Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 18.05.2001 N 384 "О ПРОГРАММЕ СТРУКТУРНОЙ РЕФОРМЫ НА ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНОМ ТРАНСПОРТЕ"

Целями структурной реформы на железнодорожном транспорте являются:

повышение устойчивости работы железнодорожного транспорта, его доступности, безопасности и качества предоставляемых им услуг для обеспечения единого экономического пространства страны и общенационального экономического развития;

формирование единой гармоничной транспортной системы страны;

снижение совокупных народно - хозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом;

удовлетворение растущего спроса на услуги, предоставляемые железнодорожным транспортом.

Для достижения поставленных целей на первом этапе структурной реформы на железнодорожном транспорте необходимо обеспечить реализацию следующих задач и принципов:

разделение функций государственного управления и организации хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте с одновременным выделением из монопольной структуры конкурентных видов деятельности;

сохранение единой государственной сетевой производственной инфраструктуры железных дорог и централизованного диспетчерского управления;

поэтапное прекращение перекрестного субсидирования пассажирских за счет грузовых, внутрироссийских за счет экспортно - импортных перевозок;

совершенствование тарифной политики;

дальнейшее развитие конкуренции в сфере перевозок грузов, ремонта подвижного состава, перевозок и обслуживания пассажиров;

недопустимость слияния предприятий, действующих в потенциально конкурентной среде, с предприятиями естественно - монопольного сектора;

обеспечение гарантированного недискриминационного доступа к инфраструктуре федерального железнодорожного транспорта независимых грузовых и пассажирских компаний - операторов и пользователей подвижного состава;

выделение из сферы деятельности федеральных железных дорог объектов социально - бытового и другого назначения (кроме специализированных) для снижения непроизводственных издержек;

обеспечение финансовой прозрачности всех видов хозяйственной деятельности отрасли, в том числе на основе введения раздельного финансового учета;

осуществление мер, обеспечивающих повышение инвестиционной привлекательности системы железнодорожного транспорта;

повышение материальной заинтересованности работников железнодорожного транспорта и обеспечение им социальных гарантий.

Выбор оптимальной модели организации железнодорожного транспорта в России осуществлялся с учетом состояния железнодорожного транспорта в России, а также опыта реформирования железных дорог за рубежом и российского опыта реформирования естественных монополий.

Принципиальными для успешной реализации выбранной организационной модели железнодорожного транспорта в России являются следующие основные положения:

поэтапное реформирование и минимизация риска необратимых действий;

разделение функций государственного регулирования и управления хозяйственной деятельностью;

разделение основных и неосновных видов деятельности;

переход от монопольного состояния отрасли к конкурентному;

формирование организационной структуры по основным видам деятельности;

сохранение государственного регулирования и контроля над монопольным сектором (инфраструктурой);

сохранение интеграции инфраструктуры с частью грузовых перевозок, по крайней мере в течение первых лет реформирования, с поэтапным увеличением доли подвижного состава, принадлежащего независимым компаниям - операторам.

Постепенность (поэтапность) реформирования системы железнодорожного транспорта определяется необходимостью обеспечить:

устойчивость, стабильность и бесперебойность работы системы железнодорожного транспорта;

контроль и возможность корректировки действий на основе анализа промежуточных результатов.

При переходе к новой модели организации железнодорожного транспорта ключевым моментом является полное отделение функций государственного регулирования от хозяйственных функций уже на начальном этапе реформирования. Это разделение необходимо для внедрения конкуренции в системе железнодорожного транспорта и является одним из условий обеспечения равноправного доступа независимых операторов к сетевой инфраструктуре и справедливого тарифообразования.

Виды деятельности, непосредственно не связанные с перевозками, должны быть обособлены с последующим их выведением из системы железнодорожного транспорта, поскольку они могут быть ориентированы на других потребителей услуг и предоставлять иные возможности для специализации. Окончательное решение о выделении указанных видов деятельности принимается с учетом результатов комплексного анализа экономического эффекта, достигаемого в результате выделения.

Основой для принятия решений о разделении существующих видов деятельности является их классификация на естественно - монопольные, временно - монопольные (потенциально конкурентные) и конкурентные.

Временно - монопольные (потенциально конкурентные) и конкурентные виды деятельности должны быть открыты для конкуренции с целью повышения эффективности и уровня качества услуг, внедрения инноваций. В отношении предприятий, осуществляющих конкурентные и временно - монопольные (по мере их демонополизации) виды деятельности, будет решаться вопрос о приватизации. Государственное регулирование будет постепенно заменено рыночными механизмами регулирования во временно - монопольном и конкурентном секторах.

При переходе к новой модели организации железнодорожного транспорта его территориально - функциональная организация будет преобразована в организацию по видам деятельности (грузовые перевозки, пассажирские перевозки и т.п.).

Разделение грузовых, пассажирских пригородных перевозок и пассажирских перевозок в дальнем следовании в результате реформирования обусловлено различиями между соответствующими рынками, основными фондами и техническими средствами, используемыми в этих видах деятельности. Данное разделение позволит более точно и своевременно определять прямые и общие затраты по видам деятельности.

Прозрачность деятельности предприятий железнодорожного транспорта, достигнутая вследствие их разделения, принесет ряд следующих преимуществ:

станет прозрачным механизм перекрестного субсидирования, что создаст основу для принятия решений относительно убыточных видов деятельности;

будут выявлены области сокращения эксплуатационных затрат;

будет сформирована основа для эффективного государственного регулирования, в том числе тарифов.

Транзитные, интермодальные и рефрижераторные грузовые перевозки также выделяются в отдельные направления деятельности, так как по сравнению с перевозками основных категорий грузов эти перевозки в наибольшей степени конкурируют с другими видами транспорта.

Интеграция инфраструктуры большей части локомотивного парка и части грузовых вагонов является целесообразной (при поэтапном увеличении доли организационно - обособленного вагонного парка), по крайней мере в течение нескольких первых лет реформирования, по следующим причинам:

грузовые перевозки обеспечивают основную часть загрузки производственных мощностей инфраструктуры;

указанная интеграция позволит сохранить рост экономической эффективности при увеличении масштабов хозяйственной деятельности (экономию масштаба), избежать дополнительных затрат на управление критичными "стыками", в результате чего возможно минимизировать издержки на:

а) управление движением поездов, в том числе составление графиков движения;

б) управление пропускной способностью инфраструктуры в случае возникновения непредвиденных осложнений, например, отставания от предусмотренного графика движения, накопления поездов и т.д.;

в) технологическую координацию взаимосвязанных видов деятельности.

Интеграция позволит более эффективно управлять инфраструктурой при одновременном обеспечении устойчивости, поскольку основным источником финансирования инфраструктуры и основным ее пользователем являются компании, осуществляющие грузовые перевозки.

По мере создания необходимых условий начиная со второго этапа реформы будет развиваться частная собственность на локомотивы (за счет покупки новых локомотивов грузовыми операторскими и пассажирскими компаниями, а не продажи существующего локомотивного парка владельца инфраструктуры). Постепенное увеличение доли парка грузовых вагонов, находящейся в частной собственности, целесообразно по следующим причинам:

будет повышен уровень конкуренции в грузовых перевозках, стимулирующий рост их эффективности и качества;

будут привлекаться частные инвестиции и обеспечиваться доступ к финансовым ресурсам третьих сторон;

за счет принадлежащей владельцу инфраструктуры части вагонного парка будут обеспечиваться перевозки для государственных нужд, воинские и специальные перевозки (эти перевозки могут при необходимости осуществляться и частными компаниями).

Основные условия, необходимые для развития частной собственности на подвижной состав, в настоящее время фактически созданы, поскольку значительное количество вагонов, прежде всего специализированных, уже принадлежит частным владельцам.

Вместе с тем сохранение единства инфраструктуры и перевозочной деятельности не гарантирует равноправного доступа независимых, частных перевозчиков к инфраструктуре. Эта проблема будет решена с помощью создания механизмов регулирования доступа. Необходимо также предусмотреть сохранение полного государственного контроля над инфраструктурой.

По мере развития структурной реформы на железнодорожном транспорте могут складываться условия, при которых возможно полное организационное отделение инфраструктуры от перевозочной деятельности. Решение о полном организационном отделении инфраструктуры может быть принято с учетом международного опыта при выполнении ряда условий, в результате которых будут:

полностью завершена внутренняя реорганизация по видам деятельности, организационно выделены пассажирские, транзитные, интермодальные и рефрижераторные перевозки, за счет чего создана основа для апробации механизмов взаимодействия компании - владельца инфраструктуры с компаниями - перевозчиками;

разработаны и протестированы технические стандарты и правила технологической координации деятельности перевозчиков и владельца инфраструктуры;

созданы и протестированы регуляторные механизмы обеспечения равноправного доступа компаний - перевозчиков к инфраструктуре, в частности, механизмы обеспечения соблюдения технических стандартов инфраструктурной компанией и всеми пользователями инфраструктуры;

разработан механизм финансирования инфраструктуры за счет средств, взимаемых по тарифам с компаний - перевозчиков, а при недостаточности этих средств - также за счет федерального бюджета;

разработаны и протестированы механизмы мотивации будущей инфраструктурной компании для сокращения издержек, оптимизации инвестиционной деятельности и совершенствования набора и качества предоставляемых услуг;

разработан механизм обеспечения перевозок для нужд государства.

В целом доказана устойчивым функционированием пассажирских компаний, компаний по транзитным, интермодальным и рефрижераторным перевозкам и независимых компаний - операторов в течение трех лет технологическая возможность отделения инфраструктуры от перевозочной деятельности без нарушения устойчивости и безопасности системы. В частности:

а) разработан и протестирован механизм управления пропускной (провозной) способностью сети при сбоях графика, ограничениях пропускной (провозной) способности и других осложнениях;

б) разработана, протестирована и введена в действие единая система управления движением поездов, предусматривающая автоматизированное составление графика движения и плана формирования поездов при взаимодействии многих компаний - перевозчиков;

в) действует система сигнализации, обеспечивающая безопасность движения и оптимальное использование мощностей инфраструктуры при наличии многих компаний - перевозчиков.

На первом (подготовительном) этапе реформирования функции хозяйственного управления, осуществляемые Министерством путей сообщения Российской Федерации, будут выделены из ведения этого Министерства и переданы единому хозяйствующему субъекту - открытому акционерному обществу "Российские железные дороги", 100 процентов акций которого будет принадлежать государству. Его создание позволит обеспечить:

устойчивость и управляемость системы железнодорожного транспорта в период реформирования, в частности, сведение к минимуму риска необратимых действий, которые могут привести к потере экономической и / или технологической устойчивости;

формирование и усиление управленческих связей между структурными образованиями, осуществляющими однородные виды деятельности, при сохранении территориальной организации системы;

сведение к минимуму возможностей роста трансакционных издержек, сопровождающих изменение структуры управления;

ликвидацию механизма расчетных цен между элементами системы (железными дорогами и Министерством путей сообщения Российской Федерации) с целью повышения ее прозрачности: лишение железных дорог статуса юридических лиц и переход на бюджетно - сметный принцип финансирования позволит отказаться от механизма использования расчетных цен и обеспечит большую объективность формирования финансовых результатов по структурным подразделениям и видам деятельности;

использование эффекта масштаба.

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" на первом (подготовительном) этапе реформы осуществляет следующие основные виды деятельности и выполняет следующие функции:

1) предоставление услуг инфраструктуры железнодорожного транспорта (в том числе независимым собственникам подвижного состава) и ее поддержание в эксплуатационном состоянии. К инфраструктуре железнодорожного транспорта относятся: путь и искусственные сооружения, подразделения по обеспечению их содержания и ремонта, станции, системы электрификации и технологической связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы управления движением и система управления перевозками, здания и сооружения, использованные для обеспечения перевозочного процесса;

2) эксплуатация локомотивного парка и предоставление услуг локомотивной тяги;

3) осуществление грузовых перевозок собственным грузовым вагонным парком;

4) грузовые перевозки для государственных нужд, воинские и специальные перевозки;

5) эксплуатация парка пассажирских вагонов локомотивной тяги и осуществление дальних пассажирских перевозок;

6) эксплуатация моторвагонного парка пригородного сообщения и предоставление услуг пригородных пассажирских перевозок (возможно, с участием субъектов Российской Федерации);

7) эксплуатация иных технических средств, связанных с перевозочным процессом;

8) оперативное управление перевозочным процессом (формирование графика движения, диспетчеризация и другие функции управления технологическим процессом перевозки);

9) организация и контроль обеспечения безопасности движения, эксплуатации транспортных и иных технических средств, связанных с перевозочным процессом, а также осуществление аварийно - восстановительных работ;

10) производство, строительство и ремонт инфраструктуры, подвижного состава и технических средств предприятиями, входящими в структуру федерального железнодорожного транспорта;

11) выполнение научно - исследовательских и опытно - конструкторских работ, направленных на обеспечение безопасности движения и повышение эффективности железнодорожного транспорта, проведение единой научно - технической и инновационной политики;

12) эксплуатация объектов социальной сферы, входящих в структуру федерального железнодорожного транспорта;

13) финансовое планирование, формирование и исполнение бюджета и корпоративное управление;

14) разработка и реализация инвестиционной стратегии;

15) управление информационными ресурсами;

16) выработка предложений по совершенствованию нормативных актов по эксплуатации железных дорог и технических средств, безопасности перевозок и охране труда, экологической безопасности, обеспечению охраны объектов, сохранности перевозимых грузов и имущества, пожарной безопасности;

17) разработка проектов единых технических и технологических правил и требований к перевозочному процессу;

18) проведение мероприятий по предотвращению чрезвычайных ситуаций, а также обеспечение движения поездов в условиях чрезвычайных ситуаций;

19) обеспечение выполнения мероприятий по гражданской обороне и защите от чрезвычайных ситуаций;

20) обеспечение в пределах своей компетенции защиты государственной тайны;

21) создание, развитие и сохранение мобилизационных мощностей и объектов для производства продукции, необходимой для удовлетворения потребностей государства, Вооруженных Сил Российской Федерации в интересах обороноспособности и национальной безопасности Российской Федерации;

22) накопление, сохранение и обновление запасов материальных ценностей мобилизационного резерва;

23) создание и подготовка специальных формирований;

24) выработка мер по защите объектов, работников и пассажиров железнодорожного транспорта от террористических проявлений;

25) участие в проведении единой согласованной социальной политики на железнодорожном транспорте;

26) другие функции и виды деятельности, направленные на обеспечение устойчивой работы железнодорожного транспорта.

Для обеспечения выполнения перечисленных видов деятельности открытое акционерное общество "Российские железные дороги" наделяется имуществом федерального железнодорожного транспорта по следующим основным группам:

1) инфраструктура железнодорожного транспорта;

2) локомотивный парк Министерства путей сообщения Российской Федерации, локомотивные депо, пункты технического обслуживания локомотивов;

3) грузовой вагонный парк Министерства путей сообщения Российской Федерации, вагонные депо, пункты технического обслуживания грузовых вагонов;

4) парк пассажирских вагонов локомотивной тяги, пассажирские депо обслуживания и ремонта вагонов локомотивной тяги, пункты технического обслуживания вагонов;

5) моторвагонный парк пригородного сообщения, моторвагонные пассажирские депо, пункты технического обслуживания моторвагонного подвижного состава;

6) имущество предприятий, входящих в структуру федерального железнодорожного транспорта и обеспечивающих производство, строительство и ремонт инфраструктуры, подвижного состава и технических средств железнодорожного транспорта (за исключением предприятий, выводимых из структуры федерального железнодорожного транспорта);

7) имущество предприятий, входящих в структуру федерального железнодорожного транспорта и обеспечивающих проведение научно - исследовательских и опытно - конструкторских работ;

8) объекты социальной сферы (за исключением образовательных учреждений, учреждений культуры и отдельных объектов социальной сферы, сохраняющих статус государственных учреждений либо передаваемых на баланс муниципальных образований);

9) недвижимое и прочее имущество, необходимое для осуществления административно - управленческих функций.

Вопрос о наделении открытого акционерного общества "Российские железные дороги" имуществом перечисленных основных групп решается исходя из следующего:

1) в отношении имущества инфраструктуры законодательством вводится режим ограничения его оборота, предусматривающий особый порядок распоряжения данным имуществом (возможности его отчуждения);

2) законодательством определяется перечень имущества предприятий железнодорожного транспорта, не подлежащего приватизации, и порядок приватизации остального имущества;

3) промышленные, ремонтные и строительные предприятия, непосредственно не связанные с организацией движения и обеспечением аварийно - восстановительных работ на железнодорожном транспорте, а также предприятия общественного питания и торговли могут не включаться в имущественный комплекс хозяйствующего субъекта, если соблюдены следующие условия:

а) предприятие не является единственным поставщиком товаров и услуг для системы федерального железнодорожного транспорта;

б) предприятие имеет стабильный рынок сбыта своей продукции помимо федерального железнодорожного транспорта;

в) предприятие обладает конкурентоспособной технологией;

г) немедленное выделение предприятия не приведет к существенному росту трансакционных издержек для системы железнодорожного транспорта в целом.

Процедура приватизации таких предприятий может быть организована одним из следующих способов:

1) закрепление 100 процентов акций в государственной собственности с последующей их передачей единому хозяйствующему субъекту;

2) вывод предприятий из структуры федерального железнодорожного транспорта с реализацией акций в установленном законодательством порядке;

3) включение имущества предприятий в состав имущественного комплекса единого хозяйствующего субъекта с последующим выделением из него в виде дочерних предприятий.

Конкретный способ приватизации каждого такого предприятия будет определен комиссией по приватизации в порядке, установленном законодательством.

Перечень передаваемого имущества и реорганизуемых предприятий уточняется в период осуществления мероприятий по созданию открытого акционерного общества "Российские железные дороги".

После исключения из Министерства путей сообщения Российской Федерации функций организации хозяйственной деятельности на железнодорожном транспорте оно сохраняется как федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта и выполняет следующие функции:

1) проведение государственной политики в области железнодорожного транспорта, исходя из требований экономики, обороноспособности и безопасности страны, потребностей населения;

2) разработка, утверждение и надзор за исполнением нормативных документов в области:

технической эксплуатации железных дорог, иных объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта, безопасности перевозок и экологии, обеспечения охраны объектов, сохранности перевозимых грузов и имущества, пожарной безопасности, а также охраны труда;

установления обязательных требований к техническим средствам, используемым на железнодорожном транспорте, а также услугам, предоставляемым при перевозках грузов и пассажиров (технических регламентов и стандартов);

3) лицензирование, сертификация и стандартизация на железнодорожном транспорте в пределах своих полномочий;

4) надзор за соблюдением метрологических правил и норм;

5) руководство мобилизационной подготовкой и гражданской обороной;

6) обеспечение защиты государственной тайны;

7) участие в осуществлении государственной политики в области борьбы с террористическими проявлениями на железнодорожном транспорте, координация и взаимодействие по данному вопросу с компетентными органами;

8) регулирование в области перевозок для государственных нужд и социально значимых перевозок пассажиров;

9) другие функции государственного регулирования в области железнодорожного транспорта.

В процессе реформирования будет осуществляться постепенный переход от преимущественно функционально - территориального принципа организации деятельности федерального железнодорожного транспорта к функциональному принципу, имея в виду ее классификацию по следующим видам деятельности:

грузовые перевозки;

содержание и эксплуатация инфраструктуры;

предоставление услуг локомотивной тяги (в пассажирском и грузовом движении);

пассажирские перевозки в дальнем следовании;

пассажирские перевозки в пригородном сообщении;

ремонт подвижного состава;

строительство объектов инфраструктуры;

научно - исследовательские и опытно - конструкторские работы;

содержание социальной сферы;

прочие виды деятельности.

По каждому из перечисленных видов деятельности в рамках бухгалтерского баланса открытого акционерного общества "Российские железные дороги" формируется отдельный бухгалтерский баланс. Методика раздельного учета доходов, затрат и результатов финансово - хозяйственной деятельности будет определяться органами государственного регулирования в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Территориальные подразделения открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (железные дороги и их отделения) будут осуществлять налоговые платежи в бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Поступление налоговых платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации после создания открытого акционерного общества "Российские железные дороги" не изменится.

При формировании открытого акционерного общества "Российские железные дороги" будут продолжены работы по совершенствованию системы управления движением, будет вестись отработка новой структуры управления перевозками, включающей в себя:

главный центр управления перевозками;

региональные центры управления перевозками;

опорные центры;

станции.

В структуре открытого акционерного общества "Российские железные дороги" на всех этапах реформы сохраняются и на постоянной основе работают органы управления и структурные подразделения, ведающие вопросами обеспечения обороноспособности и национальной безопасности государства, которые в своей деятельности руководствуются специальной подпрограммой данной Программы.