит существенно уменьшить возможности ухода от уплаты этого налога за счет занижения налоговой базы и необоснованного требования вычетов и возмещения сумм налога, уплаченных по фиктивным и поддельным счетам-фактурам без реальной поставки и оплаты товаров (работ, услуг). Это также обеспечит эффективность анализа финансово-хозяйственной деятельности организаций и позволит выявить иные налоговые правонарушения.

Развитие налоговой системы, планируемые изменения в системе налогового администрирования невозможны без дальнейшего совершенствования информационных систем и инструментов анализа, повышения научно-технического потенциала, создания соответствующих информационных технологий. Основу этой работы составит централизация обработки данных за счет создания межрайонных инспекций Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по централизованной обработке данных, которые будут решать задачи ввода, обработки, хранения и использования большого объема информации налоговых органов всех уровней.

Создание таких межрайонных инспекций и передача им наиболее трудоемких функций (с учетом выполнения их автоматизированным способом) позволят высвободить персонал инспекций для непосредственной работы с налогоплательщиками, увеличить оперативность решения вопросов, обеспечить своевременное и более полное информирование налогоплательщиков. Кроме функций централизованной обработки информации налогоплательщиков и контроля за уплатой налогов и сборов, на указанные межрайонные инспекции возлагаются функции обработки и накопления данных иных источников, в том числе государственных и негосударственных структур, создания электронного и бумажного архивов, формирования и печати документов, их рассылки налогоплательщикам и организациям, подготовки аналитических материалов и статистических данных, ведения Единого государственного реестра налогоплательщиков.

Одним из важнейших направлений в работе межрайонных инспекций Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по централизованной обработке данных является контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, обеспечение работ по сбору и обработке всей потенциально доступной информации о хозяйственной деятельности налогоплательщиков, влияющей на уплату налогов и сборов. Такая централизация позволит осуществить комплексный анализ имеющейся информации о налогоплательщиках, контроль за соблюдением ими законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, обеспечить с максимальной эффективностью планирование проведения выездных налоговых проверок, минимизировать возможности уклонения от налогообложения.

С целью осуществления эффективного контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов предусматривается развитие и широкомасштабное внедрение системы автоматизированной камеральной проверки. При ее проведении необходимо осуществлять отбор налогоплательщиков для проведения выездных налоговых проверок, а также оценку потенциальных сумм доначислений на основе анализа деятельности налогоплательщиков и информации, имеющейся в налоговых органах. Необходимость развития системы камерального контроля, расширения аналитических функций налоговых органов, переход на новые технологии представления налогоплательщиками деклараций и другой отчетности требуют расширения информационного обмена на основе использования новых информационных технологий. Организация на новом, качественно более высоком уровне информационного обмена между налоговыми органами и налогоплательщиками, а также внешними организациями, в том числе органами федерального казначейства, таможенными органами, органами государственной статистики, другими федеральными органами исполнительной власти, банками, требует решения вопросов правового, организационного и технического характера. Мероприятия по организации такого взаимодействия включают в себя внесение изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, решение вопросов защиты передаваемой информации, организационной, технической и ресурсной поддержки разрабатываемых технологий. В ходе реализации Программы в качестве одного из ключевых элементов предусмотрено создание технологической среды и автоматизированного банка данных на основе информационных ресурсов различных ведомств, необходимых для оценки достоверности информации, получаемой Министерством Российской Федерации по налогам и сборам, и решения текущих и перспективных аналитических задач.

Дальнейшее развитие налоговой системы и ее эффективное функционирование зависят не только от развития системы налогового администрирования и законодательной базы, но и от добросовестного отношения налогоплательщиков к своим обязанностям по уплате налогов. Большая часть налогоплательщиков допускает различные виды налоговых нарушений в силу слабого знания законодательных актов и некорректного их толкования, сложности подготовки необходимой налоговой отчетности. Для решения этих проблем в Программе предусматривается комплекс мероприятий, в том числе разработка концепции создания комплексной системы налогового образования граждан Российской Федерации и участие в ее реализации, внедрение в практику работы прогрессивных форм и методов информационно-разъяснительной работы с налогоплательщиками с использованием современных технических средств.

Обеспечение равных, предсказуемых и единых условий для налогоплательщиков, снижение налогового бремени при одновременном упрощении исполнения налоговых обязательств будут также достигаться за счет:

выравнивания условий налогообложения для всех категорий налогоплательщиков (прежде всего путем отмены имеющихся необоснованных льгот и исключений), равномерного распределения налоговой нагрузки;

максимальной унификации и совершенствования действующих механизмов и процедур исчисления и уплаты налогов и сборов с целью упрощения исполнения налогоплательщиками законодательства Российской Федерации о налогах и сборах;

перехода на систему полного "самоначисления", достигаемого за счет повышения налоговой культуры населения, создания доброжелательной среды между налоговыми органами и налогоплательщиками, а также совершенствования контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

Результативность деятельности налоговых органов в значительной степени определяется уровнем профессиональной компетентности и грамотности налоговых работников. Для создания комплексной многоуровневой системы подготовки, профессиональной переподготовки и повышения квалификации кадров, обеспечивающей непрерывность и мобильность в подготовке кадров налоговых органов различных категорий на территории Российской Федерации, необходимы значительные финансовые вложения. Внедрение новых информационных и образовательных технологий в образовательный процесс позволит в кратчайшие сроки обучить руководителей и специалистов всех структурных подразделений налоговых органов и значительно сократить расходы на оплату командировочных расходов. Развитие материальной и методической базы, а также научной деятельности Всероссийской государственной налоговой академии позволит обеспечить образовательные учреждения, реализующие программы профессиональной подготовки и дополнительного профессионального образования, научно-методологическими и методическими разработками для качественного обучения кадров в соответствии с требованиями времени. Выполнение комплекса предусмотренных Программой мероприятий предоставит работникам налоговых органов и налогоплательщикам возможность прямого и равного доступа к нормативной правовой базе, регулирующей налоговые правоотношения, позволит обеспечить обучение по специальности "Налоги и налогообложение", ускорить реформирование учебных программ и повысить качество преподавания дисциплин по налоговой тематике.

Достижение результатов в осуществлении проекта такого масштаба возможно только при реализации широкой сбалансированной программы, предусматривающей проведение реформ, которые должны затронуть все элементы существующей налоговой системы: законодательство, культуру отношений, использование технологических процессов. Эти компоненты взаимосвязаны, и изменение одного из них без соответствующего изменения остальных компонентов не принесет желаемого эффекта. Изменение существующих процессов налогового администрирования в значительной степени устранит причины, порождающие нарушения профессиональной этики. Создание эффективно функционирующей налоговой системы, базирующейся на высоком потенциале управления со стороны федерального центра, типовых налоговых структурах низовых звеньев системы, а также на современных информационных технологиях, позволит выполнять возложенные на налоговые органы функции на более высоком уровне. Меры, предусмотренные в Программе, будут способствовать либерализации налоговой системы, улучшению инвестиционного климата и возврату в легальную сферу капиталов, выведенных из-под налогообложения.