Законодательная база Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 05.12.2001 N 848 (ред. от 22.04.2010) "О ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЦЕЛЕВОЙ ПРОГРАММЕ "РАЗВИТИЕ ТРАНСПОРТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ (2010-2015 ГОДЫ)" (Часть 2)

(в ред. Постановления Правительства РФ от 20.05.2008 N 377)

Воздушный транспорт играет важную социально-экономическую роль в нашей стране. В таких регионах, как север европейской части России, Сибирь, северо-восточная и островная части Дальневосточного региона, он является единственным видом транспорта, обеспечивающим связь этих регионов с остальной территорией Российской Федерации. На долю воздушного транспорта приходится более 20 процентов общего пассажирооборота в междугороднем сообщении, благодаря ему перевозится более 80 процентов пассажиров в международном сообщении.

Доступность транспортных услуг относится к числу важнейших факторов, определяющих качество жизни населения и уровень развития экономики. Мировой опыт показывает, что одним из важнейших признаков успешного экономического развития является высокая мобильность населения.

В результате реализации подпрограммы "Гражданская авиация" федеральной целевой программы "Модернизация транспортной системы России (2002-2010 годы)" (далее - подпрограмма) предотвращено закрытие ряда основных аэродромов, произведена реконструкция аэродромов в 46 аэропортах федерального значения, осуществлена замена светосигнального оборудования взлетно-посадочных полос в 12 аэропортах. Однако, несмотря на это, в состоянии авиатранспортной инфраструктуры и отечественной гражданской авиации в целом прослеживаются негативные тенденции, которые указывают на возможность снижения ее конкурентоспособности и экономической эффективности. Необходимость разработки подпрограммы вытекает из результатов анализа текущего состояния гражданской авиации, его соответствия целям и задачам развития авиатранспортной системы, а также из объективно сложившихся условий развития авиатранспортного рынка и приоритетов Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года в части воздушного транспорта.

Основными причинами возникновения проблем являются высокий износ наземной авиационной инфраструктуры и неудовлетворительное состояние парка воздушных судов, что негативно влияет на экономическую эффективность перевозок и безопасность полетов.

Около 70 процентов взлетно-посадочных полос с искусственными покрытиями было построено более 20 лет назад, что обусловливает высокий уровень их физического и морального износа.

Инфраструктура аэропортов во многих случаях не обеспечивает эксплуатацию современных типов воздушных судов.

Многие субъекты Российской Федерации практически полностью лишились как сети местных авиалиний, так и аэродромов местных воздушных линий. С 1992 года резко сократилось количество аэродромов на территории России (с 1302 до 330).

За последние 15 лет был существенно деформирован рынок авиаперевозок. Доля аэропортов Московского авиационного узла в общем объеме авиаперевозок на территории Российской Федерации возросла за указанный период с 35 до 72 процентов. Такое перераспределение пассажиропотоков происходит при потенциальной концентрации пассажиро- и грузопотоков страны в крупнейших узловых аэропортах и не позволяет Российской Федерации использовать в полной мере транзитно-трансферный потенциал страны.

Значительными проблемами в области обеспечения эффективного функционирования воздушного транспорта и безопасности полетов являются нарастающий дефицит кадров квалифицированного летного состава и наземного авиационного персонала, несоответствие материально-технической базы учебных заведений и медицинского центра гражданской авиации требованиям Международной организации гражданской авиации.

Результаты расследований авиакатастроф говорят о том, что их причиной зачастую являются ошибки экипажа и персонала. Такая ситуация сложилась из-за сокращения объема подготовки, количества часов тренировочных полетов и недостаточного количества тренажеров, которые используются для подготовки экипажей.

В связи с этим необходимо участие государства в решении стратегических задач развития авиатранспортного комплекса.

При подготовке подпрограммы были проанализированы и сравнивались 2 варианта решения указанных проблем: при первом варианте предусматривалась самостоятельная реализация отдельных проектов, при втором - решение проблем с применением программно-целевого метода, позволяющего обеспечить координацию усилий транспортных организаций, частных инвесторов и государства. Предпочтение было отдано второму варианту.

Успех реализации крупных инвестиционных проектов по развитию транспортной инфраструктуры напрямую зависит от адекватной организационной и ресурсной обеспеченности. При этом конечные результаты, связанные с ускорением темпов строительства транспортных инфраструктурных объектов, увеличением транспортных потоков, формированием дополнительных бюджетных поступлений за счет увеличения налоговой базы и объема перевозок, обеспечивают высокую бюджетную эффективность подпрограммы.

Целями подпрограммы являются:

развитие современной и эффективной транспортной инфраструктуры, обеспечивающей ускорение товародвижения и снижение транспортных издержек в экономике;

повышение доступности услуг транспортного комплекса для населения;

повышение конкурентоспособности транспортной системы Российской Федерации и реализация транзитного потенциала страны;

повышение комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы.

В целях развития транспортной инфраструктуры необходимо обеспечить развитие сети внутрироссийских узловых аэропортов, что позволит повысить удельный вес внутрироссийских, региональных и местных авиаперевозок.

Повышение доступности услуг транспортного комплекса для жителей отдаленных населенных пунктов, связь которых с остальной территорией Российской Федерации осуществляется с помощью местных авиалиний, предусматривает развитие региональных сетей аэропортов.

В целях повышения конкурентоспособности транспортной системы Российской Федерации и реализации транзитного потенциала страны необходимо обеспечить развитие сети крупных международных узловых аэропортов и обновление парка воздушных судов авиаперевозчиков Российской Федерации.

Это позволит увеличить объем перевозок на международных воздушных линиях отечественными авиакомпаниями, обеспечить возрастающие потребности авиаперевозчиков в качественном обслуживании и пропускной способности аэропортовой инфраструктуры. Обновление парка воздушных судов авиаперевозчиков Российской Федерации повысит их конкурентоспособность, даст им возможность соответствовать текущим и перспективным требованиям российского авиатранспортного рынка.

В целях повышения комплексной безопасности и устойчивости транспортной системы необходимо обеспечить защиту авиатранспортной системы от актов незаконного вмешательства в ее деятельность, развитие учебных заведений и центров подготовки персонала гражданской авиации, медицинского центра гражданской авиации, технического обеспечения государственного контроля и надзора в сфере транспорта.

Это позволит значительно сократить количество инцидентов на воздушном транспорте и материальный ущерб от них, повысить имидж воздушного транспорта как безопасного вида транспорта, ликвидировать дефицит квалифицированных кадров летного состава и наземного авиационного персонала, улучшить техническую оснащенность учебного процесса подготовки авиационного персонала и обеспечить его соответствие современным требованиям безопасности полетов и обслуживания авиаперевозок, обеспечить сохранность здоровья авиационного персонала и авиационной техники. Решение указанных задач позволит обеспечить безопасность полетов путем совершенствования системы государственного надзора и контроля в сфере воздушного транспорта, оперативного реагирования на использование незарегистрированных воздушных судов, аэродромов и посадочных площадок. Развитие технического обеспечения государственного контроля и надзора в сфере транспорта позволит снизить вероятность риска возникновения аварийных ситуаций, связанных с несанкционированными полетами.

Реализация подпрограммы предусматривается в 2010-2015 годах в 1 этап.

В 2010-2012 годах будет осуществляться формирование национальной опорной сети аэропортов (аэродромов), развитие хабовых технологий перевозок и приоритетное развитие крупных международных и внутрироссийских узловых аэропортов, а также развитие средне- и дальнемагистрального парка воздушных судов, обеспечивающего основные авиаперевозки в Российской Федерации.

В 2013-2015 годах будет обеспечено приоритетное развитие региональных и местных аэропортов, развитие фидерных пассажиро- и грузопотоков, интегрируемых с магистральной авиасетью.

Целевые индикаторы и показатели подпрограммы приведены в приложении N 1.

Для решения задач подпрограммы необходимо обеспечить развитие:

сети внутрироссийских узловых аэропортов;

региональных сетей аэропортов;

сети крупных международных узловых аэропортов.

Обеспечение развития сети внутрироссийских узловых аэропортов предусматривает выполнение комплекса взаимосвязанных мероприятий по строительству и реконструкции аэропортовых объектов, реализуемых в 19 внутрироссийских узловых аэропортах.

Для обеспечения развития региональных сетей аэропортов предусматривается выполнение комплекса взаимосвязанных мероприятий по строительству и реконструкции аэропортовых объектов, реализуемых в 80 региональных и местных аэропортах.

В целях обеспечения развития сети крупных международных узловых аэропортов необходимо осуществить комплекс взаимосвязанных мероприятий по строительству и реконструкции аэропортовых объектов, реализуемых в 9 международных узловых аэропортах.

Мероприятия по строительству и реконструкции аэропортовых объектов включают в себя следующие виды работ:

реконструкция (удлинение, расширение, повышение прочности) и строительство взлетно-посадочных полос, рулежных дорожек, перронов, мест стоянок, систем дренажа и водоотведения, объектов противопожарной безопасности и обеспечения режима, систем электроснабжения, а также замена светосигнального оборудования. Эти работы выполняются на объектах федеральной собственности за счет средств федерального бюджета;

реконструкция и строительство аэровокзальных комплексов, в том числе расширение производственных площадей и перепланировка аэровокзальных помещений для внедрения современных технологических схем обслуживания пассажиров и багажа, обеспечивающих увеличение пропускной способности аэропортов и возможность применения трансферных технологий. Эти работы выполняются за счет средств частных инвесторов и бюджетов субъектов Российской Федерации;

строительство и реконструкция других объектов аэропортовой инфраструктуры, включая грузовые комплексы, склады авиационных горюче-смазочных материалов, ангары для обслуживания воздушных судов и прочие. Эти работы будут выполняться за счет средств частных инвесторов и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Строительство и реконструкция объектов аэронавигационной системы России в подпрограмме не предусмотрены, указанные мероприятия будут реализовываться в рамках федеральной целевой программы "Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009-2015 годы)".

Объем работ и необходимых инвестиций зависят от функционального назначения аэропорта и класса аэродрома. Строительно-монтажные работы по реконструкции и строительству взлетно-посадочных полос и рулежных дорожек будут производиться с учетом типов воздушных судов, прием которых будут осуществлять аэропорты определенного функционального назначения. Размеры площадей реконструируемых и возводимых аэровокзальных комплексов и грузовых терминалов определяются объемами пассажиро- и грузопотоков. Соответствие объектов современным экологическим требованиям достигается благодаря включению в проектную документацию соответствующего экологического раздела и обязательному контролю, осуществляемому в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Отбор аэропортов, формирующих национальную опорную аэропортовую сеть, в группы по функциональному назначению, будет осуществляться с учетом показателей, характеризующих объем авиаперевозок через аэропорты (общий пассажирообмен и пассажирообмен на международных воздушных линиях), показателей связности авиасети (минимальное расстояние между аэродромами национальной опорной аэродромной сети, максимальный охват территории страны), других показателей в соответствии с Концепцией развития аэродромной (аэропортовой) сети Российской Федерации до 2020 года, одобренной на заседании Правительства Российской Федерации 6 марта 2008 г.

Задача обновления парка воздушных судов авиаперевозчиков Российской Федерации будет решаться путем приобретения воздушных судов российского производства нового поколения (среднемагистральных, ближнемагистральных и региональных). В сегментах, где российская авиапромышленность не планирует производства воздушных судов или не успевает их произвести в необходимом количестве, авиаперевозчики могут приобретать воздушные суда зарубежного производства на условиях лизинга (в том числе операционного).

В целях обеспечения защиты авиатранспортной системы от актов незаконного вмешательства в ее деятельность предусматриваются мероприятия по охране периметра (защите границ) аэропортов, внедрению современных технологий и техники в аэропортах. В состав аэропортов, в которых в 2010 году (первый год реализации подпрограммы) выполняются мероприятия по обеспечению авиационной безопасности, входят следующие аэропорты: Абакан, Архангельск, Барнаул, Благовещенск, Братск, Бухта Провидения, Когалым, Магадан, Маган, Магас, Кемерово, Кызыл, Марково, Мурманск, Нальчик, Нижневартовск, Ноябрьск, Певек, Петрозаводск, Сургут, Чита, Элиста, Якутск.

Анализ недавних авиационных происшествий указывает на то, что их причиной в основном являются ошибки экипажа и персонала. Увеличение количества авиаперевозок и обновление парка воздушных судов привели к нарастанию дефицита квалифицированных кадров и говорят о необходимости развития материально-технической базы учебных заведений гражданской авиации.

В мировой практике хорошая подготовка летного состава и авиационных специалистов достигается за счет финансирования подготовительных центров авиаперевозчиками, в том числе на принципах кооперации. В Российской Федерации подобная практика пока не развита в силу дефицита средств у авиаперевозчиков, поэтому требуется финансовая поддержка за счет средств федерального бюджета.

В целях обеспечения развития учебных заведений и центров подготовки персонала гражданской авиации планируется приобретение современных воздушных судов, реконструкция 3 аэродромов в учебных заведениях гражданской авиации, приобретение для проведения учебно-тренировочных полетов и занятий тренажеров, обеспечивающих высокий профессиональный уровень подготовки летного и наземного авиационного персонала в соответствии с современными (отечественными и международными) требованиями и правилами. Всего же за период реализации подпрограммы планируется приобрести не менее 50 воздушных судов и 50 тренажеров.

В целях развития медицинского центра гражданской авиации предусматривается развитие Центральной клинической больницы гражданской авиации.

Медицинское обеспечение в гражданской авиации осуществляется государственными специализированными медицинскими учреждениями в соответствии с требованиями Международной организации гражданской авиации, а также с нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии с главой 6 приложения N 1 к Конвенции о международной гражданской авиации медицинское заключение дается на основе всестороннего медицинского освидетельствования.

Центральная клиническая больница гражданской авиации является единственным в Российской Федерации отраслевым медицинским центром, выполняющим функции центра сертификации юридических лиц, ведущих деятельность по медицинскому освидетельствованию авиационного персонала всех авиапредприятий Российской Федерации.

Кроме того, все пилоты, штурманы, бортинженеры и бортмеханики воздушных судов 1-го и 2-го классов при достижении 50-летнего возраста проходят обязательное стационарное обследование в Центральной клинической больнице гражданской авиации.

Проведение диагностических, лечебных и реабилитационных мероприятий с учетом специфики летной деятельности повышает эффективность защиты летного состава от преждевременного списания по медицинским показаниям, что является составной частью системы государственного контроля безопасности полетов.

Развитие Центральной клинической больницы гражданской авиации предусматривает оснащение ее современным лечебно-диагностическим и реабилитационным оборудованием для проведения операций на сердце и крупных сосудах, а также реабилитационных мероприятий, в которых нуждается, по оценке медиков, около 4500 авиационных специалистов летного и диспетчерского состава.

В целях развития технического обеспечения государственного контроля и надзора в сфере транспорта планируется приобретение патрульных вертолетов для инспекторских служб и их базирование в различных регионах Российской Федерации.

Оснащение патрульными вертолетами необходимо для предотвращения несанкционированных полетов воздушных судов и летательных аппаратов авиации общего назначения, выявления и прекращения деятельности незарегистрированных аэродромов и посадочных площадок. Для осуществления контрольно-надзорных функций необходимо иметь 8 вертолетов Ми-8МТВ:

3 вертолета - для Центрального региона России (Московский аэроузел) и 3 вертолета - для Южного региона России (из них 1 - для Краснодарского аэроузла и 2 - для Ростовского аэроузла);

1 вертолет - для Северо-Западного региона (Санкт-Петербургский аэроузел);

1 вертолет - для Приволжского региона (Казанский аэроузел).

Описание мероприятий подпрограммы приведено в приложении N 2.

Для достижения целей подпрограммы предусматривается проведение научно-исследовательских работ по разработке рекомендаций, направленных на улучшение инвестиционного климата и развитие рыночных отношений на воздушном транспорте, по научному обеспечению программных мероприятий, в том числе по прогнозированию развития воздушного транспорта и исследованию рынка авиатранспортных услуг, совершенствованию методологии и научного сопровождения обоснования долгосрочного развития парка воздушных судов и наземной инфраструктуры воздушного транспорта, поиску приоритетных направлений развития и определению их эффективности, выполнению работ по научному обеспечению разработки и внедрению новых технологий и оборудования в сфере развития наземных аэропортовых и аэродромных комплексов и в сфере обеспечения авиационной безопасности на воздушном транспорте. Финансирование этих работ предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета и внебюджетных источников.

В подпрограмму также вошли мероприятия по обеспечению организационной и правовой поддержки выполнения функций государственного заказчика подпрограммы, организации юридического сопровождения процессов управления ее реализацией, включая заключение и исполнение государственных контрактов, осуществление судебной и внесудебной защиты государственных интересов, проведение землеустроительных работ (кадастрирование и оформление прав Российской Федерации на земельные участки), технической инвентаризации и оформление прав Российской Федерации на объект. Финансирование этих мероприятий предполагается осуществлять за счет средств федерального бюджета.

Источниками ресурсного обеспечения подпрограммы являются средства федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников.

Общий объем финансирования подпрограммы рассчитан в ценах соответствующих лет и составляет 1250537 млн. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 295000 млн. рублей, бюджетов субъектов Российской Федерации - 27943,4 млн. рублей, внебюджетных источников - 927593,6 млн. рублей.

Капитальные вложения составляют 1248543 млн. рублей, в том числе за счет средств федерального бюджета - 293379 млн. рублей, бюджетов субъектов Российской Федерации - 27943,4 млн. рублей, внебюджетных источников - 927220,6 млн. рублей.

Объем финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ составляет 1244 млн. рублей, в том числе 871 млн. рублей - за счет средств федерального бюджета и 373 млн. рублей - за счет средств внебюджетных источников.

Объем финансирования расходов на прочие нужды за счет средств федерального бюджета составляет 750 млн. рублей.

Расходы на реализацию подпрограммы приведены в приложении N 3.

Предполагается, что государственная поддержка реализации подпрограммы будет осуществляться как за счет средств федерального бюджета (при строительстве взлетно-посадочных полос с искусственным покрытием, рулежных дорожек, мест стоянки воздушных судов, перронов, светосигнального оборудования и других объектов аэродромных комплексов), так и за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации в части строительства и реконструкции аэровокзалов, складов горюче-смазочных материалов и других объектов.

Строительство и реконструкция аэропортовых комплексов будет производиться с привлечением средств частных инвесторов и с применением механизма государственно-частного партнерства, включая использование концессионных соглашений и инвестиционных контрактов.

Основным источником финансирования обновления парка воздушных судов авиакомпаний Российской Федерации являются собственные и привлеченные средства авиаперевозчиков с минимальным участием бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Предоставление государственной поддержки позволит привлечь внебюджетные средства (2,8 рубля на каждый рубль средств, выделенных из федерального бюджета).

Предусмотренные направления расходования средств федерального бюджета обеспечивают достижение поставленных целей и решение задач подпрограммы на основе реализации комплекса проектов и мероприятий.

Управление ходом реализации подпрограммы осуществляет государственный заказчик подпрограммы - Федеральное агентство воздушного транспорта.

Государственный заказчик подпрограммы:

обеспечивает эффективное и целевое использование средств, включая средства государственной поддержки;

разрабатывает инвестиционные предложения и осуществляет поиск инвесторов;

осуществляет контроль при реализации инвестиционных проектов и передаче в эксплуатацию законченных объектов.

Отбор организаций - исполнителей подпрограммы осуществляется на конкурсной основе.

Экономический эффект от реализации мероприятий, направленных на развитие воздушного транспорта, формируется за счет увеличения объема перевозок и снижения эксплуатационных издержек.

Дополнительным эффектом от реализации подпрограммы является мультипликативный эффект для всей экономики Российской Федерации, который при улучшении авиатранспортной инфраструктуры образуется за счет сокращения совокупных транспортных издержек, развития смежных отраслей и социальной сферы.

Важным социальным результатом реализации подпрограммы является сокращение затрат времени пассажиров на перемещения за счет расширения перевозок воздушным транспортом и улучшения транспортной доступности для населения удаленных регионов и небольших населенных пунктов.

Оценка эффективности подпрограммы производится по количественным (интегральный дисконтированный эффект) и качественным (окупаемость мероприятий с учетом дисконтирования) показателям общественной, коммерческой и бюджетной эффективности в соответствии с едиными методическими подходами, изложенными в разделе "Оценка социально-экономической и экологической эффективности" федеральной целевой программы "Развитие транспортной системы России (2010-2015 годы)".

Общественная эффективность подпрограммы в виде чистого дисконтированного дохода в ценах соответствующих лет составляет 848,2 млрд. рублей, коммерческая - 540,3 млрд. рублей, бюджетная - 563 млрд. рублей.

Расчет показателей эффективности подпрограммы приведен в приложении N 4.

Реализация подпрограммы позволит к 2015 году достичь по сравнению с 2009 годом следующих результатов:

пассажирооборот гражданской авиации Российской Федерации вырастет на 55 процентов;

количество пассажиров, перевезенных воздушными судами гражданской авиации Российской Федерации, увеличится на 58 процентов;

количество пассажиров, отправленных из аэропортов Российской Федерации, возрастет на 58 процентов;

авиационная подвижность населения увеличится на 59 процентов (количество поездок на 1 жителя России в год) и на 55 процентов (количество пасс.-км на 1 жителя России в год);

пассажирооборот на международных воздушных линиях вырастет на 38 процентов;

количество пассажиров, перевезенных воздушными судами местных авиалиний, увеличится на 54,7 процента;

количество трансферных пассажиров на международных авиалиниях увеличится в 20,7 раза;

уровень безопасности полетов существенно повысится за счет формирования связанной опорной аэродромной сети, отвечающей требованиям эксплуатации воздушных судов нового поколения.

В целом реализация подпрограммы позволит:

увеличить вклад воздушного транспорта в развитие экономики и повышение качества жизни населения, обеспечить транспортную доступность удаленных населенных пунктов и повысить авиационную подвижность населения, в том числе в регионах, не имеющих развитой сети наземного транспортного сообщения;

обеспечить эффективное развитие национальной сети аэропортов, ее соответствие требованиям растущего авиатранспортного рынка, эксплуатационным характеристикам перспективного парка воздушных судов, современным требованиям защиты окружающей среды;

обеспечить увеличение объема местных и межрегиональных внутрироссийских авиаперевозок в целях сокращения времени, проведенного в пути пассажирами и грузом;

обеспечить снижение тарифов на авиаперевозки, осуществляемые авиакомпаниями Российской Федерации;

повысить конкурентоспособность российских авиаперевозчиков за счет пополнения парка воздушных судов судами, обеспечивающими экономию ресурсов и высокий уровень сервиса для потребителей;

обеспечить соответствие парка воздушных судов современным и перспективным экологическим требованиям (по шумам и эмиссии вредных веществ, выделяемых авиадвигателями), что позволит на 30-50 процентов улучшить экологические характеристики эксплуатируемого парка воздушных судов, повысить экологичность объектов инфраструктуры аэропортов за счет предусмотренного в 111 аэропортах с 2010 по 2015 годы строительства дренажных систем, отвечающих современным требованиям.

Реализация подпрограммы поможет решению не только транспортных проблем. Она окажет позитивное влияние и на развитие смежных отраслей экономики - транспортного машиностроения, транспортного строительства, сферы услуг, что обусловлено мультипликативным эффектом от реализации мероприятий.