Законодательная база Российской Федерации

РАСПОРЯЖЕНИЕ Правительства РФ от 28.09.2005 N 1529-р

В условиях сохранения высокого уровня угрозы техногенного и природного характера, негативных последствий чрезвычайных ситуаций для устойчивого социально-экономического развития страны одним из важных элементов обеспечения национальной безопасности России является повышение защиты населения, территорий и потенциально опасных объектов.

Проблема заключается в обеспечении снижения рисков чрезвычайных ситуаций и потерь человеческого, природного и экономического потенциала путем концентрации материальных и финансовых ресурсов на приоритетных направлениях создания условий безопасной жизнедеятельности и координации действий федерального центра и субъектов Российской Федерации.

С 2000 по 2005 годы решение задач в сфере снижения рисков чрезвычайных ситуаций осуществлялось в соответствии с федеральной целевой программой "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2005 года" (далее - программа). В ходе ее реализации был получен положительный опыт решения проблемы обеспечения комплексной безопасности в стране программно-целевыми методами с участием 15 федеральных органов исполнительной власти и всех субъектов Российской Федерации.

В рамках программы выполнено более 100 научно-исследовательских работ, подготовлено более 30 нормативных документов в сфере обеспечения природно-техногенной безопасности.

Создана система мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Проведена реконструкция центров мониторинга и прогнозирования Северо-Западного и Сибирского региональных центров. В 2005 году завершается реконструкция Всероссийского центра мониторинга и прогнозирования, центров мониторинга и прогнозирования Центрального, Южного, Дальневосточного, Приволжско-Уральского региональных центров и Кемеровской области.

Разработана и апробирована в Вологодской области и Сибирском федеральном округе дистанционная вертолетная система дробления льда и уничтожения ледовых заторов с использованием фюзеляжного раскладчика зарядов, что позволяет более эффективно предотвращать зимние наводнения, обусловленные образованием ледовых заторов.

Разработан и издан Атлас природных и техногенных опасностей и рисков на территории Российской Федерации.

Началась работа по созданию единых дежурно-диспетчерских служб, разработаны их типовые технические проекты для городов с различной численностью населения.

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий обеспечивало координацию деятельности в субъектах Российской Федерации, включая разработку и реализацию региональных целевых программ в сфере снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Предварительные итоги реализации программы свидетельствуют о том, что не весь ее потенциал был реализован в полном объеме. В первую очередь это связано со следующими факторами:

изменение структуры потенциальных источников возникновения кризисных и чрезвычайных ситуаций;

недостаток ресурсов, необходимых для достижения прогресса и устойчивой положительной динамики в решении основных задач программы;

недостаточная эффективность механизмов, применяемых для решения ключевых задач программы в условиях модернизации системы государственного управления (перераспределения функций в сфере защиты населения и экономики от чрезвычайных ситуаций между органами государственной власти и органами местного самоуправления);

отсутствие эффективных механизмов стимулирования привлечения дополнительных ресурсов, в том числе внебюджетных средств;

отсутствие эффективной практики применения механизмов гражданской и имущественной ответственности по обстоятельствам возникновения чрезвычайных ситуаций и причинения ущерба гражданам, окружающей среде и социальной инфраструктуре, стимулирования добровольных обязательств бизнеса и корпоративной ответственности.

Несмотря на указанные недостатки, реализация программных мероприятий позволила обеспечить разработку основных элементов правового регулирования в сфере снижения рисков чрезвычайных ситуаций и координацию действий федеральных органов государственной власти в сфере их ответственности. Программа обеспечила базовые условия, необходимые для реализации неотложных мер в отношении критически важных объектов во исполнение решений совместного заседания Совета Безопасности Российской Федерации и президиума Государственного совета Российской Федерации по вопросу о мерах по обеспечению защищенности критически важных для национальной безопасности объектов инфраструктуры и населения страны от угроз техногенного, природного характера и террористических проявлений (протокол от 13 ноября 2003 г. N 4).

В решении указанного заседания отмечено, что в современных условиях негативные факторы техногенного и природного характера представляют одну из наиболее реальных угроз для обеспечения стабильного социально-экономического развития страны, а существующая государственная система управления не в полной мере соответствует спектру угроз национальной безопасности Российской Федерации.

В связи с этим была поставлена задача корректировки и продления до 2010 года программы с учетом включения в ее состав таких направлений, как системные исследования, обеспечение пожарной безопасности, обеспечение техногенной и информационной безопасности объектов и населения, а также их защиты от негативных природных явлений (в том числе землетрясений и цунами), обеспечение безопасности объектов жилищно-коммунального хозяйства и транспорта, совершенствование систем физической защиты и охраны объектов, системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, централизованного оповещения населения и связи, а также гражданской обороны. Данные обстоятельства потребовали разработки новой программы.

С учетом разграничения функций и ответственности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления федеральная целевая программа "Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации до 2010 года" (далее - Программа) направлена на создание условий для уменьшения рисков чрезвычайных ситуаций, реализацию превентивных мер, а также мероприятий по ликвидации причиненного и накопленного ущерба.

Важным приоритетом Программы является привлечение и расширение участия институтов бизнеса и гражданского общества в реализации проектов и программ безопасного развития.

Источниками чрезвычайных ситуаций являются стихийные природные явления, природные риски, возникающие в процессе хозяйственной деятельности либо связанные с накопленным экологическим ущербом, а также крупные техногенные аварии и катастрофы.

Значительную угрозу для населения и объектов экономики страны представляют сейсмические опасности, так как более 25 процентов территории Российской Федерации с населением 20 миллионов человек может подвергаться землетрясениям силой 7 баллов и выше. На сейсмоопасных территориях находится большое количество критически важных объектов и жилых зданий, которые имеют дефицит сейсмостойкости в 2-3 балла, что в случае сильного землетрясения может привести к их серьезным разрушениям.

В настоящее время в Российской Федерации функционирует свыше 2,5 тыс. химически опасных объектов, более 1,5 тыс. радиационно опасных объектов, 8 тыс. пожаро- и взрывоопасных объектов, более 30 тыс. гидротехнических сооружений и других объектов. Большая часть этих объектов представляет не только экономическую, оборонную и социальную значимость для страны, но и потенциальную опасность для здоровья и жизни населения, а также окружающей природной среды. В зонах возможного воздействия поражающих факторов при авариях на этих объектах проживает свыше 90 миллионов жителей страны.

Статистика пожаров в Российской Федерации за последние 5 лет свидетельствует о том, что количество пожаров сохраняется на уровне около 250 тысяч в год. Вместе с тем продолжает увеличиваться число крупных пожаров в жилом секторе и на объектах экономики.

Социальную напряженность в обществе вызывают чрезвычайные ситуации, инициируемые авариями на объектах жилищно-коммунального хозяйства.

Анализ информации о чрезвычайных ситуациях с учетом структуры угроз и динамики их изменений свидетельствует о том, что стихийные бедствия, связанные с опасными природными явлениями и пожарами, а также техногенные аварии являются основными источниками чрезвычайных ситуаций и представляют существенную угрозу для безопасности граждан, экономики страны и, как следствие, для устойчивого развития и национальной безопасности России.

Эффективное противодействие чрезвычайным ситуациям не может быть обеспечено только в рамках основной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Характер проблемы требует наличия долговременной стратегии и применения организационно-финансовых механизмов взаимодействия, координации усилий и концентрации ресурсов субъектов экономики и институтов общества.

Для предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их негативных последствий существенное значение имеет система мер и их технологическое обеспечение, которые могут быть общими для разных по своей природе явлений и факторов (природных и техногенных).

При применении программно-целевого метода будет осуществляться:

развитие и использование научного потенциала в исследовании причин возникновения чрезвычайных ситуаций, в том числе обусловленных опасными гидрометеорологическими явлениями и резкими изменениями погодно-климатических условий, и особенностей их протекания с учетом их природы (генезиса);

информационная поддержка и создание инфраструктуры для ситуационного анализа рисков чрезвычайных ситуаций;

координация действий по поддержанию в необходимой готовности сил и средств реагирования;

реализация комплекса практических мер, исключающих возникновение чрезвычайных ситуаций.

Формирование эффективной "вертикали реагирования" на чрезвычайные ситуации возможно при наличии единой информационно-управляющей системы в данной сфере, деятельность которой подкреплена наличием необходимых законодательных и нормативных документов, предотвращающих торможение информационных потоков и потерю управления.

Наиболее проблемной частью единой "вертикали реагирования" является "зона контакта" научного сообщества и государственного управления. В отсутствие постоянного администрирования процесса такого взаимодействия повышение его эффективности возможно на базе применения программных механизмов.

Решение проблемы снижения рисков и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций может быть обеспечено применением сценарных условий двух типов.

Первый тип - определяются основные цели Программы количественного характера, и для их достижения осуществляется отбор и обоснование соответствующего комплекса программных мероприятий при минимизации объемов финансовых средств.

Второй тип - задаются или принимаются в качестве исходных данных реальные объемы финансовых средств, которые могут быть привлечены в Программу, и исходя из этого выбирается комплекс программных мероприятий, обеспечивающих наибольшие результаты в достижении основных целей.

При этом в обоих случаях может быть несколько вариантов сценариев, каждый из которых обусловлен исходными заданиями по показателям или объемам финансирования конкретных программных мероприятий.

Первый тип (варианты сценариев его реализации) имеет преимущество с точки зрения постановки обоснованных целей Программы с учетом множества факторов социально-экономического и стратегического характера, а также интересов граждан, общества и государства. При этом имеют место значительные риски как завышения, так и занижения объемов финансовых средств для реализации программных мероприятий.

При втором типе сценарных условий имеется определенность объемов ограниченных ресурсов, направленных на реализацию программных мероприятий, что часто является определяющим фактором при выборе сценария реализации Программы. В данном варианте решения проблемы имеются риски, связанные с достижением основных показателей Программы.

Оба типа сценарных условий и варианты их реализации имеют риски, обусловленные отсутствием всех необходимых данных, обеспечивающих оценку результативности основных программных мероприятий, их количественных характеристик и объемов финансовых средств.

Вариант реализации сценарных условий, обосновывающий реальные объемы средств всех источников, привлекаемых для финансирования программных мероприятий, и выбор наиболее эффективного их состава с учетом оценки результатов, является более приемлемым.

Основными целями Программы являются последовательное снижение рисков чрезвычайных ситуаций, повышение защиты критически важных объектов, населения и территорий Российской Федерации от угроз природного и техногенного характера, а также обеспечение необходимых условий для безопасной жизнедеятельности и устойчивого социально-экономического развития страны.

Основными задачами Программы являются:

совершенствование научно-методических основ и развитие механизмов координации управления в сфере снижения рисков чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны, повышения защиты критически важных объектов Российской Федерации и населения от угроз природного и техногенного характера, а также опасностей кризисных ситуаций;

создание и совершенствование научных основ анализа воздействия опасных природных явлений возникновения техногенных аварий и катастроф, оценки и прогноза рисков чрезвычайных ситуаций, пожаров, применения средств поражения в кризисных ситуациях и конфликтах, а также оптимизации мер по управлению этими рисками;

создание общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей, создание научно-методических основ, методов и средств формирования культуры безопасности жизнедеятельности на основе применения современных информационно-телекоммуникационных технологий и технических средств массовой информации;

прогноз рисков чрезвычайных ситуаций на критически важных объектах Российской Федерации и разработка основных элементов государственной политики и комплекса мер по обеспечению необходимого уровня их безопасности;

совершенствование системы государственного управления и экстренного реагирования в кризисных и чрезвычайных ситуациях;

совершенствование организационной основы сил ликвидации чрезвычайных ситуаций, тушения пожаров и гражданской обороны, а также их материально-технического оснащения;

развитие и совершенствование системы сейсмологических наблюдений и оповещения о цунами;

развитие и совершенствование автоматизированной информационно-управляющей системы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

обеспечение необходимого уровня безопасности и оснащение населения средствами коллективной и индивидуальной защиты;

совершенствование системы подготовки руководящего состава и населения в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности и гражданской обороны;

внедрение системы обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасных объектов.

Программные мероприятия по решению указанных задач формируются по следующим направлениям:

проведение системных исследований и совершенствование форм и методов государственного управления в области повышения защиты критически важных объектов и населения от угроз природного и техногенного характера;

развитие и совершенствование системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, в том числе обусловленных сейсмической опасностью и цунами;

создание общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей;

разработка и реализация практических мер по повышению защиты критически важных объектов Российской Федерации и населения от угроз природного и техногенного характера, возможных вооруженных конфликтов, а также по снижению рисков чрезвычайных ситуаций;

нормативное правовое регулирование в сфере обеспечения безопасной жизнедеятельности в кризисных ситуациях;

развитие и совершенствование технических средств и технологий повышения защиты населения и территорий от опасностей, обусловленных чрезвычайными ситуациями, а также средств и технологий ликвидации чрезвычайных ситуаций;

развитие инфраструктуры информационного обеспечения и анализа рисков чрезвычайных ситуаций в рамках автоматизированной информационно-управляющей системы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и системы связи;

развитие и совершенствование системы подготовки руководящего состава и специалистов, спасателей и населения при ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Приоритетными направлениями для вложения средств на реализацию поручений Президента Российской Федерации являются:

развитие системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, обусловленных сейсмической опасностью и цунами;

осуществление мер по повышению защиты критически важных объектов Российской Федерации и населения в условиях чрезвычайных ситуаций;

создание общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей;

создание объектов национального центра управления в кризисных ситуациях единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны.

Реализация программных мероприятий в рамках представленных задач должна быть направлена на достижение конечных показателей Программы. Состав показателей определяется в соответствии с целями Программы, а их численные значения - в зависимости от объемов средств, определяемых экспертным путем с учетом реальных возможностей бюджетов различных уровней.

В настоящее время в чрезвычайных ситуациях, на пожарах, на воде и в других кризисных ситуациях в год погибает в среднем 70000 человек, прямой экономический ущерб достигает 100-150 млрд. рублей, а суммарный (с учетом косвенных ущербов) - 2-3 процента валового внутреннего продукта.

Эффективность информационного обеспечения системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций характеризуется следующими показателями:

полнота охвата опасных процессов и явлений системой мониторинга - 50-60 процентов;

достоверность (оправдываемость) прогноза - 60-70 процентов.

Отношение средств, направляемых на предупреждение чрезвычайных ситуаций, к предотвращенному ущербу составляет 7-10 процентов.

Объем финансирования Программы за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и иных источников рассматривался в 3 вариантах (34451 млн. рублей, 27395 млн. рублей и 20118,74 млн. рублей).

Показатели Программы в зависимости от объемов финансирования представлены в приложении N 1.

Величина снижения экономического ущерба (Э_у), оцениваемая через вложенные средства на предупреждение, применительно к 2006 году, по первому варианту Программы (нижняя оценка, пессимистический вариант) составит Э_у1 = (34,451 млрд. рублей / 5) х (100 / 10) = 68,9 млрд. рублей, по второму варианту Э_у2 = 54,8 млрд. рублей, по третьему варианту Э_у3 = 40,2 млрд. рублей.

Величина снижения ущерба от снижения численности гибели людей (Э_гл) по первому варианту Программы может составить

Э_гл1 = 1120000 рублей/человек х 70000 х 0,23 приблизительно = 18 млрд. рублей,

по второму варианту

Э_гл2 = 1120000 рублей/человек х 70000 х 0,17 приблизительно = 14,5 млрд. рублей,

по третьему варианту

Э_гл3 = 1120000 рублей/человек х 70000 х 0,1 приблизительно = 7,8 млрд. рублей.

Общие экономические потери от нанесения ущерба здоровью населения (С_общ.):

С_общ. = 1,6 млрд. рублей + 40,9 млн. рублей + 40,9 млн. рублей + 8,7 млрд. рублей приблизительно = 10,4 млрд. рублей.

Общая экономическая эффективность мероприятий Программы, обеспечивающих снижение численности пострадавшего населения (Э_пн), зависит от степени достижения усредненных значений ее показателей, представленных в приложении N 1 к настоящей Концепции.

По первому варианту Программы целевой усредненный показатель - 0,165, тогда:

Э_пн1 = 10,4 млрд. рублей х 0,165 приблизительно = 1,72 млрд. рублей.

По второму варианту Программы данный показатель - 0,11:

Э_пн2 = 10,4 млрд. рублей х 0,11 приблизительно = 1,25 млрд. рублей.

По третьему варианту Программы целевой показатель - 0,06:

Э_пн3 = 10,4 млрд. рублей х 0,06 приблизительно = 0,62 млрд. рублей.

Первый вариант Программы:

Э_общ1 = Э_у1 + Э_гл1 + Э_пн1 = 68,9 млрд. рублей + 18 млрд. рублей + 1,72 млрд. рублей = 88,62 млрд. рублей.

За весь период реализации Программы - 443,1 млрд. рублей.

Второй вариант Программы:

Э_общ2 = Э_у2 + Э_гл2 + Э_пн2 = 54,8 млрд. рублей + 14,5 млрд. рублей + + 1,25 млрд. рублей = 70,55 млрд. рублей.

За весь период реализации Программы - 352,75 млрд. рублей.

Третий вариант Программы:

Э_общ3 = Э_у3 + Э_гл3 + Э_пн3 = 40,2 млрд. рублей + 7,8 млрд. рублей + + 0,62 млрд. рублей = 48,62 млрд. рублей.

За весь период реализации Программы - 243,1 млрд. рублей.

При этом с учетом затрат на осуществление программных мероприятий их общая экономическая эффективность составит:

первый вариант

Э_общ1 = 443,1 млрд. рублей - 34,45 млрд. рублей = 408,65 млрд. рублей;

второй вариант

Э_общ2 = 352,75 млрд. рублей - 27,39 млрд. рублей = 325,36 млрд. рублей;

третий вариант

Э_общ3 = 243,1 млрд. рублей - 20,12 млрд. рублей = 222,98 млрд. рублей.

Таким образом, по предварительным оценкам, на каждый вложенный в Программу рубль приходится не менее 11,1 рубля предотвращенного ущерба или экономии средств, необходимых на ликвидацию чрезвычайных ситуаций.

Численные значения показателей экономической эффективности (Э_общ) могут быть обеспечены при достижении планируемых показателей Программы, которые на данном этапе определены приблизительно и при разработке проекта программы должны быть уточнены с учетом программных мероприятий и оценки их эффективности.

В целом приведенные расчетные данные по эффективности следует считать несколько заниженными в связи с тем, что не учитывается стоимость содержания лечебных учреждений, а также не учитывается эффект от мероприятий по снижению ущерба при ведении боевых действий и других результатов, к которым можно отнести:

повышение готовности (способности) единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и системы гражданской обороны к решению возложенных на них функциональных задач с учетом разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в данной сфере деятельности и, как следствие, повышение эффективности их решения;

создание и изготовление новых технических средств массовой информации, разработку современных информационно-коммуникационных технологий, производство новых и модернизацию существующих средств и технологий повышения защиты населения и критически важных объектов, а также ликвидации чрезвычайных ситуаций;

создание новых конкурентоспособных на мировом рынке инновационных технических средств и технологий повышения защиты населения и объектов от поражающих факторов, обусловленных чрезвычайными ситуациями, пожарами, применением средств поражения по объектам экономики, а также средств и технологий ликвидации чрезвычайных ситуаций, тушения пожаров, поиска и спасения людей в таких условиях.

Наиболее приемлемым вариантом финансирования Программы является третий, который приводится в приложении N 2 и объем финансирования при котором за счет средств федерального бюджета составляет 5331840 тыс. рублей.

Распределение объемов финансирования по направлениям Программы за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и иных источников, позволяющих получить максимальный результат в достижении показателей Программы, приведено в приложении N 3.

Весь комплекс программных мероприятий формируется и финансируется по статьям расходов на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, капитальные вложения, прочие расходы по следующим направлениям Программы:

системные исследования и совершенствование нормативных правовых, методических и организационных основ государственного управления в области повышения защиты критически важных объектов и населения от угроз природного и техногенного характера;

совершенствование системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, в том числе обусловленных сейсмической опасностью и цунами;

создание общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей;

разработка и реализация практических мер по повышению защиты критически важных объектов Российской Федерации и населения;

развитие и совершенствование технических средств и технологий повышения защиты населения и территорий от опасностей, обусловленных чрезвычайными ситуациями, и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

развитие инфраструктуры информационного обеспечения и ситуационного анализа рисков чрезвычайных ситуаций в рамках автоматизированной информационно-управляющей системы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и системы связи;

развитие и совершенствование системы подготовки руководящего состава и специалистов, спасателей и населения при ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Основу программных мероприятий в части системных исследований и совершенствования нормативных правовых, методических и организационных основ государственного управления в области повышения защиты критически важных объектов и населения от угроз природного и техногенного характера составляют исследования фундаментального и прикладного характера, направленные на решение следующих проблем и задач:

разработка научно-методических основ исследования опасных процессов в природно-техногенной сфере, возникновения и развития кризисов и катастроф в основных сферах жизнедеятельности государства с использованием концепции риска;

разработка научно-методических основ обеспечения защиты населения и критически важных объектов инфраструктуры;

формирование научных основ и обоснование приоритетных направлений развития технологической базы снижения рисков чрезвычайных ситуаций и повышения защиты населения и критически важных объектов;

развитие и совершенствование научно-методических основ управления рисками чрезвычайных ситуаций, в том числе в рамках концепции стратегических рисков в основных сферах жизнедеятельности государства;

совершенствование системы государственного управления в условиях кризисов, вызванных природными и техногенными чрезвычайными ситуациями;

развитие и совершенствование системы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти при ликвидации чрезвычайных ситуаций, обусловленных лесными пожарами.

Основные программные мероприятия в части совершенствования системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, в том числе обусловленных сейсмической опасностью и цунами, связаны с решением следующих задач:

оптимизация функций, задач и организационной структуры государственной системы мониторинга чрезвычайных ситуаций, включая контроль состояния источников чрезвычайных ситуаций, обстановки в их зонах, а также в зонах применения средств поражения и в зонах террористических акций;

развитие технических средств и технологий мониторинга, переоснащение и дооснащение ими соответствующих структур государственной системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций;

совершенствование и развитие научных и методических основ прогнозирования рисков чрезвычайных ситуаций;

разработка и внедрение системы раннего предупреждения о возникновении и развитии чрезвычайных ситуаций, основанной на государственной системе мониторинга окружающей среды, ее загрязнения;

развитие и совершенствование методической базы, обеспечивающей проведение мониторинга, сбор, обработку, передачу и хранение информации по результатам мониторинга;

создание и внедрение системы подготовки и повышения квалификации специалистов по проблеме мониторинга, лабораторного контроля, прогноза и предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Основными целями программных мероприятий в части создания общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей являются:

гарантированное и своевременное информирование и оповещение населения в местах массового пребывания людей при угрозе и возникновении кризисных ситуаций;

профилактика чрезвычайных ситуаций и правонарушений, а также сбор информации о предпосылках возникновения кризисных ситуаций;

формирование культуры безопасности населения, его подготовка в области гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций, пожарной безопасности, безопасности на водных объектах и охраны общественного порядка.

Выбор программных мероприятий для достижения поставленных целей предполагается осуществлять по следующим основным направлениям:

разработка и совершенствование концептуальных системных нормативных правовых и организационных основ общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения;

создание федерального и региональных информационных центров общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей;

поэтапное создание в городах с населением более 100 тыс. жителей сети пунктов информирования и оповещения в местах массового пребывания людей, совмещенных с подсистемой сбора информации:

I этап - экспериментальная зона в городах Москве и Санкт-Петербурге, срок выполнения 2005-2006 годы;

II этап - города с численностью жителей 1 млн. человек и более, срок выполнения 2007-2008 годы;

III этап - остальные города и населенные пункты, срок выполнения 2009-2010 годы;

развитие и совершенствование информационных технологий и программного обеспечения функционирования общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения.

Основными целями мероприятий в части разработки и реализации практических мер по повышению защиты критически важных объектов Российской Федерации и населения являются снижение рисков возникновения аварий и катастроф на объектах, повышение защиты промышленных, культурных объектов и объектов жилищно-коммунального хозяйства, их персонала от опасностей возникновения чрезвычайных ситуаций.

Программные мероприятия в данной области должны обеспечить решение следующих задач:

развитие и совершенствование систем и методов технической диагностики критически важных объектов промышленности и инфраструктуры;

проведение обследования и паспортизации зданий и сооружений критически важных объектов экономики и социальной сферы в сейсмоопасных районах;

разработка инновационных технологий защиты зданий и сооружений от природных явлений (наводнений, ураганов, селей и т. п.);

разработка и реализация при проектировании, строительстве и эксплуатации комплекса специальных инженерно-технических мероприятий и решений, направленных на снижение рисков возникновения аварий и катастроф от угрозы природного и техногенного характера;

совершенствование, развитие и реализация специальных инженерно-технических решений (включая средства физической защиты и охраны), обеспечивающих повышение защиты критически важных объектов при техногенных авариях и катастрофах, стихийных бедствиях и применении средств поражения при вооруженных конфликтах;

повышение устойчивости функционирования учреждений образования и науки в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;

проведение научных исследований и опытно-конструкторских разработок, направленных на создание более эффективных средств пожаротушения, в том числе разработка и реализация методов и средств повышения огнестойкости и защиты, снижение пожарной опасности веществ, изделий и оборудования, совершенствование нормативного правового регулирования пожарной безопасности, разработка более эффективных автоматических систем и средств обнаружения и тушения пожаров, совершенствование существующих и разработка новых образцов пожарной техники и оборудования;

совершенствование материально-технической базы противопожарной службы, в том числе строительство и реконструкция ее основных объектов, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, а также дооснащение и переоснащение современными техническими средствами подразделений центрального подчинения;

развитие и совершенствование специализированных сил и средств для проведения подводных работ специального назначения, связанных с идентификацией и обезвреживанием подводных потенциально опасных объектов;

обеспечение необходимого технического оснащения территориальных органов Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также сил поиска и спасания людей на водных объектах, подведомственных этой инспекции.

Основной целью программных мероприятий в сфере обеспечения техногенной безопасности является последовательное снижение до приемлемого уровня риска воздействия опасных поражающих факторов на население, производственную и социальную инфраструктуру и экологическую систему, что предполагает:

разработку и внедрение информационных и прогнозно-аналитических систем, в том числе геоинформационных экспертных систем, развитие комплексных исследований в сфере математического моделирования для выявления закономерностей в области обеспечения техногенной безопасности, выработку вероятных сценариев развития ситуаций и поддержку принятия соответствующих решений;

разработку более эффективных средств индивидуальной и коллективной защиты населения от опасных поражающих факторов;

разработку более эффективных методов и технических средств мониторинга и оценки состояния обстановки в зонах чрезвычайных ситуаций.

Программные мероприятия по обеспечению транспортной безопасности должны обеспечивать решение следующих основных задач:

создание новой системы управления безопасностью на транспорте на основе концепции приемлемого риска и с использованием экономических механизмов управления рисками;

совершенствование и развитие методов и средств контроля и оценки состояния транспортных средств и коммуникаций;

развитие и реализация методов технических систем и средств снижения рисков возникновения чрезвычайных ситуаций на железнодорожном, воздушном и морском видах транспорта, а также повышения защиты критически важных объектов транспорта и их персонала.

Основными целями программных мероприятий в части развития инфраструктуры информационного обеспечения и ситуационного анализа рисков чрезвычайных ситуаций в рамках автоматизированной информационно-управляющей системы являются:

расширение применения современных информационных технологий в сфере обеспечения безопасной жизнедеятельности;

обеспечение необходимого уровня информационной безопасности в рамках действий единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

обеспечение автоматизированной информационной и интеллектуальной поддержки управленческих решений в сфере деятельности единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Формирование программных мероприятий для достижения поставленных целей предполагается осуществлять по следующим направлениям:

развитие и совершенствование автоматизированной информационно-управляющей системы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, включая блоки или подсистемы, обеспечивающие информационную и интеллектуальную поддержку управляющих решений в сфере подготовки и ведения гражданской обороны;

реконструкция федеральных и территориальных звеньев системы оповещения населения;

развитие и совершенствование концептуальных организационных и технических элементов системы связи в кризисных и чрезвычайных ситуациях;

разработка рабочих проектов реконструкции и развития региональных центров, стационарных и подвижных пунктов управления;

совершенствование информационной безопасности в сфере ответственности единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны.

Основными целями мероприятий в части развития и совершенствования системы подготовки руководящего состава и специалистов, спасателей и населения при ликвидации чрезвычайных ситуаций является создание эффективной системы их подготовки.

Основными задачами являются:

развитие и совершенствование системы подготовки руководящего состава и специалистов в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

создание банка данных по кадрам единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

создание механизмов обеспечения привлекательности службы в системе единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Предполагается, что Программа будет реализована в течение 5 лет в 2 этапа. На первом этапе (2006-2007 годы) предусматриваются проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, обследования, паспортизация, анализ и разработка стратегий реализации мероприятий на критически важных объектах Российской Федерации, а также выполнение следующих первоочередных мероприятий:

реализация существующих и разработка новых целевых программ в субъектах Российской Федерации, осуществление мероприятий, которые позволят повысить защиту критически важных объектов Российской Федерации, эффективность мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, уровень информирования и оповещения населения в интересах личной и общественной безопасности, пожарную безопасность, безопасность на водных объектах и защиту населения;

систематизация и дальнейшее развитие нормативно-технической и правовой базы в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций;

создание первой очереди системы информирования и оповещения населения при чрезвычайных ситуациях;

разработка методических, экономических, организационных основ и механизмов реализации программных мероприятий в полном объеме.

На втором этапе (2008-2010 годы) планируется:

реализация комплекса мероприятий, выполненных в рамках Программы на первом этапе;

завершение работ по созданию системы сейсмологических наблюдений и системы оповещения о цунами;

создание второй очереди системы информирования и оповещения населения при чрезвычайных ситуациях;

создание системы региональных центров управления в кризисных ситуациях как составляющей национального центра управления в кризисных ситуациях;

дальнейшее развитие и повышение готовности системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, пожаротушения, поиска и спасания людей на водных объектах.

При разработке Программы предполагается использование принципов, обеспечивающих обоснованный выбор программных мероприятий и сбалансированное решение основного комплекса проблем и задач Программы в соответствии с ее целями.

Системный подход к разработке Программы предусматривает:

охват всех опасностей, возникающих от чрезвычайных ситуаций, пожаров, террористических акций, а также при ведении боевых действий;

использование всех способов снижения рисков и повышения защиты объектов (организационных, методических, технических и т. п.).

Комплексность при разработке Программы предусматривает:

выбор и реализацию мероприятий по снижению рисков чрезвычайных ситуаций и повышению защиты критически важных объектов и населения на основе прогнозирования рисков всех типов чрезвычайных ситуаций, пожаров, последствий террористических акций и результатов применения средств поражения противника по объектам экономики;

обоснование предлагаемых программных мероприятий с социальных, технических, экологических и экономических позиций.

Концентрация на критически значимых направлениях предусматривает:

включение в состав программных мероприятий в первую очередь мероприятий межведомственного и межотраслевого характера, реализация которых относится к компетенции и расходным обязательствам исключительно федеральных органов исполнительной власти, за исключением мероприятий, относящихся к их повседневной деятельности и финансируемых по смете;

решение проблемы снижения рисков чрезвычайных ситуаций применительно только к критически важным объектам, находящимся полностью под управлением федеральных органов исполнительной власти, а также управляемым совместно с другими органами власти и управления, повышение защиты населения от чрезвычайных ситуаций и опасностей, обусловленных террористическими акциями и применением средств поражения по объектам экономики;

развитие систем, технических средств и технологий, признанных "критически значимыми" и наиболее перспективными для решения проблемы снижения рисков чрезвычайных ситуаций, повышения защиты населения и критически важных объектов при возникновении чрезвычайных ситуаций, пожаров, террористических проявлений и применении средств поражения противника по объектам экономики в условиях вооруженных конфликтов;

повышение готовности органов управления, сил и технических средств по выполнению основных функциональных задач, направленных на решение проблем, поставленных в Программе.

Вариантность при разработке Программы предусматривает возможность разных степеней достижения основных целей Программы при различных путях достижения поставленной цели и объемах финансовых ресурсов.

Предполагается, что каждое программное мероприятие и ожидаемые результаты будут отобраны из имеющихся альтернативных вариантов достижения цели при различных объемах финансирования.

Указанные варианты мероприятий могут отличаться по техническим решениям (использованию альтернативных видов технических средств, применению альтернативных технологий и т. п.), потребностям различных объемов финансовых ресурсов и продолжительности по времени их реализации.

При оценке преимуществ различных вариантов реализации программных мероприятий будут оцениваться:

эффективность применяемых технических средств и технологий, их надежность;

наличие или возможность создания системы технического обслуживания и ремонта;

гарантированность бесперебойных и своевременных поставок техники и запасных частей к ней;

отсутствие негативных сопутствующих воздействий для пострадавшего населения, спасателей и окружающей среды.

Реализация Программы предусматривает использование средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и средств внебюджетных источников.

Объемы финансирования Программы из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации оценивались по результатам реализации ряда опытных проектов, которые предшествовали мероприятиям, предполагаемым к реализации в Программе, по проведенной в течение 2004 года работе по подготовке проектов для включения в Программу и согласованию их с предполагаемыми государственными заказчиками и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также с учетом экспертных заключений о состоянии системы сейсмологических наблюдений и прогноза землетрясений и системы предупреждения о цунами.

В рамках создания общероссийской комплексной системы информирования и оповещения населения в местах массового пребывания людей организованы работы по проектированию системы и ее основных элементов, подготовлен рабочий проект федерального информационного центра, а также введена в эксплуатацию опытная зона с участками в гг. Москве и Санкт-Петербурге.

В рамках Программы предусматривается осуществлять мониторинг опасных природно-техногенных процессов и прогнозирование чрезвычайных ситуаций с полнотой охвата до 75 процентов опасных процессов и достоверностью не менее 0,75 - 0,84.

По каждому программному мероприятию должны быть даны конкретные количественные и качественные оценки социальных, экологических и экономических результатов реализации этих мероприятий. При этом под результатами понимаются:

снижение рисков (предотвращение) возможных чрезвычайных ситуаций;

повышение защиты критически важных объектов и населения от чрезвычайных ситуаций, пожаров, террористических акций и применения средств поражения по объектам экономики.

Социальные последствия выражаются качественными и количественными параметрами, характеризующими улучшение здоровья и трудоспособности населения в результате реализации программных мероприятий, а также масштабами работ по социальной реабилитации населения.

Экологические последствия выражаются качественными и количественными параметрами, характеризующими улучшение исходного состояния окружающей среды.

Результатами программного мероприятия являются прямые позитивные воздействия на социальную, демографическую и экологическую ситуацию в зоне действия программного мероприятия, а также на определяющие параметры экономического развития этой зоны.

Экономическая эффективность программных мероприятий в связи со спецификой решаемых проблем может быть представлена в 2 видах:

прямая экономическая эффективность - снижение затрат на достижение целей программных мероприятий;

косвенная экономическая эффективность - снижение потерь экономики, природного и человеческого потенциала в результате чрезвычайных ситуаций.

Экономическая эффективность программных мероприятий, обеспечивающих снижение рисков и повышение защиты критически важных объектов и населения, оценивается путем сравнения суммы предотвращенного ущерба от социальных, экологических и экономических последствий чрезвычайной ситуации с затратами на это программное мероприятие.

Государственный заказчик-координатор и государственные заказчики Программы осуществляют ее подготовку и реализацию, а также контроль за ходом исполнения Программы совместно с уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594 "О реализации Федерального закона "О поставках продукции для федеральных государственных нужд".

Текущее управление и контроль за реализацией Программы осуществляется государственным заказчиком-координатором. Перечень функций государственного заказчика-координатора и государственных заказчиков Программы определен указанным постановлением Правительства Российской Федерации.

Функции государственного заказчика-координатора и разработчика Программы исполняет Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Государственными заказчиками Программы являются Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по науке и инновациям, Федеральное агентство по образованию, Федеральное агентство по информационным технологиям, Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Российская академия наук.

Реализация Программы будет осуществляться в рамках государственных контрактов, определяющих права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению федеральных государственных нужд.

Выбор исполнителей мероприятий Программы производится на основе открытых конкурсных процедур (за исключением мероприятий, реализуемых на критически важных объектах, в отношении которых могут применяться иные предусмотренные законодательством Российской Федерации процедуры). Процедуры отбора исполнителей будут базироваться на принципе равенства конкурентных условий для участия в реализации мероприятий Программы.

Государственный заказчик-координатор и государственные заказчики Программы представляют отчетные документы о ходе реализации Программы в составе и порядке, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. N 594.

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации с участием Министерства финансов Российской Федерации, государственного заказчика-координатора и государственных заказчиков Программы организует проведение экспертных проверок, обращая особое внимание на выполнение сроков реализации мероприятий Программы, а также целевое и эффективное использование средств. Анализ результативности Программы осуществляется с использованием показателей, представленных в настоящей Концепции.